試議新農(nóng)村建設(shè)中的公共財(cái)政困境

[摘 要]公共財(cái)政是新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐力量。當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)中還存有一系列公共財(cái)政困境，主要表現(xiàn)為財(cái)政支農(nóng)資金投入分散、監(jiān)管乏力、使用效益低等。為了保障新農(nóng)村建設(shè)的順利進(jìn)行，必須建立和健全公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成投入合理、監(jiān)督到位、使用效益較高的公共財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制，管好、用好新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村建設(shè)；財(cái)政困境；支農(nóng)體系

[中圖分類號(hào)]F323 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-2234(2008)01-0093-02

一、公共財(cái)政是新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐力量

建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，構(gòu)建和諧社會(huì)，是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)，同時(shí)也是解決三農(nóng)問題的現(xiàn)實(shí)需要。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是一個(gè)綜合性、系統(tǒng)化的目標(biāo)體系，是一個(gè)龐大的復(fù)雜的系統(tǒng)工程。在這個(gè)系統(tǒng)工程中，公共財(cái)政無疑發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。這是由于，一方面，公共財(cái)政具有提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、調(diào)節(jié)社會(huì)收入分配、規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序、穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)等職能，因而支持新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)是公共財(cái)政的職責(zé)所在；另一方面，新農(nóng)村建設(shè)是要從根本上解決三農(nóng)問題，需要大量資金的投入和支持，顯然，實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)，必須依靠國(guó)家公共財(cái)政的大力支持。因此，無論是從公共財(cái)政的職責(zé)來看，還是從新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際需要來看，公共財(cái)政都是新農(nóng)村建設(shè)系統(tǒng)工程的重要支撐力量。具體而言，這種支撐作用主要表現(xiàn)在：

1.公共財(cái)政是農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)的主要資金來源。改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件，推進(jìn)農(nóng)村公用事業(yè)的發(fā)展，徹底改變農(nóng)村落后的面貌，是新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容。因此，公共財(cái)政向農(nóng)村公用事業(yè)建設(shè)的傾斜是實(shí)施新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。這主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括道路、水利、通訊、電力等設(shè)施，讓農(nóng)村共享現(xiàn)代信息文明；第二，農(nóng)村教育投入方面，包括免費(fèi)義務(wù)教育、農(nóng)村教師工資、農(nóng)村中小學(xué)校舍建設(shè)等等；第三，農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)方面，進(jìn)一步落實(shí)新型農(nóng)村合作醫(yī)療，使農(nóng)民享受基本的公共衛(wèi)生服務(wù)。

2.公共財(cái)政是建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的重要推動(dòng)力。促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，從根本上說，就是要調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要通過高產(chǎn)高效、優(yōu)質(zhì)特色、規(guī)模經(jīng)營(yíng)等產(chǎn)業(yè)化手段，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益，建立現(xiàn)代化的新型農(nóng)業(yè)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要公共財(cái)政的大力支持，即提供資金支持，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展；增加農(nóng)業(yè)科技投入，建立現(xiàn)代化的高效農(nóng)業(yè)；提供稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)涉農(nóng)企業(yè)與農(nóng)村結(jié)合，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

3.農(nóng)民素質(zhì)的提高有待于公共財(cái)政的大力投入。新農(nóng)村建設(shè)不僅需要建設(shè)新農(nóng)村、發(fā)展新農(nóng)業(yè)，還需要提高農(nóng)民素質(zhì)，塑造符合時(shí)代要求新型農(nóng)民。因此，一方面，國(guó)家應(yīng)加大對(duì)農(nóng)民的科技知識(shí)的教育和宣傳，加強(qiáng)勞動(dòng)技能培訓(xùn)的力度和深度，使農(nóng)民具備現(xiàn)代化的素質(zhì)；另一方面，加強(qiáng)農(nóng)村的精神文明建設(shè)，發(fā)展農(nóng)村文化設(shè)施，積極開展文化下鄉(xiāng)，豐富農(nóng)民文化生活，倡導(dǎo)健康文明的社會(huì)風(fēng)尚。

