公務員辭退制度執行阻力及其解決對策

（廣州大學公共管理學院， 廣州 510006）

［摘 要］公務員辭退制度作為公務員制度的重要組成部分，是公務員管理中進、管、出三個環節中的最后一環，公務員辭退制度有效執行具有重大的意義。面對公務員辭退制度執行中遇到的阻力，我們應該從完善公務員考核制度、 完善社會保障制度、建立監督責任機制和健全法律法規等幾方面著手加以解決。

［關鍵詞］公務員；公務員辭退制度；執行阻力

［中圖分類號］D630.3 ［文獻標識碼］A［文章編號］1009－2234(2008)05－0048－03

一、公務員辭退制度的含義及有效執行的意義

國家公務員的辭退是指政府各工作部門依照國家法律規定的條件，通過法定程序，在法定的管理及任免權限范圍內作出的解除公務員全部公職關系的行政行為，其后果是終止國家公務員同原隸屬單位之間的工作合同關系。^[1]1989年7月，公安部印發了《關于公安機關辭退公安干警的規定》，率先在全國公安系統實行了辭退制度。1993年，《國家公務員暫行條例》出臺，正式確立了公務員的辭退制度。1995年，人事部制定下發的《國家公務員辭職辭退暫行規定》，該規定明確了辭退的程序、條件及相關要求。自此，國家公務員辭退制度在全國范圍內得到了廣泛推行。1996年7月，人事部制發了《國家公務員被辭退后有關問題的暫行辦法》，對被辭退的公務員的檔案管理、辭退費發放等做了補充規定，完善了辭退制度，保障了被辭退公務員的合法權益。這也標志著我國公務員辭退制度正式進入了規范化、制度化的軌道。

那么為什么要建立和完善公務員辭退制度呢？因為它是公務員辭退制度能有效執行的前提和基礎，而公務員辭退制度能否有效執行對貫徹黨的政治路線、對減少國家財政負擔，對樹立國家公務員的良好形象都具有重大的意義。

（一）完善公務員辭退制度的執行有利于貫徹黨的政治路線。我國實行的公務員制度是我國政治制度的重要組成部分，公務員隊伍的素質、作風和效率都與我國政治體制的建設直接相關。公務員制度的有效推行是維護政治穩定，繁榮社會主義市場經濟，促進各項事業順利發展的要求。因此，通過推行公務員辭退制度，使不適合在行政機關工作的人員能退出國家公務員隊伍，這對于保證國家公務員隊伍的整體素質優化，保證黨的路線、方針和政策的貫徹執行，具有十分重要的意義。

（二）完善公務員辭退制度的執行有利于減少國家財政負擔。由于行政機構分工過細、職能交叉現象比較普遍，加上人員配置超編超限，人浮于事，既造成人力資源嚴重浪費，又給國家財政加大了負擔。通過推行公務員辭退制度，對不適應在行政機關工作的國家公務員，對因單位調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作而本人拒絕合理安排的國家公務員等予以辭退，能緩解因行政機關工作人員隊伍膨脹給國家財政造成的巨大壓力和低效益，減輕國家財政負擔。

（三）完善公務員辭退制度的執行有利于樹立國家公務員良好形象。國家公務員是國家行政管理活動的重要組織者、執行者和協調者。樹立國家公務員的良好形象，高質量地服務于社會各項事業的發展，是推行國家公務員制度的出發點和歸宿。但長期以來，由于沒有真正建立起公務員辭退制度，對一些不盡職盡責、能力和素質明顯不適合在行政機關工作的工作人員，缺少相應管理手段和有效約束機制，這在一定程度上影響和損壞了公務員的形象。推行公務員辭退制度則可以有效解決上述這些問題，對盡快樹立起國家公務員勤政廉政建設中的新形象有著深遠的積極影響。

