關(guān)于《浙江省水利工程安全管理?xiàng)l例（草案）》的說(shuō)明

主任、副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

我受省人民政府委托，現(xiàn)就《浙江省水利工程安全管理?xiàng)l例(草案)》(以下簡(jiǎn)稱條例草案)作如下說(shuō)明：

一、制定條例的必要性

我省水利工程面廣、量大。新中國(guó)成立以來(lái)，在歷屆省委、省政府的重視支持下，已建小二型以上水庫(kù)4000余座，總庫(kù)容380億立方米，大小水閘3000多座，各類堤防1萬(wàn)多公里，水電站2800多座，初步建成了水利工程體系，為我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供了重要保障。近幾年來(lái)，我省水利工程建設(shè)和管理制度不斷創(chuàng)新，水利工程建筑市場(chǎng)進(jìn)一步規(guī)范，水利工程管理得到了加強(qiáng)，國(guó)有水利工程管理單位體制改革穩(wěn)步推進(jìn)。但是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)水利工程要求的提高，我省水利工程建設(shè)與管理正面臨著許多新情況、新問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是水利工程管理體制不夠明確。水法只規(guī)定了水資源的管理體制，對(duì)水利工程管理體制并沒(méi)有明確的規(guī)定。由于水利工程的運(yùn)行涉及公共安全和公共利益，法定的行政監(jiān)管體系不夠明確，難以保證水利工程的安全運(yùn)行和綜合效益的發(fā)揮。二是水利工程的安全責(zé)任不夠落實(shí)。眾多水利工程安全問(wèn)題時(shí)常出現(xiàn)，病險(xiǎn)水庫(kù)的安全存在隱患，但各級(jí)政府、水行政主管部門(mén)、工程主管部門(mén)、水利工程管理單位對(duì)水利工程的安全應(yīng)如何承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任缺乏法律依據(jù)。三是水利工程良性運(yùn)行機(jī)制難以形成。由于長(zhǎng)期以來(lái)的“重建設(shè)、輕管理”，很多工程建成后，管理機(jī)構(gòu)不健全、維修養(yǎng)護(hù)資金不到位、管理方式落后、專業(yè)技術(shù)人員缺乏，從而嚴(yán)重影響了水利工程管理的正常運(yùn)行。四是水利工程管理和保護(hù)范圍的劃定工作滯后。由于認(rèn)識(shí)上不足，加之具體范圍缺乏法定依據(jù)，多年來(lái)，全省水利工程管理范圍和保護(hù)范圍的劃定進(jìn)展緩慢。五是小型農(nóng)村水利工程的管理困難重重。由于受管理資金、管理人員、專業(yè)技術(shù)等方面的約束，農(nóng)村水利工程長(zhǎng)效管理機(jī)制難以建立。這些問(wèn)題亟需在制度層面上予以解決。目前，國(guó)家和省已經(jīng)出臺(tái)的水事法律法規(guī)和政府規(guī)章，對(duì)水利工程的管理和保護(hù)方面的內(nèi)容非常原則，缺乏應(yīng)有的操作性。因此，制定一部規(guī)范水利工程管理的地方性法規(guī)十分必要。

二、條例草案起草的過(guò)程

省水利廳于200S年著手開(kāi)展水利工程建設(shè)與管理有關(guān)問(wèn)題的調(diào)研，在此基礎(chǔ)上，于2006年委托浙江大學(xué)法學(xué)院進(jìn)行水利工程管理課題調(diào)研，從立法理論和立法實(shí)踐進(jìn)行制度性研究。今年條例列入省人大立法計(jì)劃后，省水利廳再次赴永康、武義、黃巖、天臺(tái)實(shí)地調(diào)研，聽(tīng)取了珊溪水庫(kù)、長(zhǎng)潭水庫(kù)、里石門(mén)水庫(kù)等有關(guān)水利工程管理單位的意見(jiàn)，經(jīng)反復(fù)修改后，形成了送審稿，于2008年5月20日上報(bào)省政府。省法制辦接到送審稿后，按照規(guī)定程序征求了11個(gè)市政府和省級(jí)有關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，到有關(guān)市縣開(kāi)展立法調(diào)研，召開(kāi)立法座談會(huì)和協(xié)調(diào)會(huì)，在此基礎(chǔ)上對(duì)送審稿進(jìn)行了認(rèn)真研究，數(shù)易其稿，并經(jīng)省政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，形成現(xiàn)在的條例草案。

