從行政法角度看高校和學(xué)生的關(guān)系

高校辦學(xué)自主權(quán)是高等教育體制的核心和關(guān)鍵，也是當(dāng)前高教領(lǐng)域亟待研究和解決的重要課題，但是隨著我國民主法制化社會的推進。人們的法治意識也大大的增強，用法律來捍衛(wèi)自身合法權(quán)益的法律糾紛日益增加，本文主要從行政法學(xué)的角度，來簡單探討高校作為行政主體對學(xué)生行使權(quán)力。

對高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)和行政主體概念的界定

首先對高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)給予概念的界定，高校自主權(quán)是指高等學(xué)校依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，針對其面臨的任務(wù)和特點，為保障辦學(xué)活動能夠依據(jù)其自身特點和內(nèi)部客觀規(guī)律的要求，排除外界非正常的干預(yù)，充分發(fā)揮其功能所必須具有的獨立的自主地組織實施、管理教育活動及其他有關(guān)活動的資格和能力所涉及的范圍和內(nèi)容。[1]從中世紀(jì)的“大學(xué)自治”到我國的高等學(xué)校自主辦學(xué)，歷經(jīng)了一個漫長的時期，但是目前高校與學(xué)生的糾紛問題也在不斷增多，本文從行政法學(xué)的角度進行探討，高等學(xué)校是否是一個行政主體，這是決定高校與學(xué)生是否是行政法律關(guān)系的核心問題。所謂行政主體是指依法享有并行使國家行政權(quán)力，履行行政職責(zé)，并能獨立承擔(dān)由此產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的行政機關(guān)或法律，法規(guī)授權(quán)的組織。在現(xiàn)實的教育法律關(guān)系中，高校可以具有兩種主體資格：當(dāng)其參與行政法律關(guān)系，取得行政上的權(quán)力和承擔(dān)行政上的義務(wù)時，它就是行政法律關(guān)系的主體，另一種是民事關(guān)系的主體。

綜觀海外各國，大學(xué)的行政色彩相當(dāng)明顯，在英國，如果高校是依法設(shè)立的或者是通過國王特許狀建立的自治團體，那它就是英國行政法上的公法人，也就可以將它作為法定公共機構(gòu)對待。在美國，由于公立高校畢竟是由政府所設(shè)代表政府為社會提供教育服務(wù)。理所當(dāng)然要受到憲法和行政法的約束。而在法國，公立高校在法律上和理論上歸屬于“公務(wù)法人”?！肮珓?wù)法人”是指除國家和地方團體之外的，依法從事一定公務(wù)活動，獨立享有行政法上權(quán)利與義務(wù)的行政主體。[2]

德國則將學(xué)校作為公營造物來看待，其管理是典型的行政管理，使用者若受侵憲，應(yīng)通過行政司法途徑予以救濟，我國高校根據(jù)《中華人民共和國教育法》第28條之規(guī)定，學(xué)校及其他機構(gòu)享有招生權(quán)，學(xué)籍管理，獎勵，處分權(quán)，頒發(fā)學(xué)位證書權(quán)，聘任教師及獎勵，處分權(quán)等。具有明顯的單方意志性與強制性。雙方是管理關(guān)系，雙方權(quán)利義務(wù)不完全對等。符合行政權(quán)力的基本特征，因而高校具有行政主體的資格。

高等學(xué)校和學(xué)生具有法律意義上的行政關(guān)系。美國著名的行政法學(xué)家施瓦茨在20世紀(jì)70年代出版的《行政法》專著中，即認(rèn)為公立學(xué)校給予學(xué)生紀(jì)律處分的行為應(yīng)作為公行政的研究范圍。[3]不頒發(fā)畢業(yè)證，學(xué)位證或開除學(xué)籍，勒令退學(xué)等，是典型的行政行為。對學(xué)生的名譽及將來的事業(yè)和發(fā)展都產(chǎn)生了極大的影響。涉及到改變學(xué)生的身份，使學(xué)生喪失學(xué)籍和受教育權(quán)，就是一種具體的行政行為。以下是我國涉及高校和學(xué)生行政關(guān)系的典型案例。

