美國電子政府成功經(jīng)驗及其啟示

（安徽大學(xué)管理學(xué)院， 合肥 230039）

［摘 要］美國電子政府發(fā)展成熟度較高，其成功之處體現(xiàn)在完善的立法體系、權(quán)威的管理體制、清晰的組織架構(gòu)、以客戶為導(dǎo)向的服務(wù)體系、良好的運(yùn)營模式以及科學(xué)的績效評價體系。借鑒美國電子政府的成功經(jīng)驗來完善中國的電子政府建設(shè)，就要從五個方面著手，即加強(qiáng)電子政府立法、優(yōu)化服務(wù)以人為本、提高機(jī)構(gòu)間信息共享水平、采取市場運(yùn)作模式及注重電子政府的績效評價。

［關(guān)鍵詞］美國；電子政府；信息；公共服務(wù)

［中圖分類號］D73 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1009－2234(2008)05－0051－03

隨著經(jīng)濟(jì)一體化、信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，“電子政府（E-Government）”日益成為一個廣泛實踐的概念。聯(lián)合國公共經(jīng)濟(jì)與公共管理組織（UNDPEPA）給電子政府的定義是，“利用因特網(wǎng)和萬維網(wǎng)向公眾提供政府信息和服務(wù)”。眾所周知，政府信息化程度直接影響到政府的競爭力，并成為衡量國家發(fā)展水平的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)愛森哲（Accenture）咨詢公司就2000年電子政府在22個國家和地區(qū)的發(fā)展情況所作的調(diào)查表明，美國電子政府發(fā)展成熟度較高，處于創(chuàng)新領(lǐng)先的地位。聯(lián)合國在《2008年度全球電子政府調(diào)查報告：從電子政府到整體治理》中指出，美國在電子政府公民參與程度方面位居世界首位。鑒于此，深入研究美國電子政府建設(shè)歷程和經(jīng)驗，可以取其精華供我國借鑒。

一、美國電子政府發(fā)展歷程

美國的電子政府起源于20世紀(jì)90年代初。1993年的總統(tǒng)國情咨文《建立更為有效的政府：通過信息技術(shù)再造政府》報告，首次對電子政府進(jìn)行了較為全面地描述。這一報告為政府機(jī)構(gòu)通過信息技術(shù)，改進(jìn)政府流程和服務(wù)方式，與公眾建立起以客戶為導(dǎo)向的新型關(guān)系提供了政策基礎(chǔ)。1994年12月，美國政府信息技術(shù)小組（Government Information Technology Services）發(fā)布《政府信息技術(shù)服務(wù)的前景》報告，提出要利用信息技術(shù)協(xié)助政府與客戶間的互動，向公眾提供更多獲得政府服務(wù)的機(jī)會和途徑。1995年，美國政府對《文書削減法（1980）》（Paperwork Reduction Act of 1980）進(jìn)行修正，制定了規(guī)范電子信息管理的具體政策，包括跨機(jī)構(gòu)信息技術(shù)創(chuàng)新的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及信息技術(shù)投資指南。1996年，美國政府對《電子信息自由法》（EFOIA）進(jìn)行修正，進(jìn)一步明確對電子記錄的管理，把公民獲取政府信息的權(quán)力，從訪問政府機(jī)構(gòu)的記錄擴(kuò)大到包括電子格式信息和網(wǎng)絡(luò)在線信息。同年的《克林杰—科恩法案》（Clinger-Cohen Act of 1996）以法律形式要求每一個政府機(jī)構(gòu)設(shè)立首席信息官（CIO），負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)的信息技術(shù)應(yīng)用和信息技術(shù)規(guī)劃。