二、當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)面臨的公共財(cái)政困境

新農(nóng)村建設(shè)的資金主要來源于中央政府，各地地方政府中省、市縣也都有數(shù)量不同的資金支持，這些資金的絕大部分都要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時(shí)，財(cái)政狀況較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也為新農(nóng)村建設(shè)投入部分資金，這構(gòu)成了我國(guó)公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的基本框架體系。自黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)以來，我國(guó)政府陸續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)力度，2006年，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”的資金高達(dá)3397億元，比去年增加了14.2%，2003-2007年，中央政府對(duì)“三農(nóng)”資金投入達(dá)15060億元，相當(dāng)于前10年的總和。^〔1〕P7但是，按照農(nóng)業(yè)法的規(guī)定，中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)的總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，實(shí)踐中這一點(diǎn)還沒有做到，財(cái)政支農(nóng)資金總量仍然偏少。同時(shí)，公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的運(yùn)行機(jī)制還不健全，支農(nóng)資金使用效益不高，成為制約新農(nóng)村建設(shè)的重要因素。總的來說，新農(nóng)村建設(shè)面臨的公共財(cái)政困境主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.在財(cái)政支農(nóng)資金的投入方面，多頭管理，投入分散，難以形成合力。長(zhǎng)期以來，我國(guó)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目資金一直實(shí)行部門管理的行政管理體制，各個(gè)行政管理部門基本上是各自為政。中央政府部門如發(fā)改委、科技部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部等各部門之間以及各部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間分配管理的財(cái)政支農(nóng)資金在使用上還沒有形成一個(gè)有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，資金使用分散和交叉重復(fù)現(xiàn)象比較嚴(yán)重。地方政府也存有類似的情況，基本上所有涉農(nóng)部門都掌握一塊資金，從省到縣也都設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)，財(cái)政支農(nóng)無法形成合力。

2.在財(cái)政支農(nóng)資金的管理上重審批輕監(jiān)督，損耗浪費(fèi)嚴(yán)重。一方面，財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目不僅需要層層審批，脫離農(nóng)村實(shí)際，而且往往重視大項(xiàng)目，忽視小項(xiàng)目，支農(nóng)資金對(duì)農(nóng)村急需的水利和道路等中小型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，造成農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)程非常緩慢；另一方面，支農(nóng)項(xiàng)目缺乏過程監(jiān)督和結(jié)果評(píng)估，資金擠占挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。2004年和2005年，我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共開展涉農(nóng)審計(jì)項(xiàng)目784個(gè)，查處滯留資金、挪用侵占轉(zhuǎn)移資金等違規(guī)資金192億元，損失浪費(fèi)8.9億元。^〔2〕P30

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為財(cái)政支農(nóng)資金具體使用的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其不良的財(cái)政狀況成為新農(nóng)村建設(shè)的重要阻礙。在我國(guó)公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的框架體系中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，絕大部分財(cái)政支農(nóng)資金的使用和管理都要經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，因此，其自身財(cái)政狀況的好壞直接影響著新農(nóng)村建設(shè)。近幾年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政陷入困境已經(jīng)成為明顯的事實(shí)，究其原因，一方面在分稅制下，各級(jí)地方政府為了保障各自的財(cái)政收入，保證財(cái)政支出的需要，不得不采取層層下壓的辦法，盡可能多地從下級(jí)財(cái)政抽取資金，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政可支配收入的減少。另一方面，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度存在問題，其縱向和橫向的平衡作用不明顯，轉(zhuǎn)移支付資金向發(fā)達(dá)地區(qū)集中，致使中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力日益弱化。據(jù)相關(guān)資料顯示，按一般性支付、稅收返還和體制補(bǔ)助合計(jì)計(jì)算，東部獲得的財(cái)政補(bǔ)助大于中部，中部獲得的財(cái)政補(bǔ)助大于西部。廣東超過350億元，上海、江蘇、浙江超過200億元，山東和遼寧也超過150億元，東部只有兩個(gè)省市的補(bǔ)助低于100億元；而中西部22個(gè)省市補(bǔ)助超過100億元的只有6個(gè)，補(bǔ)助最多的云南也只有140多億元。^〔3〕不良鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政狀況嚴(yán)重影響到新農(nóng)村建設(shè)，財(cái)政支農(nóng)資金被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府?dāng)D占、挪用的現(xiàn)象日益嚴(yán)重。目前，全國(guó)財(cái)政支農(nóng)資金擠占、挪用的現(xiàn)象90%以上發(fā)生在縣鄉(xiāng)兩級(jí)。^{〔4〕P18-22}同時(shí)，一些貧困地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于財(cái)力不足，無法支付新農(nóng)村建設(shè)的資金缺口，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)過程中，或?qū)訉訑偱桑蚪鑲ㄔO(shè)，加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。