三、條例草案需說(shuō)明的幾個(gè)問(wèn)題

(一)關(guān)于條例草案的適用范圍。條例草案所指的水利工程包括不同所有制、不同主管部門(mén)管轄的所有涉水工程。基于此，條例草案第二條規(guī)定，本省行政區(qū)域內(nèi)水利工程的安全管理，適用本條例，并對(duì)水利工程的含義作了具體的界定。

(二)關(guān)于政府和部門(mén)的職責(zé)。我省的水利工程具有數(shù)量眾多、種類齊全、產(chǎn)權(quán)多元、性質(zhì)復(fù)雜等特點(diǎn)，除大部分水利工程的主管部門(mén)為水利部門(mén)外，根據(jù)投資渠道、服務(wù)功能、管理職責(zé)的不同，還涉及到電力、建設(shè)、旅游、農(nóng)業(yè)等其他部門(mén)。為此，條例草案第三條規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)水利工程管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)解決水利工程管理中的重大問(wèn)題，督促有關(guān)部門(mén)依法履行對(duì)水利工程的管理職責(zé)。第四條規(guī)定了相關(guān)部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職責(zé)。第三十三條對(duì)省、市、縣三級(jí)水行政主管部門(mén)的監(jiān)督管理權(quán)限作了具體劃分。

(三)關(guān)于水利工程運(yùn)行安全責(zé)任。根據(jù)我省水利工程管理現(xiàn)狀，依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，條例草案第五條分別就各級(jí)人民政府、水行政主管部門(mén)、水利工程主管部門(mén)、工程管理單位對(duì)水利工程安全承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任作出明確的規(guī)定。

(四)關(guān)于水利工程建設(shè)質(zhì)量和安全管理。水利工程建設(shè)涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、設(shè)計(jì)文件審批、土地(使用)使用、環(huán)境保護(hù)等許多方面，考慮到上述領(lǐng)域的法律制度已比較完善，草案第七條只作轉(zhuǎn)致性規(guī)定，但對(duì)落實(shí)設(shè)計(jì)責(zé)任、完善監(jiān)理機(jī)制、強(qiáng)化施工質(zhì)量和安全作了較為具體的規(guī)定。

(五)關(guān)于水利工程專業(yè)管理人員的配備。建立精干、高效的管理機(jī)構(gòu)是確保水利工程安全運(yùn)行的組織保證。目前，我省--部分國(guó)有水利工程管理單位機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下；大量小型水利工程，尤其是公益性水利工程管理機(jī)構(gòu)不健全，管理人員不落實(shí)，處于“失管”狀態(tài)。對(duì)此條例草案第十六條對(duì)水利工程管理單位的專業(yè)技術(shù)人員的配備以及業(yè)務(wù)培訓(xùn)作了規(guī)定。

(六)關(guān)于水庫(kù)汛期限制水位的調(diào)整。水庫(kù)汛期限制水位是汛期允許水庫(kù)興利蓄水的上限水位。根據(jù)防洪法規(guī)定，在汛期水庫(kù)不得擅自在汛期限制水位以上蓄水。近幾年來(lái)，隨著水庫(kù)的加固加高，水庫(kù)的安全標(biāo)準(zhǔn)有所提高，各地對(duì)調(diào)整水庫(kù)汛期限制水位的呼聲很高。對(duì)此，條例草案第二十三條規(guī)定，水庫(kù)管理單位認(rèn)為水庫(kù)汛期限制水位需要調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)在進(jìn)行技術(shù)論證后提出申請(qǐng)，由相應(yīng)的水行政主管部門(mén)審查同意后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。必要時(shí)，水行政主管部門(mén)也可以按照監(jiān)督管理權(quán)限，直接報(bào)請(qǐng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。

(七)關(guān)于水利工程修建雛護(hù)管理經(jīng)費(fèi)。長(zhǎng)期以來(lái)，由于缺乏水利工程維修養(yǎng)護(hù)管理資金，我省眾多水利工程老化失修，水利工程不能維持簡(jiǎn)單再生產(chǎn)，安全運(yùn)行難以保證。為此。條例草案第十九條對(duì)公公益性水利工程管護(hù)資金的承擔(dān)、有經(jīng)營(yíng)收入水利工程管理單位計(jì)提工程大修、折舊、維修管理費(fèi)用以及海島或者農(nóng)村的飲用水工程、農(nóng)田水利工程管護(hù)資金的補(bǔ)助等方面作了明確規(guī)定。

