從汶川抗震救災看中國民間組織的作用及現狀

(山東師范大學社會科學教育學院， 濟南 250014)

[摘 要]目前在我國處于經濟和社會轉型時期，各種突發性危機頻發，如何更好地應對和處理這些危機，從這次汶川抗震救災，我們認識到，除了政府這一主體之外，民間組織在這期間也是一個很積極#65380;很重要的主體，他們在整個過程中確實發揮了非常重要的作用，但是也暴露出了我國民間組織自身存在的許多問題#65377;

[關鍵詞]汶川;抗震救災;民間組織

[中圖分類號]C912.2 [文獻標識碼]A[文章編號]1009-2234(2008)05-0060-02

黨的十六大報告中明確指出:“面對很不安寧的世界，面對艱巨繁重的任務，全黨同志一定要增強憂患意識，居安思危，清醒地看到日趨激烈的國際競爭帶來的嚴峻挑戰，清醒地看到前進道路上的困難和風險，倍加顧全大局，倍加珍視團結，倍加維護穩定#65377;”當前中國正處于全面建設小康社會和構建和諧社會的關鍵時期，經濟社會迅速發展，而經濟和社會又沒有完全轉型的一個過渡時期#65377;在這樣的時期，正是我國各方面危機頻發時期，這對我們提出了一個嚴峻的考驗，如何更好更有效地應對和處理各種危機考驗了一個政府的智慧和能力#65377;

傳統的公共危機管理的主體是政府，我們國家應對和處理危機就帶有典型的政府主導型#65377;當然這本身是沒什么問題的，問題就在于，當突發性的公共危機發生時，是不是主要靠政府的救助就可以呢，也就是說抗震救災的主體是不是只有政府一個?通過這次汶川抗震救災我們看到了，在這種突發性的公共危機當中，完全靠政府是不夠的#65377;在這次抗震救災中，我們看到了一個很令人振奮的現象，那就是出現了許許多多的民間組織的身影，像在北京，自然之友#65380;綠色和平#65380;綠家園志愿者等在地震次日就聯合發起了一個叫做“小行動+許多人=大不同”的NGO抗震救災行動，號召公眾為救災“有錢出錢，有力出力”，一天內便有來自北京#65380;四川#65380;云南#65380;貴州#65380;廣西#65380;湖南#65380;陜西等地的近30家NGO加入#65377;可見，在抗震救災中，除了政府這一個主體之外，民間組織也是必不可少的一個主體#65377; 在這次抗震救災中他們發揮了彌補政府缺陷的作用，很好地配合了政府的抗震救災活動#65377;下面我們先來看一下在這次抗震救災中民間組織的作用:

第一，他們在最短的時間內迅速集結，第一時間對被困人員進行施救#65377;盡管他們沒有專業化工具，靠雙手還是營救了許多被困人員，盡管相對于軍隊營救的人數來說是很少，但在這種救人是第一要務的關鍵時刻，他們所發揮的這種作用還是值得我們重視的#65377;有記者這樣描述:人們不時可以看到手臂上系著紅絲帶或綠絲帶的志愿者#65380;QQ群組成員#65380;公司經理和農民，他們都在用自己的雙手刨出一個個鮮活的生命#65377;

第二，自發承擔起為解放軍野戰醫院運送傷者離開災區的使命#65377;在災區現場和救治的醫院里，他們忙碌的身影隨處可見，他們的及時出現極大緩解了醫務人員不足的壓力#65377;

第三，他們還通過親身去災區調查災民最急需什么物資，并通過博客和建立網站等方式向政府和社會發布這些消息，這為我們的救援提供了有針對性的依據，使我們的救援工作更有效#65380;更有針對性#65377;“多背一公斤”建立了專題網站，提供了汶川#65380;都江堰#65380;德陽#65380;梁平#65380;北川#65380;彭州#65380;綿竹等重災區兩千多所學校的基本信息，號召可以聯絡到這些學校中的網友，提供災后學校具體消息，為后續救助提供準確信息#65377;附民間組織救災行動的網站:

