等待“所有解”

3月3日，中國石油大學工商管理學院副院長董秀成突然接到一個電話。中國石油和化學工業學會(前身為國家石油和化學工業局)希望董秀成能提供一項特殊的幫助：告知中國有多少家煉油廠，或者在哪里可以找到這些數據。

“在哪里也找不到最權威的數據?！倍愠芍苯亓水數鼗卮稹Ｓ捎谥袊鴽]有管理石油行業的行政機構，石油方面的統計數據非常不全，包括全國有多少加油站，每天加油站的庫存有多大，都無法真正統計監管到位。

這是中國能源管理缺失的一個頗具暗示意味的片斷。事實上，在煤炭、電力、運輸等其他方面，由于行政職能過于分散，沒有一個高級別部門制定統一的能源政策和實行集中管理，因此所出現的脫節、割裂及難以協調的情況正日趨嚴峻。

不過，從2006年起，中國呼喚《能源法》的聲音就已出現，希望盡早結束這一混亂而失控的局面，這被普遍認為是能源體制改革的肇始。今年年初，隨著中國開始推行大部制改革，被擱置已久的能源部重新進入社會各界的猜想之中，能源部被認為將是大部制改革首先推進的一環。

而從1月10日到2月中旬發生在中國南方的暴雪冰凍災害，看起來像是加速了這一想法的更快成形。在突如其來的自然災害面前，中國煤電油運的緊張形勢和內在矛盾凸顯無疑，為了迅速協調各部門共度難關，中國不得不臨時在國務院層面成立煤電油運和搶險抗災應急指揮中心，這個包含23個成員單位的應急機構要求能源、運輸部門暫時放棄利益爭奪、條塊分割，遏制災情的繼續惡化。(詳情請登錄Gemag.com.cn查閱2008年3月上《雪災憂思錄》一文)

但是，外界所預想的在本屆“兩會”后即成立大能源部的設想落空了，取而代之的是一個折中方案，即以發改委能原局為基礎組建國家能原局，仍由發改委管理，同時設立高層次議事協調機構國家能源委員會?！罢麄€大部制方案中是包括能源部這一方案的，但這次調整不可能一次到位?！倍愠筛嬖V《環球企業家》。

華東理工大學法學院院長肖國興是起草《能源法》的四位常駐專家之一。他認為多數反對聲音來自于“一些部委和大型國企，它們擔心會失去自身的權力和利益”。這顯示出，要想打破中國長久形成的盤根錯節的部門權力分割格局并非易事，同時，它也削弱了中央政府為重新平衡經濟和實現可持續增長所作的努力。

更有分析人士警告說，建立大部門體制并非解決政府決策難題的萬靈丹，合并不同的部門可能會將政策沖突匯聚在同一個屋檐下。這對那些寄希望于成立高規格的監管機構以破除僵局的樂觀派人士來說，不啻是又一重的打擊。

分?合?

中國能源管理經歷了一個由集中到分散，然后再次集中的過程。建國初期，政府內的部委數量很少，僅成立燃料工業部全面實施石油、煤炭、電力的行政管理職責。1970年代，這一部門演變為燃料化學工業部，并隨之分拆為煤炭部、石油部和電力部，逐漸分行業進行管理。受蘇聯計劃經濟管理體制的影響，中國在這段時期成立了涉及國民經濟各個方面的眾多行政機構，政府機構逐漸變得龐雜，單是機械工業部就成立了8個。

1980年代，眾多計劃經濟部門開始收縮。1982年和1983年，石油部分別成立了中國海洋石油總公司(簡稱中海油)和中國石油化工總公司(簡稱中石化)，兩大企業同時具有行政職能。1988年，中國政府進行了一次大規模的機構改革，撤銷石油部，第一次組建能源部試圖對中國的能源進行統一管理，撤銷的石油部被改組為中國石油天然氣總公司(簡稱中石油)，但后者同樣是一家政企不分的國家公司。

事實證明，這是一次失敗的嘗試，當時由于大型石油企業反對，成立后的能源部僅僅管理煤炭和電力行業，且由于下屬企業政企不分，對這兩個行業的管理也難以貫徹，力度十分微弱，無法達到成立能源部的本意。

