探析政府危機(jī)管理中政策有效執(zhí)行的路徑

（南京大學(xué) 公共管理學(xué)院， 南京 210093）

［摘 要］日益頻發(fā)的各類公共危機(jī)事件呼喚有效的政府危機(jī)管理。面對(duì)公共危機(jī)的挑戰(zhàn)，政府危機(jī)管理成敗的關(guān)鍵在于如何運(yùn)用有效的公共政策，而社會(huì)參與不足、信息不透明和問責(zé)機(jī)制不健全等因素往往影響公共政策的有效執(zhí)行。鑒于此，為了提高政府危機(jī)管理中公共政策執(zhí)行的效度，應(yīng)該動(dòng)員社會(huì)力量、疏通信息溝通渠道、健全財(cái)政保障機(jī)制、強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制和完善應(yīng)急法律體系。

［關(guān)鍵詞］公共危機(jī)；政府危機(jī)管理；公共政策；有效執(zhí)行

［中圖分類號(hào)］D630.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009－2234(2008)05－0044－02

近年來，大量公共危機(jī)事件的發(fā)生在一定程度上破壞了正常的社會(huì)秩序，同時(shí)也對(duì)政府的危機(jī)管理能力提出了挑戰(zhàn)。應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府在其中無疑擔(dān)任著重要的主體角色。公共政策是政府進(jìn)行危機(jī)管理的基本手段，而公共政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)在整個(gè)公共政策過程中顯得尤為重要。正如美國的政策學(xué)者艾禮森所指出:“在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行。”^[1]鑒于此，對(duì)政府危機(jī)管理中公共政策執(zhí)行問題的研究具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、公共危機(jī)：政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

公共危機(jī)是指那些危害國家安全、損害公共利益、擾亂社會(huì)秩序、威脅公民生命財(cái)產(chǎn)安全，需要社會(huì)各個(gè)相關(guān)部門作出緊急處理的事件。根據(jù)聯(lián)合國的界定，主要包括：（1）自然災(zāi)害，又可分為地質(zhì)方面：地震、火山等。水文氣象方面：洪澇等。生物學(xué)方面：瘟疫、流行病等。（2）技術(shù)災(zāi)難，來自技術(shù)或工業(yè)事故，如爆炸、火災(zāi)、污染、輻射、泄漏等導(dǎo)致的喪生、受傷或環(huán)境惡化等。（3）環(huán)境惡化，人類行為導(dǎo)致的環(huán)境和生物圈的破壞，如森林大火、生物絕種、資源破壞等。^[2]

公共性是公共危機(jī)的首要特征。其次，公共危機(jī)具有突發(fā)性和不可預(yù)測(cè)性。再次，公共危機(jī)的后果具有強(qiáng)烈的不確定性和長(zhǎng)期性。^[3]根據(jù)全球?yàn)?zāi)害統(tǒng)計(jì)所提供的數(shù)據(jù)，1996－2000年，各種災(zāi)害危機(jī)所造成的直接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)2，350億美元，并且使425，000人死亡。在過去10年中，僅自然災(zāi)害所引起的各種危機(jī)，每年所影響的人數(shù)達(dá)211百萬。在過去30年中，世界上近乎一半以上的災(zāi)難和危機(jī)發(fā)生在亞洲。結(jié)果亞洲是世界上各種災(zāi)害多發(fā)的地區(qū)，占世界災(zāi)難受影響人口的80% ，占死亡人數(shù)的40%，占經(jīng)濟(jì)損失的46%。^[4]

鑒于危機(jī)給人民的生命和財(cái)產(chǎn)安全所造成的巨大損失，公共危機(jī)發(fā)生后，政府需要在極短的時(shí)間里制定和執(zhí)行應(yīng)急政策以謀求危機(jī)的解決。但由于特定的危機(jī)形勢(shì)和政策系統(tǒng)的局限性，極易形成政策制定、執(zhí)行的困難，甚至出現(xiàn)政策“無能”，如政策執(zhí)行效率低下等。要使政府走出這一困境的出路就在于提高政府科學(xué)制定和有效執(zhí)行公共政策的能力。“作為政治變革與政治發(fā)展的一部分，危機(jī)對(duì)于一個(gè)理性的、有活力的政府而言，往往成為公共政策改進(jìn)和完善的外部動(dòng)力。”^[5]

二、檢視我國公共政策執(zhí)行低效度之成因

1.社會(huì)參與不足

長(zhǎng)期以來，受我國傳統(tǒng)政治文化的影響，公共政策的制定和執(zhí)行似乎只是政治精英的專利，公眾扮演的僅僅是公共政策的受眾，這使許多公共政策因得不到公眾認(rèn)可而缺乏政治意義上的合法性，從而使其難以順利地貫徹執(zhí)行。“在所有的政策執(zhí)行環(huán)境中，公眾的態(tài)度，政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)待公眾的態(tài)度以及政府機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)的整合程度，是影響政策執(zhí)行效力的主要因素。”^[6]可見，作為基本的政策對(duì)象，公眾對(duì)政策的執(zhí)行效力有著舉足輕重的影響。

