“大部制”改革背景下政府職能轉(zhuǎn)變探究

(福州外語(yǔ)外貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 福州 350018)

［摘 要］新的歷史條件下，面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)設(shè)置還存在許多不適應(yīng)的方面。而加快行政管理體制改革，并把“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”作為深化改革的重要舉措，這對(duì)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府效能，有著重要意義。

［關(guān)鍵詞］大部門制；政府職能；轉(zhuǎn)變

［中圖分類號(hào)］D630.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1009－2234(2008)05－0038－02

黨的十七屆二中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》提出要推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革：按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。

一、政府職能轉(zhuǎn)變研究的重要性分析

政府職能轉(zhuǎn)變指政府的職責(zé)和功能的變化、轉(zhuǎn)換與發(fā)展。政府職能是發(fā)展變化的，不是一成不變的，不同社會(huì)形態(tài)國(guó)家的政府，其職能是不盡相同的；同一社會(huì)形態(tài)國(guó)家的不同時(shí)期的政府，其職能是有區(qū)別的；就是在同一時(shí)期，政府的兩種基本職能的比重也是逐步傾斜、互為消長(zhǎng)的。轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵，根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的需要進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，是我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的成功經(jīng)驗(yàn)，也是新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的基本要求。轉(zhuǎn)變政府職能是否成功，是否取得實(shí)效，決定著機(jī)構(gòu)改革的成功與失敗。

改革開(kāi)放特別是黨的十六大以來(lái)，不斷推進(jìn)行政管理體制改革，加強(qiáng)政府自身建設(shè)，取得了明顯成效。經(jīng)過(guò)多年努力，政府職能轉(zhuǎn)變邁出重要步伐，市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用顯著增強(qiáng)，社會(huì)管理和公共服務(wù)得到加強(qiáng)；政府組織機(jī)構(gòu)逐步優(yōu)化，公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)明顯改善；科學(xué)民主決策水平不斷提高，依法行政穩(wěn)步推進(jìn)，行政監(jiān)督進(jìn)一步強(qiáng)化；廉政建設(shè)和反腐敗工作深入開(kāi)展。從總體上看，我國(guó)的行政管理體制基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，有力保障了改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

當(dāng)前，我國(guó)正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，改革開(kāi)放進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問(wèn)題仍比較突出；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問(wèn)題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、新形勢(shì)下大部門制改革核心——政府職能轉(zhuǎn)變

過(guò)去的幾次機(jī)構(gòu)改革，雖然也十分強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但重點(diǎn)還是落在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、提高行政效率上。比如政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政市分開(kāi)，以及從管理型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，“大部制”改革是新一輪的機(jī)構(gòu)改革，主要目標(biāo)是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，加快行政管理體制改革，主要由過(guò)去經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政控制型的治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型、公共行政型的治理模式。而“大部門制”則是側(cè)重改變政府職能機(jī)構(gòu)繁多、職能交叉的現(xiàn)象，通過(guò)減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，降低各部門協(xié)調(diào)困難，并將“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)”進(jìn)行分立，可使政府運(yùn)作更有效率，更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理角色定位，徹底塑造公共服務(wù)型政府。

黨的十七大明確指出，要加快行政管理體制改革，并把“探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”作為深化改革的重要舉措，逐步形成“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。”這是實(shí)行大部門體制的主要目標(biāo)和總體要求。這對(duì)于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)，提高政府效能，具有重要意義。

“大部制”就是在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的事項(xiàng)相對(duì)集中，由一個(gè)部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。大部門制只是政府機(jī)構(gòu)改革的形式，更重要的問(wèn)題是要切實(shí)關(guān)注政府職能的轉(zhuǎn)變、關(guān)注政府職能“越位”的退出和“缺位”的彌補(bǔ)，理順政府與市場(chǎng)之間的關(guān)系，這是“大部制”能否成功的必備前提。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府是“有限政府”，職能作用主要限定在“市場(chǎng)失靈”的公共事務(wù)領(lǐng)域，如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、建立法律框架、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公正和秩序等，較少干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能轉(zhuǎn)變的方向，就是把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，在搞好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管的同時(shí)，更加注重社會(huì)管理和公共服務(wù)。與這些要求相比，目前政府職能轉(zhuǎn)變并不到位，“越位”與“缺位”問(wèn)題仍然突出，其原因與職能配置不科學(xué)、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理有著直接關(guān)聯(lián)。比如說(shuō)，有的社會(huì)管理和公共服務(wù)部門薄弱，成為政府管理和服務(wù)缺位的一個(gè)重要原因；有的綜合部門既管宏觀又管微觀，既不利于集中力量搞好宏觀調(diào)控，也不利于行業(yè)部門搞好行業(yè)綜合管理。因此，按照大部制改革的思路，合理配置政府職能和機(jī)構(gòu)，有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

此次機(jī)構(gòu)改革突出了轉(zhuǎn)變政府職能這個(gè)核心，體現(xiàn)了建立“服務(wù)型政府”的要求。此次改革，首次從橫向上明確了政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面履行職能的重點(diǎn)和要求。同時(shí)，也首次從縱向上明確了中央政府和地方政府履行職能的重點(diǎn)和職責(zé)框架。這有利于各級(jí)政府落實(shí)轉(zhuǎn)變職能的要求。政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)職能。第二，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以提供基本公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會(huì)職能。此外，政府建設(shè)更需要朝著良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。

