非營利組織在參與公共危機治理中存在的問題及對策

(南京大學公共管理學院， 南京 210093)

[摘 要]公共危機由于其與生俱來的突發性#65380;緊迫性#65380;危害性#65380;不確定性及對社會影響的擴散性等特性而對政府的治理能力提出了挑戰#65377;以政府為中心的單一治理機制存在許多缺陷，要彌補這些不足就必須積極培育#65380;發展和規范非營利組織，以發揮其在參與危機治理的過程中應有的作用#65377;

[關鍵詞]公共危機;治理;政府;非營利組織

[中圖分類號]C912.2 [文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2008)05-0062-02

傳統的以政府為單一主體#65380;自上而下的公共危機管理模式存在著許多缺陷，僅依靠政府的力量很難快速#65380;高效地應對各種危機事件#65377;因此應重塑新的概念框架，即公共危機治理#65377;公共危機治理強調公共危機管理系統中參與主體的多元性，要求最大限度地吸納和整合各種社會資源，形成一個整體的危機應對網絡#65377;充分發揮作為危機治理主體之一的非營利組織的優勢，對于公共危機的有效治理具有重大意義#65377;

一#65380;非營利組織參與公共危機治理的作用

(一)提升公民精神，預防公共危機

非營利組織以公益為目的，組織成員通常向社會捐贈自己的財物或奉獻自身的時間和精力#65377;這種公共意識和獻身精神可以增強人與人之間的相互關心和信任，有利于增進和激發服務公益和承擔社會責任的公民精神，促進自律性社會秩序的形成，實現社會的整合#65377;這種社會資本的積累，有利于維護社會的穩定，預防公共危機的發生#65377;

(二)為危機的預警提供信息

能否及時#65380;準確地收集信息并做出正確的判斷，是決定政府能否及時預防和正確解決危機的關鍵#65377;非營利組織由于具有貼近民眾和廣泛性的優勢，和民眾的聯系也更緊密#65380;更廣泛#65377;因此，信息來源渠道也較多，信息傳遞速度快，收集信息的功能較強#65377;在危機發生之前，可以通過各種信息渠道及時地反映危機信息，給有關政府部門提供有效的決策信息，起到防患于未然的作用#65377;

(三)危機發生時，可以快速行動

危機一旦發生，政府部門由于體制僵化并且受各種繁文縟節制約對新出現的公共危機反應遲緩，有時會出現調度不靈#65380;行動不及時的情況#65377;而且有些政府部門職權若劃分不夠周全，可能會出現某個危機發生后，沒有部門負責或多個部門同時負責的情形#65377;危機事件的處理對于時間的敏感度非常高，急需迅速地作出對策，否則會出現難以預計的后果#65377;非營利組織本身具有民間性，在體制上獨立于政府，具有行動靈活的優勢#65377;當危機發生時，可以快速反應#65380;迅速行動并根據實際情況靈活調整戰略和行動計劃#65377;此外，政府在對待新情況新問題時，往往墨守成規，不敢越雷池半步，而非營利組織則敢于創新，為危機的處理爭取有利的時間#65377;

(四)濟貧救助的功能利于實現社會公平

市場經濟以效率為原則配置資源，必然導致弱勢群體的出現#65377;政府在危機事件治理的過程中，關注的是大多數人的利益，那些沒有利益表達渠道的弱勢群體的利益可能被忽略，而這部分人群的危機防范和治理往往也是政府部門最難顧及的軟肋#65377;很多非營利組織是以社會弱勢群體或邊緣社會群體為服務對象的#65377;利用非營利組織的力量，可以彌補政府行為的不足，關注在危機時刻政府無法顧及或來不及關注的社會弱勢群體的利益，給予必要的物質和精神支持，有利于維護社會公平#65377;而且非營利組織的公益性，也使社會充滿團結互助#65380;溫馨融洽的氛圍，在平時起到緩解矛盾，預防公共危機的作用#65377;

(五)有效幫助政府部門進行危機后的重建工作

大多數非營利組織是專業性的，這使它們在應對公共危機時更具有效率和效能，可以提供物質#65380;技術#65380;人員支持，在服務上能夠更具有針對性地滿足各種需要，幫助政府部門進行危機后的重建工作#65377;其公益取向使其和公眾的聯系更緊密，更能夠與民眾建立信任和聯系，更容易接近服務對象#65377;而且組織成員往往是具有強烈使命感和奉獻精神的人，這點在志愿組織中表現得更為明顯，有助于重建工作的展開#65377;