四川512民間救災服務中心:http://www.ngocn.org/?uid-13887-action-spacelist

民間團體震災援助行動小組:http://www.ngocn.org/bbs/viewthread.php?tid=9709extra=page%3D1

多背一公斤關注地震受災學校:http://dizhen.1kg.org/

小母牛中國辦:http://www.hpichina.org/special/index3.htm

上海新駝峰行動:http://tuofeng.blogbus.com/

梁漱溟鄉村建設中心:http://www.3nong.org/bbs/forumdisplay.asp?forumid=83

第四，民間組織在災后的日常化工作中會發揮出更重要的作用#65377;這些作用主要包括:給造成損失的公民以物質和精神鼓勵，消除其心理陰影，使其恢復正常的工作和生活;給受損的企業以必要的經濟資助，使其恢復生產，正常運營;給予因危機而失業的員工安排適當的就業崗位或給予物質救助，保證居民的日常生活;自動組織社會的募捐與互助工作，包括對弱勢群體的扶助工作#65377;另外，危機管理的最后一道工序就是要積極地總結經驗教訓，并做出相應的改進，以增強組織對危機的免疫功能，預防和防止危機的再次發生#65377;^[1]這些是能夠發揮各民間組織專業優勢和自身特長的領域#65377;這些工作往往可以起到為政府大規模緊急救助和災后建設拾遺補缺#65380;有力配合的顯著功效#65377;像上海青年家園民間組織服務中心發起橙絲帶行動，并聯合“微笑圖書室”#65380;和《豫約》電子雜志深入抗災一線，幫助兒童心理康復#65377;

通過這次抗震救災，我們認識到政府是應對公共危機的主體，但是并不表明政府是全能的，政府在有些時候#65380;有些領域也會“失靈”#65377;“政府失效性”是指當危機發生時，政府在短期內所能提供的公共資源有限#65380;空間分配密度有限，將導致對某些危機事件無法采取及時和有效的應急措施而造成損失^[2]#65377;當政府“失效”時，由誰來彌補因政府“失效”而留下的空缺，通過對國際上大多數國家的危機管理的過程來看，基本上都是民間組織在這個時刻彌補了政府的“失效”#65377;政府的這種“失效性”為民間組織存在和發展提出了必要性#65377;另外，公共危機事件具有極大的社會危害性#65380;難控性#65380;緊迫性，這從需求上要求非政府組織在應對危機時發揮作用#65377;民間組織具有公共性#65380;自治性#65380;民間性和志愿性，在專業技術#65380;靈活性#65380;組織機制上等具有優勢，這給眾多的民間組織參與危機管理提供了可能性#65377;

對于民間組織的作用和力量，我們政府也越來越清楚，越來越重視了#65377;在黨的十六屆四中全會上，中共中央提出了加強執政能力建設和建構社會主義和諧社會的總體任務，并明確提出了“深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建立健全黨委領導#65380;政府負責#65380;社會協同#65380;公眾參與的社會管理格局”的具體任務^[3]#65377;在這里，我們就明確提出要整合社會和公眾參與的力量，以更好地應對隨時出現的各種危機#65377;這些年來，我國的民間組織取得了長足的發展#65377;據民政部的資料統計，截至2004年底，全國各級社會團體15.3萬個，民辦非企業單位13.5萬家，基金會934家#65377;民間組織的發展不僅體現在數量增長上，更重要的是類型越來越多，涉及的領域也越來越寬泛，主要體現在:社會團體的類型更加多樣;民辦非企業單位大力發展;行業組織探索單獨立法的發展途徑;各種草根民間組織迅速生長;社區自治組織發展壯大;事業單位改革以非政府組織作為重要演進方向之一;其他各種新型的社會組織不斷呈現#65377;

我們在看到民間組織的發展的同時，也注意到我國的民間組織的發展并不令我們樂觀，其中還存在著許許多多的問題是值得我們關注的，在這次抗震救災中，也有所體現:

第一，參與這次抗震救災的民間組織數量眾多，但他們都面臨著一個很尷尬的問題，即這些組織自身的“身份”問題，也就是他們有沒有在政府那登記注冊#65377;目前，中國約有30多萬個NGO活躍在社會各個領域，但其中多數是未經民政部門登記的身份模糊者#65377;這種尷尬的身份對于這些民間組織來說極大限制了他們的活動空間，也極大限制了他們在抗震救災中的作用#65377;無論哪一種管理主體，也無論它在社會管理中處于何種地位，必須具有合法的管理權限才能履行公共管理的職能#65377;一般說來，依法設置#65380;依法運行的社會組織才有合法的管理權力#65377;因此，社會公共管理組織的權力地位，是由國家的法律制度來規定和規范的#65377;不受國家法律保護的組織是不能成為社會管理主體的#65377;^[4]而這個問題是目前我國非政府組織面臨的一個很現實的問題#65377;