因此，實(shí)行大部門體制改革，要緊緊圍繞轉(zhuǎn)變職能這個(gè)核心，通過(guò)合理整合職能和部門，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用。

三、大部門制改革下推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的保障措施

政府職能轉(zhuǎn)變作為大部門制改革的核心，關(guān)系到大部門制改革的成功與否，新形勢(shì)下為了保證政府職能轉(zhuǎn)變到位，必須采取相應(yīng)的保障措施。

首先，建立大部門制的體制機(jī)制。實(shí)行大部門體制目的是為了適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、提高決策的效率和決策的科學(xué)性。只有把政府決策、執(zhí)行和監(jiān)督職能分離開(kāi)，并相互制約，才能形成良好的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。因此，實(shí)行大部門體制，更有必要在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)的合理配置上積極探索、有所創(chuàng)新。十七大報(bào)告提出，要“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行機(jī)制”。按照權(quán)責(zé)一致、分工合理、有權(quán)就有責(zé)、失職要追究、權(quán)責(zé)邊界清晰的要求，逐步使政府及組成部門主要負(fù)責(zé)決策，直屬行政機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)執(zhí)行，監(jiān)督機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立行使權(quán)力，解決“教練員”、“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”集于一身的問(wèn)題，形成決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。即要強(qiáng)化決策職能，而相關(guān)的執(zhí)行職能應(yīng)當(dāng)從決策部門分離出來(lái)，并且這個(gè)執(zhí)行機(jī)制應(yīng)該是相對(duì)獨(dú)立、有自己獨(dú)立規(guī)則的，它不管決策只管執(zhí)行。然后監(jiān)督機(jī)制又是相對(duì)獨(dú)立的。這樣決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互聯(lián)系、又各自按照這樣一個(gè)體制機(jī)制去運(yùn)行，那這個(gè)大部門制才能達(dá)到目的。

其次，抓住職能有機(jī)統(tǒng)一這個(gè)關(guān)鍵。大部門體制改革的核心內(nèi)涵，是在整合職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，目的是實(shí)現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一，確保政府運(yùn)轉(zhuǎn)順暢，而不在于加減機(jī)構(gòu)數(shù)量，更不在于機(jī)構(gòu)規(guī)模大小。在改革中，要抓住職能有機(jī)統(tǒng)一這個(gè)關(guān)鍵，進(jìn)行職能和部門的整合。具體整合模式可分為兩種：一種模式，是將職能相近的部門整合為一個(gè)較大的部門，發(fā)揮大部門體制的綜合協(xié)調(diào)功能，使相關(guān)職能由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)。比如說(shuō)，這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，在整合相近職能的基礎(chǔ)上，按照大部制的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，組建了新的能源管理部門、工業(yè)和信息化部門、交通運(yùn)輸部門、人力資源和社會(huì)保障部門、衛(wèi)生服務(wù)和食品藥品監(jiān)管部門等，充分發(fā)揮行業(yè)管理部門在制定和組織實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)等方面的作用，在探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制方面邁出了重要步伐。另一種模式，是合理配置部門職能，不進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整。在許多情況下，一個(gè)部門只有某些管理職能與其他部門存在交叉，或者一個(gè)領(lǐng)域的事務(wù)客觀上需要幾個(gè)部門共同管理，這時(shí)就沒(méi)有必要重組機(jī)構(gòu)，而是采取界定職能的辦法，明確一項(xiàng)具體職能的牽頭負(fù)責(zé)部門和相關(guān)配合部門，做到分工明確、各負(fù)其責(zé)，這在一定程度上也體現(xiàn)了大部制改革的思想。

最后，有效地遏制部門利益。推進(jìn)大部制改革，其中的一個(gè)目標(biāo)就是解決某些部門利益問(wèn)題。這次大部制改革，對(duì)于打破部門利益的影響，探索建立超脫部門利益的體制機(jī)制會(huì)有積極的作用。

過(guò)去部門之間職能交叉，決策周期長(zhǎng)，制定成本高，協(xié)調(diào)溝通困難，原因就在于受到了部門利益的嚴(yán)重影響，所謂“權(quán)力部門化，部門利益化，利益集團(tuán)化”，導(dǎo)致政府運(yùn)行成本太高、效率太低，甚至把部門利益凌駕于公眾利益之上。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，對(duì)大部門的監(jiān)督主要是靠完善政治問(wèn)責(zé)制與行政組織法律制度的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。大部制下的部長(zhǎng)應(yīng)明確實(shí)行部長(zhǎng)責(zé)任制，部長(zhǎng)應(yīng)對(duì)部門各機(jī)構(gòu)、各公務(wù)員的政策、行為及其后果向人大、政府承擔(dān)政治責(zé)任、行政責(zé)任。我國(guó)全面推行以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制，就是大部制改革的重要配套改革。同時(shí)，要在大部制改革的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善國(guó)務(wù)院部門組織法，將組成部門的職責(zé)權(quán)限、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、運(yùn)作制度、領(lǐng)導(dǎo)方式在部門組織法中規(guī)定下來(lái)，改變目前依靠“三定”方案和部門博弈進(jìn)行粗線條的職能、機(jī)構(gòu)與編制管理的局面，最終實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)、機(jī)構(gòu)和編制的法定化與法制化。

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〔責(zé)任編輯：李曉麗〕