高校被稱為行政訴訟被告的典型案例

1.田永案

北京科技大學(xué)本科生田永大學(xué)二年級時，在電磁學(xué)課程補考中，因攜帶字條被監(jiān)考老師發(fā)現(xiàn)。監(jiān)考老師雖未發(fā)現(xiàn)其有偷看行為，但仍然立即停止其考試并上報學(xué)校。學(xué)校根據(jù)校發(fā)（1994）年第068號《關(guān)于嚴(yán)格考試管理的緊急通知》第三條第二項規(guī)定的“夾帶者，包括寫在手上等作弊行為者”內(nèi)容，認(rèn)定田永的行為是考試作弊。并根據(jù)該文件第一條規(guī)定的“凡考試作弊者，一律按退學(xué)處理”，對田永作出了“退學(xué)處理”的決定，但該決定未正式送達給田永，田永繼續(xù)留在學(xué)校以該校學(xué)生的身份進行正常的學(xué)習(xí)、繳納學(xué)費、使用學(xué)校的各種設(shè)施、享受學(xué)校補助金，并修完所有學(xué)分及完成畢業(yè)實習(xí)和設(shè)計。在校期間，田永還曾因?qū)W生證丟失而得以補辦學(xué)生證。但學(xué)校在田永臨近畢業(yè)的時候通知其所在院系，田永不能畢業(yè)，不能為其頒發(fā)畢業(yè)證以及學(xué)位證等，理由是田永已被退學(xué)，不再是該校學(xué)生。田永不服，訴諸法院。北京市海淀區(qū)人民法院在查明事實的基礎(chǔ)上認(rèn)定，學(xué)校對田永的退學(xué)處理屬無效行為，故判決北京科技大學(xué)給田永頒發(fā)畢業(yè)證、對田永的學(xué)士學(xué)位資格進行評定、上報田永的畢業(yè)派遣手續(xù)。北京科技大學(xué)不服，上訴至北京市第一中級人民法院。二審法院駁回上訴，維持原判。

此案件的重要意義在于第一次公開宣告了高等學(xué)校管理行為，已經(jīng)具有了行政行為的性質(zhì)，打破了向來被認(rèn)為“大學(xué)自治”的標(biāo)志。此案件可以作為行政訴訟案的范圍之列。[4]

2.劉燕文案

北京大學(xué)電子學(xué)系92級博士研究生劉燕文，1996年1月10日進行博士論文答辯，答辯委員會7位委員同意劉燕文通過答辯，建議授予博士學(xué)位。1月19日，北京大學(xué)學(xué)位評定委員會電子學(xué)系分會委員會以12票贊成，1票反對，建議授予劉燕文博士學(xué)位。1月24日，北京大學(xué)學(xué)位評定委員會以6票贊成、7票反對、3票棄權(quán)，票數(shù)未達到超過半數(shù)的法定票數(shù)（當(dāng)時到場16人）而不能授予他博士學(xué)位。當(dāng)時，劉燕文向?qū)W校有關(guān)部門和國務(wù)院學(xué)位辦公室提出申訴未果后，又向法院尋求幫助，法院不予受理。1999年9月24日，劉燕文分別以北京大學(xué)學(xué)位評定委員會不批準(zhǔn)授予其博士學(xué)位和北京大學(xué)不頒發(fā)畢業(yè)證為由向北京市海淀區(qū)人民法院提起行政訴訟，法院受理后經(jīng)審理，于12月17日作出判決：撤銷被告北京大學(xué)學(xué)位評定委員會不授予博士學(xué)位的決定，責(zé)令其在判決生效后3個月內(nèi)重新審查作出決定；責(zé)令北京大學(xué)在判決生效2個月內(nèi)頒發(fā)畢業(yè)證。

但是該案的判決并沒有生效，但是該案的審理過程本身仍然具有非常重要的意義，那就是向來被當(dāng)然作為“大學(xué)自治”的重要標(biāo)志之一的學(xué)術(shù)評價和學(xué)位授予行為，也被人民法院納入了司法審查的視野之中了。