2001年秋，在總統(tǒng)管理委員會（President’s Management Council）的批準(zhǔn)下，行政管理和預(yù)算局（OMB）及聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)確定了24項電子政府重點項目，具體包括代理福利機(jī)構(gòu)（GovBenefits.gov）、國內(nèi)稅收服務(wù)免費(fèi)文件（IRS Free File）、電子政策制定（E-Rulemaking）、危機(jī)管理（Disaster Management）、電子撥款（Grants.gov）、電子信息培訓(xùn)（E-Training）、一站式招聘（Recruitment One-Stop）、電子薪金系統(tǒng)（E-Payroll）等。在聯(lián)邦各個機(jī)構(gòu)的支持和貫徹下，這些項目為公民報稅、聯(lián)邦法律制定及信息培訓(xùn)等提供了高質(zhì)量、易管理的共同解決途徑，使得包括公民、企業(yè)、聯(lián)邦雇員在內(nèi)的人受益。2002年6月，美國參議院通過了《電子政府法案》（E-Government Act）。該法案規(guī)定：行政管理和預(yù)算局設(shè)立一個電子政府管理者職位，提供充足的財政支持以促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)間的電子政府創(chuàng)新。

2001年“9#8226;11”事件的發(fā)生，促使美國政府對信息安全問題重新審視，新設(shè)立的國土安全局以及頒布的與國家安全相關(guān)的一系列法案強(qiáng)調(diào)對政府?dāng)?shù)據(jù)庫進(jìn)行整合，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)間的合作與協(xié)調(diào)，鼓勵不同層級和不同職能機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。同時，美國政府重新審核網(wǎng)上公布的信息，對可能敏感信息的訪問采取限制制度。2004年春，行政管理和預(yù)算局宣布成立LOB（Line of Business）特別工作組，其任務(wù)是對聯(lián)邦政府的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行整體分析，提供解決業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)重復(fù)交迭、提高運(yùn)作效率的解決方案和途徑。到2006年，美國電子政府在六個應(yīng)用領(lǐng)域取得階段性成果：建立了全民性、集成性的電子福利支付系統(tǒng)，發(fā)展了全國性、整合性的網(wǎng)絡(luò)接入和信息內(nèi)容服務(wù)，構(gòu)建了全國性的執(zhí)法和公共安全咨詢網(wǎng)絡(luò)，完善了跨各級政府的納稅申報及交稅處理系統(tǒng)，形成了國際貿(mào)易資料系統(tǒng)和聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)電子郵件系統(tǒng)。

二、美國電子政府成功經(jīng)驗

1.完善的立法體系

美國電子政府的全面實施具有強(qiáng)有力的立法背景。早在1993年，美國政府頒布的《政府績效和結(jié)果法》(GPRA)，要求在所有聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)中發(fā)展并使用績效評估技術(shù)；1996年頒布《克林杰—科恩法案》（Clinger-Cohen Act of 1996），目的是增強(qiáng)信息技術(shù)在政府機(jī)構(gòu)的角色；1998年頒布的《政府文書無紙化法》（Government Paperwork Elimination Act of 1998），強(qiáng)化政府利用信息技術(shù)向公眾提供服務(wù)；2002年頒布的《電子政府法案》（E-Government Act）更加明確電子政府的政策和措施。這四部法律基本涵蓋了政務(wù)公開、網(wǎng)上服務(wù)、資源共享、政府內(nèi)部辦公電子化以及提供安全保障各個方面。其后，美國政府又陸續(xù)出臺了一系列完善電子政府的法律和文件，具體可以分為五大類：一是實施電子政府的基礎(chǔ)性法律和文件；二是以信息公開和隱私權(quán)保護(hù)為主要內(nèi)容的法律和文件；三是以電子商務(wù)為主要內(nèi)容的法律和文件；四是以計算機(jī)安全為主要內(nèi)容的法律和文件；五是以知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)為主要內(nèi)容的法律和文件。這些法律和文件從整體上構(gòu)成了美國電子政府的法律基礎(chǔ)和框架。可以說，美國電子政府正是構(gòu)建在這樣一個完整的法律體系之上的。強(qiáng)有力的立法背景為美國電子政府的建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。