第二，參與抗震救災的民間組織眾多，導致民間組織在工作中存在著管理混亂的現象#65377;由于信息溝通不及時，很多志愿者到了一線以后不知該往哪去#65377;也很難有一個組織機構，有能力統一指揮大量來自民間的人力#65380;物資#65377;某種程度上，這會干擾政府的有效救助#65377;一些民間車輛在去往災區救援的途中，造成了比較大的交通壓力，導致救援車輛難以及時行動#65377;如何克服目前民間組織存在的這個困難，其實我們可以借鑒世界上其他國家的一些經驗，1995年1月17日，阪神地震之后，日本政府立即建立了災害對策本部，并指定民間組織“社會福祉協議會”擔任接待和管理志愿者的任務#65377;組織和完善志愿者活動能大幅提高志愿者工作效率#65377;據統計，震災發生后1周內，共有2500多名志愿者聽從指揮，在地震災區從事制作和分發食品#65380;指揮交通#65380;清理坍塌建筑物#65380;配合修復道路等各種救災活動#65377;一些幼兒園的教師也利用假期時間來到災區設置臨時幼兒園，讓孩子的父母們能夠有時間從事救災工作#65377;我們在以后的災難救助中，也應該成立一個專門的組織機構或指定某一組織來統一協調其他民間組織的行動，更好地發揮民間組織的作用#65377;

第三，在這次抗震救災中，民間組織也募集了大量的資金和物資，但是，他們的這種募捐并沒有一種監督機制#65377;由于進入民間機構的捐款尚在審計范圍之外，民間機構在捐贈活動中獲得的善款#65380;物資如何使用，只能靠其自覺#65377;這些機構主要依靠公布賬目的方式，讓社會監督#65377; 北京“綠家園志愿者”組織負責人汪永晨被記者問及:你們這種民間募捐有什么監督機制嗎?而很多志愿者在往他們組織的賬號上匯錢時，也都被銀行工作人員問到，為什么不匯到國家公布的賬號上，而是給什么民間組織，可靠嗎?現在有很多騙子#65377;對此，汪永晨的回答是兩個字:信任#65377;那么怎樣才能讓公眾更信任你 ，更愿意把物資和捐款交給你?清華大學公共管理學院副教授，清華NGO研究所副所長賈西津教授認為對民間組織進行監管是民間組織增加社會公信力的一種很好的方式#65377;監管不會破壞NGO的誠信，其實監管的唯一目的就是加強誠信，因為你如果沒有一套程序來證明這個組織是可信的，公眾就不太愿意給他資源，而如果我們有一套法律的制度，有一套程序和機制，我們可以來證明說歸置了這個組織，你可以放心，他就是想做壞事他也做不了，所以人們會愿意給這個組織捐贈#65377;^[5]

有鑒于這次抗震救災，我們應該進一步完善危機管理體制， 大力加強在社會動員機制方面的法制建設，提高以法律手段治理危機的主動性#65380;有效性;積極用制度和法律來給民間組織的身份予以承認，通過這種承認來調動他們在危機管理中的積極性，并且通過這種法律和制度承認來加強對民間組織的規范#65380;管理和引導，以更好地調動社會各界力量來應對已發的或未知的突發性公共危機，這也是國際上應對突發性公共危機的一個成熟的經驗#65377;

[參 考 文 獻]

〔1〕魏加寧.危機與危機管理〔J〕.管理世界，1994，(6):56.

〔2〕薛克勛.中國大中城市政府緊急事件響應機制研究〔M〕.北京:中國社會科學出版社，2005:51.

〔3〕中共中央關于加強執改能力建設的決定〔N〕.人民日報，2006-10-18(1).

〔4〕王樂夫.論公共管理的社會性內涵及其他〔J〕.政治學研究，2001，(3):78-84.

〔5〕賈西津.開放結社 加強監管 才能有利于NGO發展〔EB/OL〕http://news.hexun.com/ 2008-05-27/ 106265680.html (和訊網 2008.5.27)

〔責任編輯:李曉麗〕