二#65380;我國非營利組織在公共危機治理中存在的問題及原因

(一)非營利組織太多，良莠不齊，缺乏有效管理

我國非營利組織的數量在急劇增加的同時，也暴露出了一些缺點#65377;非政府組織數量的增加并不意味著其能有效地參與危機治理#65377;

首先，當前中國在非政府組織管理上實行雙重管理的規定，起到了嚴格管理“入口”的作用，但實質上卻是限制了非營利組織登記注冊的合法道路#65377;幾乎所有正式注冊的非營利組織都掛靠在政府業務主管部門之下，因此喪失了民間性和自治性#65377;而那些具備自治性#65380;民間性的非營利組織又不太正規，有些以企業形式注冊，有些甚至根本沒有注冊#65377;其次，由于一些主管部門的監理不力，造成了非法組織屢禁不止，這些非法組織有可能會挑起公共危機，甚至在危機發生后進行煽動和破壞，嚴重影響社會的穩定#65377;第三，有些非營利組織由于不具合法地位，在危機發生后，不能發揮自身的作用#65377;第四，在危機特別是一些災害發生后，出現供過于求的現象，大量非營利組織涌到災區，導致志工泛濫，給災區造成負擔，產生“志愿失靈” 現象#65377;

(二)“非營利組織失靈”導致公信度偏低

非營利組織由于受到各種因素的影響，在其社會使命的完成過程中， 也會出現“非營利組織失靈”#65377;

首先，一部分非營利組織獨立性太差#65377;我國有很多非營利組織就是從政府部門里蛻變出來的，其組織管理和運行方式與政府部門沒有太大區別#65377;這類組織獨立性較差，人員的任命事實上仍由政府委派，在資金方面也主要靠政府的財政支持，使得非營利組織缺乏民間性，在一定程度上和民眾之間產生距離#65377;甚至不少非營利組織的官員產生了官僚作風，違背了服務于社會公益的宗旨，惡化了與群眾的關系#65377;不僅其貼近民眾#65380;靈活性和效率等優勢特性受到影響，還導致了其在民間的“合法性”的丟失，公信度下降#65377;此外，登記管理機關和業務主管單位對非政府組織進行雙重管理體制下，業務主管部門對非營利組織的過多干預， 也會嚴重影響這類組織的效率#65377;

其次，雖然非營利組織倡導“志愿精神”，但其組織成員也有“理性經濟人”的追求個人利益最大化的特征，在利益的驅動下，會發生道德失范#65377;我國非營利組織的管理體制和監督體制不健全，一些自律性差的非營利組織出現偷稅漏稅#65380;私分錢財#65380;侵吞善款等事件，嚴重敗壞了其公信度#65377;

非營利組織要實現危機治理的使命必須要依靠社會的支持和捐助，需要有良好的社會公信度#65377;人們對非營利組織資金管理和使用上的不信任會嚴重影響其籌資行為，而且難以吸引和留住人才，在危機事件中也難以取得民眾的信任，其作用大打折扣#65377;

(三)非營利組織專業性不夠，組織目標不夠明確

隨著社會的發展，公共危機治理的復雜性對專業技術要求不斷提高#65377;非營利組織只有具備專業知識和技術，才能保證決策的質量#65377;但是，我國多數非營利組織難以保證危機治理中所需要的專業人員的參與#65377;由于專業人才的嚴重缺乏，非營利組織在參與公共危機治理中經常拿不出適當的策略，最終影響了非營利組織參與職能的發揮和提供服務的效果，損害了其在公眾中的形象和地位#65377;

此外，非營利組織成立時往往應具有不同的動機和宗旨#65377;我國的非營利組織則缺少這種理念，這使得他們組織使命不明確，缺乏內在的行為動力和目標方向#65377;因此，很多非營利組織在參與危機事件中，沒有應對危機事件的戰略計劃，專業性不夠#65377;其任務和組織目標往往差距不大，功能與角色重疊#65377;而且同質性的非營利組織太多，不夠多元化，無法發揮在危機事件中的互補作用#65377;