2.權(quán)威的管理體制

美國政府高度重視電子政府的建設(shè)，總統(tǒng)親自倡導(dǎo)、領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)邦政府電子政府建設(shè)，并為此建立了完善的組織管理體系。美國電子政府管理工作主要由下列機(jī)構(gòu)和人員組成：（1）美國總統(tǒng)管理委員會作為最高管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)電子政府的宏觀協(xié)調(diào)，包括研究、規(guī)劃和實施，專設(shè)機(jī)構(gòu)——政府信息技術(shù)小組負(fù)責(zé)全國的電子政府建設(shè)指導(dǎo)工作，包括技術(shù)推動、政策法規(guī)建議、投資管理、改善服務(wù)和業(yè)績評估等。（2）總統(tǒng)行政辦公室、行政管理和預(yù)算辦公室是兩個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行政管理和預(yù)算辦公室作為主要的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)電子政府具體項目實施。其中，專設(shè)一個副主任負(fù)責(zé)信息技術(shù)和電子政務(wù)的日常事務(wù)。副主任直接對主任負(fù)責(zé)，主任則向總統(tǒng)管理委員會報告事務(wù)進(jìn)程以及獲得相應(yīng)的授權(quán)。（3）各級政府機(jī)構(gòu)的信息管理機(jī)構(gòu)主要由各機(jī)構(gòu)的首席信息官、首席財務(wù)官、采購總監(jiān)和人力資源委員會成員組成。首席信息官（CIO）全權(quán)負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)的電子政務(wù)建設(shè)。2005年，聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)又設(shè)立了機(jī)構(gòu)高級隱私官，目的是加強(qiáng)美國公民隱私權(quán)的保護(hù)。機(jī)構(gòu)高級隱私官可以由該機(jī)構(gòu)的首席信息官兼任，或指定一名副部級官員擔(dān)任。①

3.清晰的組織架構(gòu)

美國電子政府的組織架構(gòu)條理清晰，聯(lián)邦政府的26個子系統(tǒng)構(gòu)建在一個統(tǒng)一的架構(gòu)之上——“聯(lián)邦政府組織架構(gòu)”（Federal Enterprise Architecture，F(xiàn)EA）。FEA由5大參考模型組成，包括績效參考模型PRM、業(yè)務(wù)參考模型BRM、服務(wù)構(gòu)建參考模型SRM、數(shù)據(jù)參考模型DRM和技術(shù)參考模型TRM，是系統(tǒng)分析政府業(yè)務(wù)流程、服務(wù)能力、組織構(gòu)件與所用技術(shù)的基礎(chǔ)，目的是共享聯(lián)邦政府IT投資、實現(xiàn)政府信息網(wǎng)絡(luò)的互聯(lián)互通、信息資源的共建共享。FEA大大提高了電子政府水平，有效避免了重復(fù)建設(shè)、信息孤島和效益低下等問題。

4.以客戶為導(dǎo)向的服務(wù)體系

美國電子政府核心是以客戶為導(dǎo)向，向客戶提供更快捷的公共服務(wù)。它按照客戶的不同分為四大類型：（1）政府—公民（G2C）：目的是借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)直接面向公民提供一站式在線服務(wù)，提高政府服務(wù)的質(zhì)量和效率。如建立全國性教育平臺以提供教育培訓(xùn)、在網(wǎng)站上發(fā)布就業(yè)信息向公民提供工作機(jī)會、允許公民通過網(wǎng)絡(luò)報稅系統(tǒng)申報個人稅務(wù)、允許公民通過網(wǎng)絡(luò)辦理駕照等證件、向公民提供政府信息等服務(wù)。（2）政府—企業(yè)（G2B）：目的是整合數(shù)據(jù)庫資源，大量削減冗余數(shù)據(jù)，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)提供電子采購與招投標(biāo)、企業(yè)信息咨詢及電子報稅等服務(wù)，為企業(yè)獲取相關(guān)政策法規(guī)信息、提交申請及下載表格提供快捷順暢的一站式服務(wù)。（3）政府—政府（G2G）：目的是整合和共享聯(lián)邦、州和地方三級政府的數(shù)據(jù)資源，如對各級政府的電子法規(guī)政策系統(tǒng)、電子公文系統(tǒng)、電子司法檔案系統(tǒng)、電子財政管理系統(tǒng)、電子培訓(xùn)系統(tǒng)、績效評估系統(tǒng)、審批系統(tǒng)進(jìn)行整合以便共享，并運(yùn)用一站式地理信息服務(wù)系統(tǒng)對政府的關(guān)鍵行為（如突發(fā)性危機(jī)）及時做出反應(yīng)。（4）政府內(nèi)部效率和效能（IEE）：目的是借鑒企業(yè)界的先進(jìn)經(jīng)驗，更好地改善政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的行政管理，提升員工的滿意度和忠誠度，提高效率和效能。如使用電子薪金系統(tǒng)支付雇員工資、使用電子檔案管理系統(tǒng)支持政府決策、使用電子認(rèn)證系統(tǒng)提供一個安全可信賴的權(quán)威標(biāo)準(zhǔn)體系等。

