論“城中村”的依法改造

“城中村”的改造現在也是新聞報道的一個熱點問題。要想報道好它，必須對牽涉到的諸多法律問題有所了解和研究。

城市的發展是一個不斷再建設的過程，包括改善城市環境，提高城市規劃、建設、管理水平。然而，隨著社會進步，現代化城市不斷的發展，城市和農村接合部區域內的集體土地逐步地轉化為國有土地，城市中也必然會出現大量不適應城市發展和居民生活水平提高的特殊現象，在城市里仍然保留和實行農村集體所有制和農村經營體制的特殊社區，成為城市中不和諧的部分，即通常所講的“城中村”。所謂“城中村”，是指在城市高速發展的過程中，由于農村土地全部被征用，農村集體成員由農民身份轉變為居民身份后，仍居住在由原村改造而演變成的居民區，但在土地權屬、戶籍、組織制度、行政管理體制以及生活方式上仍然保留著農村模式的特殊城市社區。它既指社區不和諧物質空間結構狀態的改變，同時也包括在有意識的引導或推動下，為實現社區經濟社會層面的優化，而對社區實施的組織及制度層面的變遷。①其土地的利用有以下主要特點：(1)土地權屬的變化：鄉村土地所有權通過各種土地流轉程序，將由農村集體所有轉變為國家所有；(2)土地用途的不穩定性：隨著城市化的進程，土地利用類型將由土地利用類型向城市建設用地轉變；(3)土地升值潛力大，土地使用價格轉變為所有權價格。②但是，現行征地制度不夠完善，應盡快地構建與市場經濟相適應的土地產權制度；加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。

“城中村”形成的主要原因

從客觀上來說，“城中村”的形成是城市化進程加速發展的產物，我國的城市數目從1978年的300多個發展到現在的660多個，城市建成區面積也擴大了兩倍以上。城市的快速發展，需要通過征收周邊農村的耕地獲得擴展的空間。從主觀上來說，“城中村”的形成是我國城鄉二元管理體制及土地的二元所有制結構所造成的，這也是深層次的制度原因。所謂城鄉二元管理體制，是指“城市”和“農村”分屬不同的管理模式，二元所有制結構是指城市的土地屬于國家所有，而農村的土地屬于農村集體所有的制度，國家實施了城鄉不同的戶籍、糧食供給、教育、就業、養老、住宅等制度。③二元管理體制使得“城”與“村”分屬不同的機構體系管理，縣城在對城鄉接合部的農村宅基地的土地使用、建設管理方面存在一定的真空，城市規劃管理范圍及建設管理法規對農村集體所有的宅基地、留用地等的管理無效，這種制度的存在，是造成“城中村”的根本制度原因。因此，加快農村土地使用權流轉，使農民與土地使用權的關系不再凝固化，對城市化進程將起到極大的推動作用。④

“城中村”改造對促進城市化有著重要的意義

有利于拓展城市空間，優化資源配置。“城中村”土地利用率低，通過改造，有利于優化土地資源配置，為城市發展提供了空間；同時，也有利于解放土地和勞動力，實施集約化經營。如：將城市規劃用地或分散在用地者手中的土地集中起來，根據城市土地供應計劃，有計劃地投入市場。

有利于改善城市環境，提升城市競爭力。城市是區域經濟、文化和科技的集中地，也是政治、社會管理的中樞，是當今社會的主體。⑤“城中村”的改革改造是建設現代化城市、營造良好發展環境、提升城市競爭力的迫切需要。通過改造可改善城市形象，提高城市品位和競爭力，為擴大現代化城市的經濟效益提供動力。

有利于改善生活環境，提高居民素質。“城中村”相對封閉，村民基本保持農村傳統生活方式，觀念陳舊，管理滯后，環境臟亂差。通過改造，促其向現代城市方式轉變，思想觀念、行為方式、整體素質、居住環境都能得到提高。“城中村”村民因為失去了耕地，已不可能進行農業生產。進行“城中村”改造，隨之而來的是對村民進行技能培訓，為村民素質提高，增強就業競爭力提供保證，幫助其在就業市場找到一席之地。