(八)關(guān)于病險(xiǎn)壩、閘的控制運(yùn)行。水利工程尤其是水庫(kù)大壩、水閘一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，極易造成重大損失。因此。應(yīng)當(dāng)依法對(duì)工程運(yùn)行進(jìn)行限制。條例草案第+條規(guī)定，病險(xiǎn)壩實(shí)行限制蓄水或空庫(kù)運(yùn)行，病險(xiǎn)水閘實(shí)行限制運(yùn)行，并對(duì)下達(dá)限制運(yùn)行指令的權(quán)限作了明確的規(guī)定。

(九)關(guān)于水庫(kù)降等與報(bào)廢。水庫(kù)降等與報(bào)廢是水庫(kù)工程經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期運(yùn)行后的客觀要求，但水庫(kù)降等與報(bào)廢與原受益者關(guān)系密切，處理不好極易產(chǎn)生水事糾紛。水庫(kù)報(bào)廢時(shí)，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分論證。也不做具體的報(bào)廢處理方案，一旦遇到洪澇臺(tái)災(zāi)害時(shí)，容易出現(xiàn)危害后果。條例草案第二十一條分別就水庫(kù)管理單位提出水庫(kù)降等或報(bào)廢的審批程序和水行政主管部門(mén)作出強(qiáng)制降等或報(bào)廢的情形、程序以及相關(guān)費(fèi)用的承擔(dān)作了具體規(guī)定。

(十)關(guān)于水利工程功能調(diào)整。隨著我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，要求水利工程原有功能也隨之變化。由于水利工程功能的調(diào)整涉及工程技術(shù)的條件、原有受益者的利益、工程運(yùn)行計(jì)劃的調(diào)整以及整個(gè)水利工程體系的布局、對(duì)周邊地區(qū)的影響，所以需要進(jìn)行嚴(yán)格充分論證和協(xié)商。條例草案第二十二條規(guī)定分別對(duì)水利工程管理單位要求調(diào)整功能的審批程序和縣級(jí)以上人民政府認(rèn)為需要調(diào)整功能的情形、程序作了明確規(guī)定。同時(shí)對(duì)水庫(kù)功能調(diào)整造成利益損害的，規(guī)定應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。

(十一)關(guān)于水利工程保護(hù)。水利工程的保護(hù)關(guān)鍵在于落實(shí)具體的切實(shí)可行的保護(hù)措施。依據(jù)國(guó)家水法、防洪法的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合我省水利工程管理的實(shí)踐，條例草案著重規(guī)定了以下幾項(xiàng)措施：

一是劃定水利工程管護(hù)范圍。劃定水利工程管護(hù)范圍的目的是確保水利工程自身的安全及運(yùn)行，防止不合理的行為對(duì)水利工程造成危害。目前，從全省面上情況來(lái)看。劃定工作進(jìn)展很不平衡，主要有：劃定的范圍缺乏具體的法定依據(jù)，土地權(quán)屬不清、政策處理難，劃定工作責(zé)任不落實(shí)等困難。鑒于以上原因，條例草案第二十五條明確規(guī)定。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依照本條例規(guī)定，根據(jù)水利工程所處的地質(zhì)條件、工程結(jié)構(gòu)以及周邊土地利用狀況，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)水利工程劃定管理范圍和保護(hù)范圍，設(shè)置界樁和公告牌。第二十六條對(duì)水利工程管理范圍和保護(hù)范圍的具體劃定標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定。

二是設(shè)定禁止性行為。為了有效保護(hù)水利工程，條例草案第二十八條針對(duì)我省容易發(fā)生的不利于工程安全運(yùn)行的行為，以列舉的方式明確了水利工程管理范圍和保護(hù)范圍內(nèi)的禁止性行為。

三是設(shè)定限制性規(guī)定。針對(duì)利用水利工程開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，可能影響防洪安全、供水安全以及生態(tài)安全的情形，條例草案第三十條規(guī)定，任何單位和個(gè)人利用水利工程開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。不得危害水利工程安全和污染水源，破壞生態(tài)環(huán)境。為了保護(hù)堤防、大壩以及水閘的安全，條例草案第三十一條對(duì)涉及堤防等工程安全的車輛通行和工程與公路結(jié)合的情形作了限制性的規(guī)定。

四是明確險(xiǎn)情的應(yīng)急處置。水利工程一旦出現(xiàn)險(xiǎn)情，將嚴(yán)重影響保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)人民群眾的正常生產(chǎn)和生活。甚至危及生命安全和財(cái)產(chǎn)損失。對(duì)于險(xiǎn)情的處置必須明確責(zé)任、措施有力，條例草案第三十五條對(duì)此作了具體規(guī)定。

以上說(shuō)明和《浙江省水利工程安全管理?xiàng)l例(草案)》，請(qǐng)予審議。