5.良好的運(yùn)營模式

信息技術(shù)（IT）外包已成為美國電子政府運(yùn)營趨勢。聯(lián)邦政府、各州政府和市政府越來越傾向于雇用專業(yè)IT公司承擔(dān)業(yè)務(wù)工作，部分外包日常IT運(yùn)行工作，如桌面系統(tǒng)、LAN管理和WAN管理，政府工作人員只承擔(dān)行政管理職能、信息加工分析、提出為公眾服務(wù)項目的需求。實踐證明，這種IT外包具有無可比擬的優(yōu)越性：一方面，政府獲得了專業(yè)化服務(wù)，提高了行政效率；另一方面，政府無需專門培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員，節(jié)省了開支，精簡了人員。

6.科學(xué)的績效評價體系

績效參考模型（PRM）是美國政府各機(jī)構(gòu)闡明電子政府績效目標(biāo)的基本參考標(biāo)準(zhǔn)，它將電子政府的績效評價劃分為6個度量領(lǐng)域，即技術(shù)、人力、其他資產(chǎn)、流程與活動、使命與業(yè)務(wù)成果、顧客成果。值得注意的是，該模型通過價值鏈的形式將六者整合在一起，形象地表明了電子政府從投入到產(chǎn)出各個環(huán)節(jié)之間的推動促進(jìn)關(guān)系，通過這種關(guān)聯(lián)，可以有效地幫助評價者分析出導(dǎo)致問題的根源所在。美國的電子政府績效評估是一種“以公民為導(dǎo)向、以結(jié)果為目標(biāo)”的全方位評估，它將提供網(wǎng)上服務(wù)作為出發(fā)點，著重于網(wǎng)上業(yè)務(wù)處理能力的全面測評。在評估中，既注重全方位的特點也注重微觀層面的分析，將公眾納入其中，并將

其作為指標(biāo)度量的主要依據(jù)，同時也側(cè)重于對電子政府服務(wù)的特殊對象的評估。

三、美國電子政府建設(shè)對我國的幾點啟示

1.加強(qiáng)電子政府立法

我國電子政府立法程度較低，目前主要是條例、辦法、規(guī)定，如《計算機(jī)系統(tǒng)保密管理暫行規(guī)定》、《計算機(jī)系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際互聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《政府采購信息公告管理辦法》、《計算機(jī)軟件保護(hù)條例》、《電子簽名法》等，與美國相比存在很大差距。電子政府作為一種新的管理方式，涉及到政府管理的方方面面，必須先行立法，構(gòu)建一個包括實施電子政府的基礎(chǔ)性法律、信息公開和隱私權(quán)保護(hù)法律、電子商務(wù)法律、計算機(jī)安全法律和知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)法律為主要內(nèi)容的電子政府法律體系，依法保證電子政府的發(fā)展。

2.優(yōu)化服務(wù)以人為本

以公民為中心、面向效果、基于市場，是美國電子政府的價值導(dǎo)向。反觀我國，不少政府機(jī)構(gòu)仍只是將電子政府視為一種新技術(shù)，“重電子輕政務(wù)”，以為只要有了硬件設(shè)備就算建成了電子政府，有些地方雖建立了門戶網(wǎng)站，卻從建成之日起就沒有更新過。鑒于此，我國的電子政府建設(shè)要轉(zhuǎn)變觀念，以人為本，服務(wù)于公眾。要將公眾視為政府的“客戶”，將“客戶關(guān)系管理”引入到電子政府之中，從而建立起新的、更好的政府與企業(yè)、政府與公民的關(guān)系。