有利于統籌城鄉發展，加快城市化進程。通過改造，舊的村落建成現代化的公寓小區，配以良好的公建設施和科學的物業管理，使居住環境大大改善，違章建筑基本杜絕，社會治安明顯好轉，為良好的城市管理提供了保障。

更好地維護農民的利益。只要符合政府的土地使用規劃，就應當允許農地使用權的自由交易。當農地改變用途時，開發者必須從按照規劃加以保留的土地使用者那里購買足夠“份額”的土地開發權，充分補償失地農民所損失的機會受益，保證其今后生活水平不會下降。⑥

“城中村”改造面臨的問題

目前，“城中村”改造領域面臨以下幾個亟待解決的問題：

基礎設施建設滯后。建筑密度大，違章建筑泛濫，安全隱患多。有的城中村建筑密度達到70%甚至更高，形成“一線天”、“貼面樓”等現象。因為缺乏必要的消防通道，消防安全隱患嚴重。環境衛生、防洪排澇、生活服務等市政建設和公共配套設施普遍缺乏。電力、電信、供水管線走向雜亂。物業管理缺乏，衛生死角多，垃圾遍地。“城中村”成為環境“臟、亂、差”及生活質量低下集中地區。

不少“城中村”成為“兩不管”地區。一些城區邊緣及新劃歸城區的“城中村”至今仍是城市管理的空白地區；無法對這些區域內的宅基地、留用地實施有效的管理。

成為社會治安薄弱地區。各種違法和違章建筑泛濫，公共安全隱患多，刑事犯罪率高。“城中村”中聚集了大量的外來人口，又缺乏嚴格的管理，極易成為違法犯罪的溫床。

土地流轉過程中資產流失較為嚴重。“城中村”中集體資產產權歸屬不清，流失嚴重；國有土地和集體土地的界限、權屬不清；非法轉讓宅基地、違法開發等問題比較嚴重；一些具有較大增值空間的土地，被征用后，長期閑置；還有的為逃避政府查處，只投入少量人力物力，開發一小部分，其余的等待更大的升值后再開發。

已成為新市民的農民邊緣化傾向明顯。“城中村”村民的醫療、社會保險等仍被排除在城區之外，缺乏有效的制度保障。

“城中村”的存在不但阻礙了城市的發展，同時也制約著農村經濟發展。可耕土地的減少不能形成農業產業化經營，無法形成規模效應，造成投入多、產出少、銷售難的局面。“城中村”現象已成為社會關注的熱點，如不盡快扭轉其現狀，不僅延緩城鄉統籌的進程，還在很大程度上困擾城市現代化建設。2003年9月30日鄭州市人民政府頒布了《鄭州市城中村改造規定(試行)》，從而為進一步規范“城中村”改造、加快城市化進程、改善城市環境，提高城市規劃、建設、管理水平，提供了幫助。

應注意和做好的幾項工作

“城中村”改造涉及的面較廣。包括：

“城中村轉制”，即城中村由村民自治管理體制轉變為城市居民自治的管理體制。轉制后的“城中村”按城市管理體制統一規劃、建設、管理。集體土地依法全部轉為國有土地，村民由農業戶口轉為城市居民戶口；轉制中集體資產的處置原則；農村集體經濟組織的資產依法進行清產核資等。

規劃管理：“城中村”改造總體規劃，應當符合城市總體規劃；按照因地制宜、合理布局的原則，編制改造詳細規劃。

土地管理：“城中村”的集體土地轉為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認國有土地使用權，辦理國有土地使用權證、土地用途的評估、補償等。

建設和拆遷安置：建筑物、構筑物的拆除；安排原村民居住用房；優惠政策等。

在實際工作中我們應當注意把握好以下幾個方面：

實行統籌規劃。“城中村”改造涉及建設、發展計劃、農業、財政、規劃、土地、民政、教育、房管、公安、法制等諸多行政部門；同時要求以城市總體規劃、總體設計為基礎，把“城中村”納入城市規劃管理之中，加大城市規劃宣傳力度，建立城市規劃展覽系統。嚴格執行城市規劃，按照城市總體規劃、城市建設的要求，編制“城中村”改造詳細規劃。總之，“城中村”改造必須統籌安排，各職能部門協調一致，統一規劃，統一標準。