二、公務員辭退制度執行過程中面臨的阻力

（一）公務員辭退制度本身存在的缺陷導致執行過程的阻力

1.關于辭退制度的考核結果缺乏科學性和兌現性。《公務員法》第五章第三十四條規定:“公務員的考核分為平時考核和年終考核。年終考核以平時考核為基礎”。 對公務員的德、能、勤、績、廉作出客觀公正的評價，這是判斷公務員是否稱職的重要依據，是對公務員處理的依據。據一位學者對廣東省公務員辭退情況的調查， 因考核不合格而被辭退的公務員占被辭退總數的85.04%。^[2]可見，考核結果很重要。目前我國有關部門并未建立正常公開的日常業績考評制度，許多單位和部門對平時考核也不夠重視，使年度考核考之無據，考核結果不全面、不準確、考核流于形式的現象較為嚴重。在考核體系、考核等次、考核結果等方面都存在不同程度的問題。如果考核不科學合理，考核評價失真，就會使辭退失當，或是將合格的人淘汰掉，或是將該辭退的人遺漏，無論出現何種情況，都使辭退不能實現應有的優勝劣汰的功能。^[3]

2.關于辭退制度中考核的主體單一。政府部門并非是一個可以脫離公眾而存在的封閉系統，它與公眾有著天然的聯系，并時刻保持著與公眾的互動。《公務員法》第五章第三十五條規定:“對非領導成員的公務員的定期考核采取年度考核的方式，先由個人按照職位職責和有關要求進行總結，主管領導在聽取群眾意見后，提出考核等次建議，由本機關負責人或者授權的考核委員會確定考核等次。對領導成員的定期考核，由主管機關按照有關規定辦理”。可見，在我國公務員績效考核中，考核者主要局限在上級領導。

3.關于辭退制度的考核指標不具體。我國新的《公務員法》第五章第三十三條規定:“對公務員的考核，按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績”。與《公務員暫行條例》相比，雖然多了一個考核指標“廉”，但指標過于籠統、缺乏針對性。在考核實踐中，不僅“德”、“能”、“廉”難以量化，而且由于公務員工作的特點，“勤”、“績”的量化考核也是一個難題。此外，針對具體部門、具體職位，其對應的考核指標是什么，不甚明了。

4.關于辭退制度的考核方法比較單一。公務員考核較多采用定性的方法，而定性考核方法缺乏嚴密性、科學性和準確性。

（二）來自公務員辭退制度執行主體的阻力

1.公務員辭退制度執行者的認知缺陷。 辭退制度有效執行的首要環節是對辭退制度的準確認識，執行者只有對制度的內容和精神實質有了正確的認識，才能準確地了解推行辭退制度的意義，從而準確地去執行這一制度。在我國，其之所以沒有取得很好的成效，其中一個重要原因就是執行主體對該制度的認識有缺陷。體現在：對辭退制度的價值、功能或作用缺乏正確的認識；對辭退制度的目標、原則和措施缺乏正確的理解；對辭退制度執行的界限缺乏正確的認識。^[4]

2.公務員辭退制度執行者自身素質不高。有部分執行者由于沒有系統接受過科學知識的訓練，靠自發、本能的意識，很難形成科學、有效地執行辭退制度所必備的系統觀念、戰略遠見、迎接挑戰的心理素質，以及自覺接受監督的民主意識。^[5]

3.公務員辭退制度執行者的利益趨使。馬克思恩格斯曾說過: “各個人的出發點總是他們自己。”^[6]辭退制度執行者的自身利益、需求和行為也影響著其對辭退制度的有效執行。如果在執行過程中威脅到自身利益，那么執行者有可能抵制這一制度，使得該項制度很難順利地得到執行。

（三）來自公務員辭退制度執行對象的阻力

在研究政策目標團體對政策執行的影響中就有提到利益因素的影響。因為政策表現的是對一部分的利益進行分配與調整，對另一部分的行為進行制約和改變，如果目標群體認為是能夠增加自身利益的，那么就容易接受；反之，就容易被拒絕。^[7]對公務員個人而言，作為被辭退的對象，辭退所引起的后果是最為嚴重的，他們不僅顏面盡失，而且基本失去了生活保障。所以他們從切身利益上不易接受辭退制度，即使犯了錯誤，也會千方百計想辦法去保住這個鐵飯碗。

（四）來自社會保障制度不健全導致的阻力

1.我國現行的公務員保障制度實行的是國家保障制度，國家把公務員的生老病死包下來。這一體制的弊端是覆蓋面小，社會化程度低。人們一旦離開政府機關，就再沒有保障，這使職業流動非常困難。

2.公務員保險的管理體制分散，政出多門。我國現行的公務員保險的管理體制呈現出多頭分散管理的格局:公務員的社會保險由人事部門負責，公費醫療由衛生部門負責，而相當一部分福利則由各級工會負責。最終導致費用增加，效率低下。