三、建立完善的公共財(cái)政支農(nóng)體系，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)

公共財(cái)政是新農(nóng)村建設(shè)的重要支撐力量，財(cái)政支農(nóng)資金是新農(nóng)村建設(shè)的重要資金來源，是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵。因此，建立和健全公共財(cái)政支持新農(nóng)村建設(shè)的長(zhǎng)效機(jī)制，形成投入合理、監(jiān)督到位、使用效益較高的公共財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制，管好、用好新農(nóng)村建設(shè)專項(xiàng)資金，是新農(nóng)村建設(shè)得以順利進(jìn)行的重要保障，同時(shí)，也是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)中值得關(guān)注的一個(gè)重要課題。針對(duì)目前新農(nóng)村建設(shè)面臨的公共財(cái)政困境，筆者認(rèn)為，可以采取以下措施予以解決：

1.繼續(xù)增加財(cái)政支農(nóng)資金。按照“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”的要求，堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，建立財(cái)政支農(nóng)的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，逐步提高支農(nóng)支出占財(cái)政總支出的比重。同時(shí)，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從以支持城市為主向支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展轉(zhuǎn)變，從支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主向支持農(nóng)村公共事業(yè)并重轉(zhuǎn)變。

2.加大財(cái)政支農(nóng)資金的整合力度，逐步改變財(cái)政支農(nóng)資金渠道眾多、分類不合理的狀況，形成投入合理的財(cái)政支農(nóng)資金運(yùn)行機(jī)制。結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)際，按照“減少交叉，強(qiáng)化協(xié)調(diào)，適應(yīng)市場(chǎng)，增加服務(wù)”的原則，明確各部門的職能，減少交叉重復(fù)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌安排來自各種渠道的支農(nóng)資金，突出重點(diǎn)，集中使用。

3.加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)資金的監(jiān)管，提高支農(nóng)資金使用效益。對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督撥付，統(tǒng)籌管理，確保專款專用，建立支農(nóng)項(xiàng)目過程監(jiān)督機(jī)制和結(jié)果評(píng)估機(jī)制，使支農(nóng)資金更好地發(fā)揮整體功能，提高資金使用效益。同時(shí)，加大對(duì)涉弄資金的審計(jì)力度，對(duì)于農(nóng)業(yè)資金的籌集、分配、管理、使用中違反財(cái)經(jīng)法規(guī)造成資金流失或私分貪污的，要嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和當(dāng)事人的責(zé)任；對(duì)擠占挪用涉農(nóng)資金平衡預(yù)算、發(fā)放工資、建房購車等行為，要依法嚴(yán)肅處理。

4.緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力，嚴(yán)格監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)。中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該在農(nóng)村公共服務(wù)、公共物品方面承擔(dān)更多的責(zé)任，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等，從而減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政壓力。同時(shí)，調(diào)整并規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，發(fā)揮財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的平衡功能，加大對(duì)中西部省份的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，改變以前財(cái)政轉(zhuǎn)移支付流入發(fā)達(dá)地區(qū)的偏向，重點(diǎn)支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的建設(shè)。一些東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家，轉(zhuǎn)移支付平均占地方財(cái)政收入的1/4，而在幾個(gè)所謂“成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，這個(gè)比重約高達(dá)45%。如果中國(guó)轉(zhuǎn)移支付的力度達(dá)到東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的水平，不發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府的財(cái)政危機(jī)應(yīng)能大幅度緩解；如果轉(zhuǎn)移支付的力度達(dá)到成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的水平，情況當(dāng)然會(huì)更好。^〔5〕另外，為了保證財(cái)政支農(nóng)資金合理投放、高效使用，必須嚴(yán)格監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)，即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。筆者認(rèn)為，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治是監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的有效途徑，因此應(yīng)該著重發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和基層群眾的管理監(jiān)督功能，把基層民主落到實(shí)處。

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〔責(zé)任編輯：佳 忠〕