依法確定權屬。一是已經依法審批的建房，《土地管理法》規定，“城市市區土地屬于國家所有”，在城市建成區范圍內不應該存在集體土地這種形式，依法進行管理和分批次征為國有，“城中村”的集體土地轉為國有土地后，按照國有土地進行管理，并依法確認國有土地使用權，辦理國有土地使用權證。各種手續齊全的完全合法的房屋，予以確權。二是經過處理的違法建房。主要是在違法用地大清查中已作處理，原則上亦予以認可。三是對少批多占的房屋，嚴格按批文確權，對超建的房屋一律視為違法建筑，不予確權。要防止濫用土地征用權和侵害被征土地權利人的利益的情況發生，就必須依法辦事。在國務院和省、自治區、直轄市人民政府設立獨立的整地認定機構，負責對事業的目的進行審查；增加公告和通知程序，規定土地他項權利人在一定期限內到有關部門備案申報權利；賦予被整地人對土地征用和整地補償決定的異議權；建立對異議的復議和訴訟程序。⑦

尊重農民利益。切實把保護農民的利益放在工作的首位。村民的合法權益能否得到保護，村民的收入及生活質量能否提升，是衡量“城中村”改造成敗的關鍵。因此，要制定補償標準，把保護村民利益作為“城中村”改造的基本出發點和落腳點。根據舊村拆遷安置的計劃，土地管理部門與拆遷所分期簽訂委托拆遷協議，驗收后支付拆遷補償資金。要提高對失地農民的補償水平，征地、拆遷應補給農民的費用要根據“公正、公平、公開”的原則，如數交給農民，并建立相應的監督制度。除著力解決失地農民培訓與就業外，還要推動村民的社會保障制度與城區的對接。

圍繞征地補償，應加緊建立土地價格評估制度，通過評估，確定補償標準。在征地過程中應賦予農民應有的權利，讓農民享有充分的知情權、參與權、訴訟救濟權。產權調換以確認的原房屋建筑面積為依據，結合考慮拆遷安置人口，確定安置房面積。此外，還要發給搬家費、過渡安置費和提前拆遷獎勵費。⑧從開發區整體功能布局的角度，對安置房實行統一規劃，統一定點，統一標準，統一配套公建設施，并打破原行政村的區域，采取集中聯建方式，以提高公共基礎設施的共享和利用率，節省開發改造投資成本。以提高土地集約利用率。

辦好權證。應建立健全集體土地產權交易規則和產權監管制度，推動和規范集體建設用地使用權的流轉，以保障農民集體經濟組織的平等法律地位。嚴格按政策辦理土地使用證和房產證，按一戶一宅的要求，對拆遷戶發放國有土地使用證。實行全村“農轉非”后，對該村所剩的集體土地，由土管部門進行勘查測量，核定面積，簽訂土地補償協議，預付回收土地補償費，將集體土地征為國有。

總之，“城中村”改造工作，要能夠真正地促進城市的管理和城市化進程的推進。

注 釋：

①藍宇蘊：《論城中村改造的社會基礎》，《華中師范大學學報》，2007(3)。

②陳麗：《城市規劃區內鄉村土地利用與流轉分析》，《經濟問題探索》，2006(6)。

③⑥袁鋮：《二元結構轉型過程中的中國農地法律制度創新》，《法商研究》，2007(3)。

④王志宏：《城市化與農村土地流轉制度關系研究》，《邊疆經濟文化》，2005(3)。

⑤周一星：《城市地理學》，北京，商務印書館，1995年版。

⑦楊進、張迎春：《關于改革農村土地征用制度的思考》，《經濟體制改革》，2005(1)。

⑧《鄭州市城中村改造規定，鄭州市人民政府[2003]32號文件。

(作者單位：河南省政法管理干部學院)

編校：施 宇