2.信息不透明

公共危機(jī)發(fā)生之后，由于信息不透明而引發(fā)的信息不對(duì)稱與公眾迫切知情需求之間形成尖銳的矛盾。隨著危機(jī)態(tài)勢(shì)的迅速演變，各種道聽途說和流言往往成為危機(jī)惡化的加速器， 結(jié)果導(dǎo)致社會(huì)恐慌，大大地提升了社會(huì)的不安定性，使得某些應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共政策難以得到貫徹執(zhí)行。以“哈爾濱水危機(jī)事件”為例，正是由于初始階段信息溝通不暢，地方政府對(duì)松花江污染信息的隱瞞和封鎖，導(dǎo)致了社會(huì)輿論和民眾行為的失控，反而給危機(jī)的治理帶來了更大的難度。

3.財(cái)政投入不足

物質(zhì)資源和財(cái)政資源是政府危機(jī)管理的基礎(chǔ)。危機(jī)時(shí)期，基礎(chǔ)設(shè)施的落后往往是導(dǎo)致危機(jī)產(chǎn)生和擴(kuò)大的一個(gè)重要因素。而公共危機(jī)的突發(fā)性和不確定性，使政策執(zhí)行難以得到充分的資源保障，為政策執(zhí)行帶來了巨大的困難。鑒于危機(jī)的突發(fā)性、危害性大等特點(diǎn)，危機(jī)管理中，政府財(cái)政預(yù)算投入不足，很容易使危機(jī)的預(yù)控、管理及善后恢復(fù)都嚴(yán)重滯后。因此，必須在財(cái)政上予以有力支持。

4.問責(zé)機(jī)制不健全

由于政府危機(jī)管理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及許多不同的部門，極易出現(xiàn)各部門間相互推卸責(zé)任的現(xiàn)象，無法進(jìn)行責(zé)任追究。危機(jī)發(fā)生后，常表現(xiàn)為政府人員以“本意是為人民服務(wù)”為借口，推卸責(zé)任。可見，政府部門之間的條塊分割和問責(zé)機(jī)制的不完備必然導(dǎo)致公共政策執(zhí)行出現(xiàn)偏差甚至偏離政策目標(biāo)。

5.法律體系不完善

目前，我國已經(jīng)制定和頒發(fā)了一些應(yīng)對(duì)危機(jī)的法律和法規(guī)。如《防震減災(zāi)法》、《防洪法》、《安全生產(chǎn)法》等。但這些立法多為單行法。從整體上看，我國應(yīng)急的法律法規(guī)體系尚不健全。一方面，關(guān)于危機(jī)狀態(tài)或者緊急狀態(tài)的規(guī)定沒有在憲法的高度予以確立，政府緊急管理權(quán)也沒有明確的憲法授權(quán)。另一方面，現(xiàn)有法律在危機(jī)處理的實(shí)踐中仍存在一定程度的缺陷，如缺乏對(duì)實(shí)施主體濫用權(quán)力的合理制約、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等等，從而使某些應(yīng)對(duì)危機(jī)的公共政策在實(shí)踐中得不到有效執(zhí)行。

三、如何提高公共政策執(zhí)行的有效性

鑒于以上對(duì)我國政府在危機(jī)管理中公共政策執(zhí)行低效成因的分析，據(jù)此提出以下應(yīng)對(duì)之策：

1.動(dòng)員社會(huì)力量

危機(jī)管理中，面臨著多方利益相關(guān)主體，政府必須學(xué)會(huì)與公眾協(xié)商一致進(jìn)行危機(jī)治理的藝術(shù)，充分發(fā)揮集體智慧去解決各種危機(jī)。危機(jī)管理中，動(dòng)員社會(huì)力量主要包括兩個(gè)方面: 1）鼓勵(lì)公民參與政策執(zhí)行的監(jiān)督。公民的廣泛參與可以監(jiān)督公共政策的貫徹執(zhí)行，提高公共政策執(zhí)行的透明度，從而實(shí)現(xiàn)公共政策的執(zhí)行不偏離目標(biāo)。2）鼓勵(lì)公民參與政策執(zhí)行的評(píng)估。公民參與政策執(zhí)行的評(píng)估有利于提高政策評(píng)估的有效性，有利于加強(qiáng)政策執(zhí)行信息反饋的及時(shí)性，防止政策執(zhí)行評(píng)估的暗箱操作、浮夸失真和執(zhí)行不良結(jié)果的繼續(xù)惡化，為日后的危機(jī)管理積累一定的經(jīng)驗(yàn)，從而提高政府的危機(jī)管理能力。