3.鄭文滔案

2003年4月2日，廣東工商職業(yè)技術(shù)學(xué)校增城分教點英語系學(xué)生鄭文滔在宿舍使用電飯煲，被檢查宿舍用電的老師以違反校規(guī)為由收繳，雙方由此發(fā)生爭執(zhí)并造成老師受傷。4月9日，增城分教點對鄭文滔作出了勒令退學(xué)的處分，鄭文滔多次到教育主管部門反映，但均無果，于是，他向廣州市天河區(qū)人民法院提出行政訴訟，法院判決鄭文滔勝訴，但是廣東農(nóng)工商職業(yè)技術(shù)學(xué)校又以總校的名義重新發(fā)出了勒令退學(xué)的通知書。[5]

從以上的案例中，仔細考量事件的前因后果以及事后校方采取的回應(yīng)態(tài)度，從不同的側(cè)面反映了目前我國高校在行使學(xué)生身份處分權(quán)過程中共同存在的法治缺失問題。

高校行使學(xué)生身份處分權(quán)的行政法的缺失

1.校規(guī)與憲法相背離

許多的高校對學(xué)生身份的處分是依據(jù)校規(guī)《學(xué)生手冊》，而這些手冊中的某些內(nèi)容與大學(xué)生的憲法權(quán)利相背離，如上海大學(xué)的退學(xué)事件中，對學(xué)生作出退學(xué)處理決定的依據(jù)《上海大學(xué)學(xué)生手冊》，該手冊規(guī)定：學(xué)生如在一學(xué)期內(nèi)所得學(xué)分不足所選學(xué)分?jǐn)?shù)的2/3，學(xué)校將給予試讀警告，如連續(xù)3次或累計5次受到試讀警告者，將進入試讀期，在一年的試讀期內(nèi)，如還未修完所選學(xué)分的2/3，學(xué)?？闪钇渫藢W(xué)。[6]對于大學(xué)生影響最大的也是最不容任意侵犯與剝奪的權(quán)利莫過于受教育權(quán)，受教育權(quán)是公民依法享有要求國家積極提供均等的受教育條件和機會，通過學(xué)習(xí)來發(fā)展個性，才智和身心能力 ，以獲得平等的生存和發(fā)展機會的基本權(quán)利，很明顯高校對學(xué)生身份處分權(quán)行使的依據(jù)有悖于公民的憲法權(quán)利。

2.程序規(guī)則上的不健全

正當(dāng)?shù)某绦蜃鳛橐豁椈镜姆ㄖ卧瓌t，起源于英國的自然正義原則，現(xiàn)已風(fēng)行于世界各法治國家，成為各國行政法上的一項基本原則，正當(dāng)程序原則是指行政主體在作出影響相對人權(quán)益的行政行為時必須遵循正當(dāng)法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據(jù)和理由。聽取相對人的陳述，申辯。事后為相對人提供相應(yīng)的救濟途徑。施瓦茨認(rèn)為：“根據(jù)正當(dāng)程序要求，在學(xué)生因其不軌行為而被公共學(xué)校開除以前，必須給其通知并給其審訊（聽證會）的機會……法院一致確認(rèn)，正當(dāng)程序條款適用于公共學(xué)校作出的開除學(xué)生的決定。”[7]西方國家的學(xué)校在處分學(xué)生時有嚴(yán)格的程序，律師，法官一應(yīng)俱全，違紀(jì)學(xué)生交由學(xué)校紀(jì)律委員會處理，如不服可訴請法庭裁決，而我國大多存在程序問題，上述具體案件中，行政主體的行政行為嚴(yán)重違背了正當(dāng)程序的要求。

3.比例原則的缺失

陳新明教授認(rèn)為，比例原則是約束行政權(quán)力違法的最有效的原則，其在行政法中扮演的角色可比擬為民法中的“誠實信用原則”，在行政法中“帝王條款”。[8]比例原則，又稱為“最小侵害原則”，其基本含義是指行政主體實施行為應(yīng)兼承行政目標(biāo)的實現(xiàn)和保護相對人的權(quán)益，在作出行政處罰決定可能對相對人的權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)將這種不利影響限制在盡可能小的范圍內(nèi)，使“目的”和“手段”之間處于適當(dāng)?shù)谋壤9]在身份處分權(quán)實踐中，準(zhǔn)確恰當(dāng)?shù)倪\用比例原則并非是易事，處分永遠只是手段，教育者真正的目的，從社會效益看，學(xué)校是能給予公民最好的正面教育的場所，對于學(xué)習(xí)不努力，品行有缺陷的學(xué)生，對其學(xué)生身份的剝奪不應(yīng)是唯一的辦法，應(yīng)當(dāng)注重分配制度受教育者的合法權(quán)益，繼續(xù)教育學(xué)生的義務(wù)。