在各種壓力下，1993年，成立僅5年的能源部就被撤銷，中國能源的管理再次分裂為煤炭部和電力部，石油行業則由幾個大型企業自主管理。

1998年，隨著市場經濟深入，新一輪政府機構改革拉開帷幕，將化學工業部與中海油、中石油、中石化的行政職能合并，組建了國家石油和化學工業局，三大石油公司正式掛牌，實現政企分開。2001年，國家石油和化學工業局被撤銷，并改組為中國石油和化學工業協會，負責行業的協調。

但由此以來，多頭管理的局面就此形成。石油行業管理權限被分散到各個部門：上游勘探開發的準人在國土資源部(該職能最早是在石油部，然后到了中石油總公司，最后劃給了國土資源部)；加油站的審批和建設在商務部；價格在發改委價格司；規劃在發改委能源局；重大投資在發改委的投資部門；人事在國資委。在很長時間內，中國的能源管理被指責為“不見國家，只見部門”。煤炭行業亦是如此，煤炭部被撤銷后，管理權限也被歸屬到了不同部門。

這樣的管制結構很容易導致產業政策分散化，比如商務部出臺的《原油管理辦法》和《成品油管理辦法》，一般來說這必然會涉及到價格，但價格決定權不在商務部，而在發改委。于是商務部干脆就不提價格，單依靠發改委管理，部門之間的協調成本高昂。

這樣低層次分散化的能源管理體制導致的一個惡果是，增大了企業間、行業間的利益摩擦。中國將能源零售價維持在較低水平，但卻打擊了煉油企業增加供應的積極性，原因是原油成本上漲使煉油企業不斷虧損。而發生在煤炭和電力行業之間的故事是，由于電價幾乎被凍結，面對不斷上漲的煤炭價格。發電企業不得不屈從或消極發電，電網公司則坐享利潤。

“從政府角度而言，需要有一個完整的部門來制定統一的能源政策。”董秀成說。2007年，董撰寫了一份報告，呼吁發展高層次、集中化的能源管理體系，至少成立一個部級單位，整合現在分散的管理職能，同時建立能源監管機構。

在他看來，制定政策和實施監管要分開，一方面行政上整合各個分散部門的職能成立大能源部，另一方面在電監會基礎上，整合石油、煤炭成立能源監管委員會，“這是最理想的結果”。

但要達到這樣的結果并非易事。

2006，隨著《能源法》起草工作進行，一個設計中的“能源主管部門”開始被充分想象和放大，被認為是大能源部成立向現實邁進了一大步。此前，為了應對能源方面的緊張形勢，國務院成立了國家能源領導小組，由國務院總理溫家寶擔任組長，成員包括發改委、商務部、國資委、電監會等多個部門，試圖從國家層面研究能源發展戰略和規劃、開發與節約、安全與應急等重大政策。但從最終效果看，這一機構仍無法最終化解根本性矛盾。

美國在能源管理方面的探索或許能以資借鑒。1977年10月美國能源部正式成立，下設能量效率與可再生能源辦公室、環境管理辦公室等。在能源部之外，美國還成立了美國聯邦能源監管委員會(FERC)，負責州際電力、天然氣和石油的運輸管制，以及相關工程的建設許可。美國能源管理體系的特點是，在最高部門之下，還有眾多的支持機構，比如美國可再生能源委員會、美國國家可再生能源實驗室、美國國家石油委員會等，以此形成完備的管制系統。

而與之相比，中國在探索適合自己的管理方式方面還剛剛起步。至今，《能源法》的征求意見稿因意見不一而還未上報國務院。董秀成認為，他理想的管理體制之所以難以達成，主要還是因為權力重新劃分的阻力太大，許多大的部委不愿放棄已有的權力，同時，許多大型能源企業也認為不需要如此激烈的改革。

內蒙古伊泰煤炭股份有限公司董事長張東海表示，煤炭業的宏觀管理已經越來越規范，行業管理已經相對成熟和市場化，不一定非要通過成立大的能源部，而是需要加強部門之間的協調。“改革都有個過程，太快了不好，大家把結果都想得太理想化了。”張告訴《環球企業家》。