3.沒有建立起公務員的失業保險制度。在我國傳統的公務員管理中，公務員保險制度中從未出現過失業保險制度。隨著人事制度改革的不斷深入，公務員隊伍的流動性會不斷加大，而公務員的失業保險制度缺位，公務員的辭退制度將難以很好地得到實現。

（五）來自公務員辭退制度的法律法規不健全導致的阻力

在公務員管理實踐中，關于公務員被辭退規定不具體，不易操作，盡管在《公務員法》及《國家公務員辭職辭退暫行規定》中對辭退的條件作規定，但操作起來較為困難。《公務員法》第八十三條規定公務員有下列情形之一的，予以辭退:1.在年度考核中，連續兩年被確定為不稱職的；2.不勝任現職工作，又不接受其他安排的；3.因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；4.不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；5.曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過十五天，或者一年內累計超過三十天的。《公務員法》第八十四條規定對有下列情形之一的公務員，不得辭退:1.因公致殘，被確認喪失或者部分喪失工作能力的；2.患病或者負傷，在規定的醫療期內的；3.女性公務員在孕期、產假、哺乳期內的；4.法律、行政法規規定的其他不得辭退的情形。但是相關具體標準尚未制定，造成應當辭退的人員仍滯留在公務員隊伍中，不能及時清理出去，影響了行政機關的工作效率。

三、針對公務員辭退制度執行的阻力的解決對策

（一）進一步完善考核制度

1.充分運用考核結果。使考核結果兌現，真正為公務員的后繼管理環節服務，與辭退制度緊密結合起來。^[8]一是考核結果與公務員獎懲結合。結合全年工作目標和各項指標的完成數量和質量給予優秀者一定物質獎勵或精神獎勵同時按標準對評定為基本稱職者扣發一定數量的獎金，以示警告。二是考核結果與公務員晉職晉級掛鉤。從上到下推動考核淘汰機制，加大對考核不合格者嚴肅的淘汰機制，這是推動公務員辭退制度的要害所在，需要人大，人事，組織部門等獨立的第三方來推動。

2.健全考核評價內容。按照《公務員法》精神，堅持以實績為核心，以德才素質為基礎，分為德、能、勤、績四大項，并細化為若干子項要素。在實施中，要重視考核標準的統一和規范，盡量避免考核標準過于籠統、抽象和過于繁瑣的現象。一要加強針對性，根據不同類別、不同崗位、不同層次的公務員所履行職責的不同，提出不同的考核要求。二要在突出重點的基礎上，加強平時考核，使考核全面性，可將年初確定的工作任務分解到各個部門，落實到人，通過目標的層層分解，有效發揮考核的激勵作用。三要加強合理性，指標不能過高，也不能太低。

3.設置多元化的考核主體。第一，充分發揮現有考核主體的作用。一方面，上級領導及相關部門對考核對象負有領導、管理、監督的重要職責，是必不可少的考核主體；另一方面，同級公務員與考核對象工作職責相似，對考核對象的業務流程、工作效果等方面具有一定的知情度和鑒別力，應該納入考核主體。而下級作為決策的執行者，對于上級的領導能力、決策水平有著直接的體會，因而，其作用在考核主體的設置中要有所體現。第二，應該引入以“顧客滿意”導向的考核主體，即讓社會公眾參與進來。第三，還應該充分發揮專業評估機構的作用，對公務員績效進行準確、客觀、公正的考核，提高公務員績效考核的可信度和專業化水平。

4.優化考核評價方法。充分利用計算機網絡系統處理考核工作。切實提高考核工作的效率和考核透明度。

（二）將公務員完備的福利制度變成社會保障制度

1.打破城鄉所有制等各種界限建立覆蓋全體城鄉居民的一體化的醫療保障制度，并且同步進行醫療服務機構的體制改革。在公務員被辭退期間，也應實行大病醫療費用社會統籌和個人醫療帳戶相結合的保險方法，保證公務員被辭退后做到病有所醫 。

2.進一步實施養老保險制度改革， 針對養老保險制度目前面臨的帳戶不清、財務難以持續以及老齡化壓力不斷增大等問題，實行以政府統籌和居民個人養老儲蓄相結合的方式，建立符合全國大部分居民要求的養老保險新機制。