簡單的建議和措施

受教育權(quán)也是公民個人發(fā)展與生活的基本權(quán)利，切實保護受教育者的正當(dāng)理由權(quán)益 ，需要制定相應(yīng)的補救措施。

1.建立健全高校規(guī)章制度

高校規(guī)章制度是高校為了組織和管理各項行政工作，按照一定程序制定的在全校范圍內(nèi)具有普遍約束力的條例，規(guī)定動作和辦法等規(guī)范性文件的總稱，高校規(guī)章制度是有關(guān)法律法規(guī)的延伸，是我國教育法律體系的重要補充，因此，高校管理部門在起草規(guī)章制度前，應(yīng)就其必要性和可行性進行分析，在起草過程中，起草部門應(yīng)廣泛聽取或征求有關(guān)部門、教職員工、學(xué)生各方面的意見，在規(guī)章制度的審查階段，要嚴(yán)格遵循法制統(tǒng)一的原則上，保證規(guī)章與現(xiàn)行的國家法律，法規(guī)的原則精神相一致，不得與法律或國家的有關(guān)規(guī)定相抵觸。

2.建立健全救濟制度

“無救濟則無權(quán)利”是一句古老的格言。單憑司法救濟途徑無法充分保護大學(xué)生的合法權(quán)益，國外許多高校都建立了完美的學(xué)生申訴制度及具體的操作規(guī)范，并把學(xué)生申訴制度納入學(xué)校。因此，必須建立一套完善的學(xué)生申訴制度與司法救濟共同發(fā)揮作用。提供一切可能的條件，使學(xué)生的申訴表達更加全面、完善和及時，而學(xué)校對學(xué)生的申訴表達要充分重視，以便有效地調(diào)解校方與學(xué)生的糾紛。

3.加強管理者的法治意識

依法治校首先要求高校學(xué)生管理工作者樹立依法治教，依法管理的思想，完成從“權(quán)力本位”的轉(zhuǎn)變，真正把教育，管理學(xué)生和維護廣大學(xué)生的正當(dāng)權(quán)益結(jié)合起來，所以，高校學(xué)生管理者必須熟悉與學(xué)生工作有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章制度，高校應(yīng)通過多種形式加強對學(xué)生管理工作者法律知識的培訓(xùn)和法律意識的培養(yǎng)，真正做到公正地對待每一個學(xué)生尊重學(xué)生的權(quán)利，有效地防止高校教育糾紛的發(fā)生。確保高校和學(xué)生之間和諧的發(fā)展，真正保護學(xué)生的受教育權(quán)。[10]

參考文獻：

[1]周雄文.論高等學(xué)校自主權(quán)的法權(quán)范疇[J].湘潭大學(xué)學(xué)報，2005（5）.

[2]張進香，龔怡祖.高校自主的法律性質(zhì)研究述評[J].中國農(nóng)業(yè)教育，2006（6）.

[3]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，1999.

[4]歐仁山.論高等學(xué)校對司法審查的回應(yīng)[J].廣西師范大學(xué)學(xué)報，2005（4）.

[5]張學(xué)亮.法學(xué)視野中的高校學(xué)生申訴制度[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2006（7）.

[6]董立山.高校行使學(xué)生身份處分權(quán)的行政法治問題[J].行政法學(xué)研究，2006（4）.

[7][美]伯納德施瓦茨著.徐炳譯.行政法[M].群眾出版社，1986：218.

[8]陳新明.行政法學(xué)總論[A].姜明安行政法與行政訴訟法.

[9]易虹.高校處分權(quán)行使中行政法原則的運用[J].福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報，2004（10）.

[10]王川一，姜軍保，黃淑娟.論高校教育糾紛的原因及對策[J].江西電力職業(yè)技術(shù)學(xué)院，2006（6）.