3.提高機(jī)構(gòu)間信息共享水平

目前，我國政府機(jī)構(gòu)間信息共享水平比較低。究其原因主要有兩個方面：其一是由于傳統(tǒng)的按職能權(quán)力對政府進(jìn)行的條塊分割使得各個機(jī)構(gòu)獨(dú)占大量信息，這些信息往往成為各個機(jī)構(gòu)尋租的基本資源和來源，而共享可能會削減該機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)利益。其二是各個機(jī)構(gòu)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)需求隨意地確定自己的空間建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，難以實現(xiàn)多元、異構(gòu)、異質(zhì)數(shù)據(jù)的流通和共享。因此，要做好我國的電子政府建設(shè)就要解決好機(jī)構(gòu)間信息共享問題。首先要在信息歸屬、管理、使用及費(fèi)用預(yù)算方面立法，通過法律約束和引導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)的行為。其次要加快建設(shè)電子政府地理信息系統(tǒng)（GIS），為實現(xiàn)信息資源融合、共享提供空間平臺。

4.采取市場運(yùn)作模式

從經(jīng)濟(jì)、效能的角度來考慮，IT服務(wù)外包是大勢所趨，針對我國政府機(jī)構(gòu)紛紛建設(shè)自己的網(wǎng)絡(luò)與應(yīng)用系統(tǒng)，而技術(shù)力量又過于分散的現(xiàn)狀， 可以通過采取委托代理的技術(shù)外包模式。這樣不僅服務(wù)的專業(yè)性可得到保證，還能夠節(jié)省人力、勞力并拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

5.注重電子政府的績效評價

美國電子政府的成功很大程度上取決于其評價體系的支撐和保障。因此，我國建立電子政府的績效評價體系勢在必行，同時重視幾個方面問題：（1）要注意將公眾納入對電子政府的評估，因為公眾的參與可以準(zhǔn)確地度量網(wǎng)上服務(wù)的質(zhì)量和效率，讓政府清楚地認(rèn)識到自己的空白和不足，有利于更好地調(diào)整戰(zhàn)略和策略。（2）要加快建立內(nèi)部評估制度，加強(qiáng)對政府財政預(yù)算的監(jiān)督和制約機(jī)制，逐步制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，使評估納入法制化、規(guī)范化的體系。（3）在評估中要側(cè)重特殊對象。電子政府在每個國家都不可避免“數(shù)字鴻溝”挑戰(zhàn)，而我國的偏遠(yuǎn)山區(qū)人群、殘疾人等特殊對象中對電子政府認(rèn)識幾乎為零，評估工作應(yīng)特別關(guān)注這些對象的知識普及和保障，只有評估點發(fā)生變化，評估結(jié)果才有完善的可能。

美國作為電子政府研究和發(fā)展較為成熟的國家，為我國電子政府的理論和實踐的發(fā)展提供了很好的借鑒，但是一個國家電子政府的發(fā)展有其一定的歷史和社會背景，我國的特殊國情決定了不能對其照搬照抄。因此，應(yīng)參考其成功經(jīng)驗，探究適合我國國情的電子政府建設(shè)道路，才能推進(jìn)我國電子政府步伐。

［參 考 文 獻(xiàn)］

〔1〕Report to Congress on the Benefits of the President’s E-Government Initiatives〔R〕.http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/e-gov/e-gov_benefits_report_2006.pdf

〔2〕〔美〕G#8226;戴維#8226;加森.公共機(jī)構(gòu)信息技術(shù)：政策與管理〔M〕.劉五一，譯.北京：清華大學(xué)出版社，2005：97-99.

〔3〕劉永祥，湯俊，李暉.電子政務(wù)〔M〕.武漢：武漢大學(xué)出版社，2007：188-189.

〔4〕李成智，周華.美國電子政務(wù)績效評估對我國的啟示〔J〕.電子政務(wù)，2006，（12）：71—73.

〔5〕楊建生，廖明嵐.美國電子政務(wù)立法及啟示〔J〕.社科縱橫，2007，22（3）：91.

〔責(zé)任編輯：李曉麗〕