3.放棄公務員失業保險制度，使其并入最低生活保障制度。最低生活保障制度是整個社會保障體系生活費中的最后一道安全網，對失業公務員的生活保障并入最低生活保障，以收入為依據而非以就業狀態為依據提供保障，更能順應社會發展的客觀要求。

4.建立健全辭退公務員的開發、培訓和就業指導制度。各級政府人事部門要建立人才流動服務機構，為公務員提供再次就業的渠道和中介，以便被辭退的公務員可以根據自己的情況，找到新的職業。

（三）執行試用期淘汰和能力淘汰制度，樹立公務員的職業風險意識

我國以往缺少辭退制度，長期以來，穩定的職業平安主宰著政府機關工作人員的職業意識。當公務員制度將競爭機制，新陳代謝機制引入就職領域時，必然會觸動往日的職業平安。在優勝劣汰的機制面前，人人平等，這要求每一位公務員打破舊有的職業意識，樹立起競爭意識，職業風險意識，增強責任感。政府部門不是保險箱，只要公務員不認真履行職責，違背相關規定，就可能面對降職、降薪，甚至辭退的處理。在崗位競爭日趨激烈的大背景下，辭退制度的推行，促使公務員加強職業風險意識，在其執行公務時，就會更加嚴格地按照職位的要求，盡職盡責。

（四） 建立宣傳、監督和責任追究機制

1.加強宣傳工作。通過開會或者媒體報紙等手段，加強對公務員辭退制度的宣傳，使其深入到政府部門每一個人的心里，讓他們明白政府部門也全不是鐵飯碗，做不好，隨時都有被降職、撤職的危險。

2.建立監督機制。充分發揮人民群眾、人大、新聞媒體等對辭退制度過程的監督，切實加強政策系統內部的自我監督，保證制度預期目標的實現。

3.完善責任追究機制。辭退制度執行體制中缺乏責任追究機制，特別是剛性的責任制度，表現在：首先，制度執行過程中缺乏正常的監督；其次，制度執行的結果缺乏明確的考核；最后，制度執行考核結果缺乏必要的獎懲措施。^[9]這導致制度執行中遇到種種梗阻難以得到制止和及時改正。所以建立一個明確的制度執行責任制，明確制度執行者承擔對結果造成的責任。

（五）建立健全公務員辭退制度的法律法規

1.堅持和完善申訴、控告制度和完善公務員的權利救濟制度。公務員的辭退是公務員被動地離開公務員隊伍，必須嚴格按法律規定執行，切實保護好公務員的合法權利不受侵犯。國家機關在行使辭退權和處分權時，應著眼于準確行使，充分調查取證，聽取當事人的意見，從辭退的程序、權限等方面都應該嚴格審查，以保證機關行使辭退權的合法性和合理性，防止辭退權的濫用。

2.建立處罰執行制度和刑事追訟制度。對于違反退出限制的公務員應該給予什么樣的懲罰，該怎樣懲罰，由哪個部門執行，制度應做出明確的規定。對于退出時審計沒有發現問題，后來發現問題的，或行為觸犯刑律的公務員，在訴訟時效內要加大刑事追訟力度，不放過一個漏網之魚。

［參 考 文 獻］

〔1〕舒放，王克良.國家公務員制度教程〔M〕.北京:中國人民大學出版社，2001：206.

〔2〕本數據根據人民網《第一解讀: 4.6 萬名公務員告別鐵飯碗背后》整理所得〔EB/OL〕.

〔3〕李雪卿.我國國家公務員辭職辭退制度存在的問題及對策分析〔J〕.云南行政學院學報，2004，(2)：77.

〔4〕丁煌. 政策執行阻滯機制及其防治對策〔M〕.武漢: 武漢大學出版社，2002：111-114.

〔5〕張為波，王莉.試論公共政策執行的阻礙因素及對策〔J〕.西南民族大學學報，2005，(3)：174.

〔6〕馬克思恩格斯選集(第1卷) 〔M〕. 北京: 人民出版社， 1995：119.

〔7〕金太軍，錢再見，等. 公共政策執行梗阻與消解〔M〕. 廣州：廣東人民出版社，2004：94.

〔8〕李金. 新世紀推行公務員辭職辭退制度的挑戰與創新〔J〕.科學進步與對策，2004，(5)：114.

〔9〕錢再見，金太軍.公共政策執行主體與公共政策執行中梗阻想象〔J〕. 中國行政管理，2002，(2)：48.

〔責任編輯：李曉麗〕