2.疏通信息溝通渠道

為了疏通信息溝通渠道，一方面， 應(yīng)健全公共政策執(zhí)行的信息網(wǎng)絡(luò)和“政府上網(wǎng)”工程。借助于現(xiàn)代發(fā)達(dá)的通訊技術(shù)，建立政府組織間、政府與社會(huì)、政府與公民之間廣泛的溝通網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)傳達(dá)政府的方針政策，增強(qiáng)公共政策執(zhí)行的透明度和公民對(duì)公共政策的認(rèn)同感，從而提高公共政策執(zhí)行效率。另一方面， 引導(dǎo)各類媒體加大關(guān)于政策信息的宣傳力度。媒體是公眾了解信息的主要渠道，政府有關(guān)部門應(yīng)該引導(dǎo)新聞媒體對(duì)事實(shí)加以解釋，支持傳媒發(fā)揮其環(huán)境監(jiān)測(cè)和社會(huì)整合功能，使其真正成為傳達(dá)“上情”和溝通“下情”的樞紐，形成社會(huì)的合力共同治理公共危機(jī)。

3.健全財(cái)政保障機(jī)制

“任何公共政策執(zhí)行都建立在一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上”。^[7]首先，各級(jí)人民政府要把危機(jī)管理的預(yù)算納入政府的預(yù)算體系之中；同時(shí)，政府有必要設(shè)立專項(xiàng)基金，用于應(yīng)對(duì)各種突發(fā)事件和公共危機(jī)，并建立完善的監(jiān)督制度以保證基金得到合法、合理以及有效的使用。其次，政府有必要完善各種戰(zhàn)略性資源的儲(chǔ)備制度；建立資源目錄，以便在關(guān)鍵時(shí)期有效地調(diào)動(dòng)資源；同時(shí)，對(duì)危機(jī)狀態(tài)下資源的征用問題加以立法。為有效的公共危機(jī)治理提供堅(jiān)實(shí)的資源保障。

4.強(qiáng)化問責(zé)機(jī)制

強(qiáng)化政府危機(jī)管理中的官員問責(zé)制，可以重點(diǎn)從以下三個(gè)方面來貫徹落實(shí): (1)首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。即根據(jù)危機(jī)影響范圍和程度來確定危機(jī)管理的行政首長(zhǎng)，要求行政首長(zhǎng)嚴(yán)于監(jiān)控，善于管理，并對(duì)下屬工作負(fù)有連帶雙向責(zé)任。(2)崗位責(zé)任制。根據(jù)公共政策執(zhí)行的目標(biāo)與危機(jī)管理任務(wù)設(shè)置工作職位，進(jìn)而確定權(quán)責(zé)范圍，做到因事設(shè)崗，因崗擇人。(3)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制。危機(jī)管理是影響社會(huì)全局的系統(tǒng)工程活動(dòng)，要有效遏制各種腐敗現(xiàn)象，就必須加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。“領(lǐng)導(dǎo)班子主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)，實(shí)行‘誰主管，誰負(fù)責(zé)’的原則，保證‘看好自己的門，管好自己的人’，一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)帶一級(jí)，逐級(jí)負(fù)責(zé)，層層落實(shí)，嚴(yán)格實(shí)行責(zé)任追究。”^[8]

5.完善應(yīng)急法律體系

我國目前危機(jī)法律方面的建設(shè)已經(jīng)有了一定的基礎(chǔ)。但整體而言，法律法規(guī)體系尚不完整，為了使政府危機(jī)管理法制化，必須完善危機(jī)管理的法律體系。首先，在憲法中對(duì)緊急狀態(tài)的確認(rèn)和政府緊急管理權(quán)等作原則性的規(guī)定。其次，制定統(tǒng)一的《緊急狀態(tài)管理法》。統(tǒng)一的緊急狀態(tài)管理法應(yīng)在憲法的指導(dǎo)下進(jìn)一步明確規(guī)定:緊急狀態(tài)的確認(rèn)和宣布；政府的緊急管理權(quán)；政府在緊急狀態(tài)下的回應(yīng)措施；緊急狀態(tài)下的法律責(zé)任等。最后， 進(jìn)一步修訂和完善作用于不同公共危機(jī)的專門法律和法規(guī)， 形成一套統(tǒng)一協(xié)調(diào)、具有可操作性的危機(jī)法律體系， 使公共危機(jī)管理有法可依， 具備權(quán)威性和強(qiáng)制性， 從而發(fā)揮公共危機(jī)管理體系的效能。只有在日臻完備的法律體系下，政府的危機(jī)管理才能逐漸步入正軌。

［參 考 文 獻(xiàn)］

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〔2〕唐鈞.公共危機(jī)管理：國際趨勢(shì)與前沿動(dòng)態(tài)〔J〕.公共行政，2004，（2）.

〔3〕〔澳〕羅伯特#8226;希斯. 危機(jī)管理〔M〕. 王成，等，譯.北京:中信出版社， 2001：13.

〔4〕張成福. 公共危機(jī)管理:全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇〔J〕.中國行政管理，2003，（7）.

〔5〕胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略〔M〕.北京:中共中央黨校出版社， 1999：121.

〔6〕彭和平. 公共行政管理〔M〕. 北京:中國人民大學(xué)出版社，1995：180.

〔7〕〔美〕 塞繆爾#8226;亨廷頓.難以抉擇——發(fā)展中國家的政治參與〔M〕.北京: 華夏出版社， 1989：174.

〔8〕李經(jīng)中. 政府危機(jī)管理管理〔M〕. 北京：中國城市出版社，2003：118.

〔責(zé)任編輯：李曉麗〕