三#65380;提升我國非營利組織參與公共危機治理能力的建議

(一) 政府責任:科學管理#65380;大力扶持#65380;依法監督

1.科學管理

首先，我國政府對非營利組織的限制比較嚴厲，其不僅受到登記管理機關和業務主管單位的雙重管理，還要受跨地域和同行競爭的限制#65377;政府在遵循劃分標準的前提下，應適當放寬政策，簡化登記過程，給予符合要求的以公益為宗旨的NPO以合法地位#65377;其次，政府還應轉變觀念，加快政社分開，做到有位不越位，以提高NPO的自主性#65377;業務主管單位的主要責任是對NPO進行監督和提供必要的服務，要對NPO從直接管理變成間接管理，而非無所不管#65377;第三，政府應建立非營利組織的資源整合平臺，對參與危機事件的NPO進行整合，避免資源浪費#65377;

2.大力扶持

充足的資金是非營利組織存續和發揮作用的基本條件，而我國非營利組織資金短缺非常嚴重#65377;首先政府要通過財政扶持非營利組織的發展，盡快建立對其資助的機制，并將其納入預算#65377;其次，政府應該提倡捐助，大力拓寬非營利組織的籌資渠道，動員社會力量一起解決其資金問題#65377;要做好宣傳工作，提高人們對非營利組織的認識，并為捐贈人提供優惠的政策，鼓勵企業和社會公眾對其進行捐贈，形成樂于捐助的良好社會風氣#65377;

3.依法監督

非營利組織并非都圣潔無私，也可能違法亂紀，因此政府要扶持與監督并舉，在對非營利組織大力扶持的同時對其進行有效的監督和評估#65377;首先，政府應重新審視并修正和完善現有法規政策，盡快制定可以對非營利組織進行有效監管的基本法律框架#65377;其次，要加強非營利組織的信息公開，對其進行事前#65380;事中和事后的全方位監管#65377;特別是要監督其在危機事件中的資金運作，防止資金被挪作他用#65377;第三，對非營利組織的監治還需調動各個監督主體的積極性，構建一個包括政府#65380;評估機構#65380;媒體和公眾等多個主體共同協調運作的“多元共治”監督體系，不斷提升非營利組織的公信力#65377;

(二) 非政府組織:建立自律機制#65380;加強能力建設

1.建立自律機制

自律是防范非營利組織犯規的第一道防線#65377;非營利組織只有提高自身的道德和專業素養，才可以避免由道德風險引發的不利局面，才能在復雜多變的社會環境中不斷發展#65377;首先，非營利組織應該加強職業倫理道德素養，提高對公眾的責任感#65377;非營利組織的特殊意義就在于利他主義的道德驅動，因此，非營利組織成員要加強對自身使命的堅持，通過對組織目標#65380;宗旨#65380;信念的理解和認同，不斷增強自身服務于公益事業的志愿精神，提高自身的職業素質，從而抵制來自各方面的侵蝕和誘惑#65377;其次，非營利組織還必須健全自身的監督機制#65377;通過優化內部的治理結構，完善各項規章制度，從制度上保證自律，從而避免違規行為的發生#65377;此外，還可以通過“陽光作業”來促進組織活動的透明度，提高非營利組織的效率，增強其責任意識#65377;

2.加強能力建設

在危機事件中非營利組織發揮作用的大小最終還是由其自身能力決定的#65377;非營利組織應在結合具體實踐的基礎上，學習國外非營利組織的先進理論和經驗，不斷提高自身的自治能力#65377;包括高水平的運作能力#65380;創新能力#65380;可持續發展能力#65380;適應外部環境的能力#65380;根據變化做出積極回應的能力及依據專業化標準進行運作的能力等#65377;未來能夠生存的非營利組織必然是能以公眾為中心，以公眾滿意為目標，以社會責任為重的組織，非政府組織必須不斷加強自身的能力建設，提高組織的專業化管理水平#65377;

結語

由“全能型”向“治理型”轉變的精簡政府無法解決所有的公共危機問題，由此產生的“公益真空”為非營利組織的參與創造了條件#65377;非營利組織正以其不可替代的地位和作用，蓬勃地發展著#65377;但是，我們也應該明確認識到，我國公共危機治理中非營利組織的參與還存在著許多的局限和不足，需要對其不斷地發展和完善#65377;

〔責任編輯:李曉麗〕