建構共同利益對重塑地方政府合法性的作用機制

[摘 要]塑造政府的合法性對于提高行政工作效率，保持社會秩序穩(wěn)定具有重要的作用。現(xiàn)階段，我國地方政府的合法性來源仍以“上級授權”為主，而在實踐過程中往往由于地方政府兼具公共資源所有者和行政管理者的雙重身份，極易形成特殊的利益群體，從而背離公眾利益，最終損害地方政府的合法性。本文試圖在理論層面上從構建地方政府與公眾的共同利益這一路徑出發(fā)，重塑地方政府的合法性。

[關鍵詞]合法性；共同利益；地方政府；公眾

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-2234(2008)01-0072-02

一、建構共同利益與重塑合法性的關系

合法性是西方政治學中非常重要而且關鍵的概念之一。《布萊克維爾政治學百科全書》中的“合法性”詞條開篇這么寫道：“任何一種人類社會的復雜形態(tài)都面臨一個合法性的問題，即該秩序是否和為什么該獲得其成員的忠誠問題。”編寫者承認：“像政治學中大多數(shù)關鍵性概念一樣，合法性指出的也正是一個真正的‘非學術性難題’。…這是因為他所突出的問題會影響到權力和權威的基礎，以及由掌權者或掌權者代表所提供的正當性證明。”^〔1〕但其核心含義大體是一致的。一般來講，包括兩層含義，一是符合法律規(guī)定的程序，二是社會成員基于某種價值信仰而對政治統(tǒng)治的正當性表示認可。政治統(tǒng)治是否合法 ，乃是政治統(tǒng)治行為主體是否具有合法權威的問題。對這一問題的判斷 ，只能在政治統(tǒng)治的主體與客體的內在關系上去理解 ，只能由社會成員做出判斷。因此 ，可以認為 ，合法性是社會成員對政治主體權威資格的心理態(tài)度 ，合法性問題是一個政治心理問題。^〔2〕政治統(tǒng)治的主體既包括中央政府主體，也包括地方政府主體。我們這里討論的對象主要是地方政府主體。

伊斯頓認為，政治合法性主要來自公眾的支持，而通過政治社會化獲得公眾的 “散布性支持”是一種更為有效的途徑。這種支持是那種不直接與具體的物質報酬、滿足或強制連接的支持，可以通過下面三種反應產生：第一，努力在成員中灌輸對于整個體制及在其中任職者牢固的合法感；第二，乞求共同利益的象征物；第三，培養(yǎng)和加強成員對政治共同體的認同度。^〔3〕C.貝伊提出，政府存在的理論基礎，決定其權威使用的合法范圍，以及人民服從與忠誠政府的程度，就取決于其能否滿足人民的需要。^〔4〕韋伯認為，一個制度的合法性可通過下述情況得到保證：一、純粹內在的 ……二、也 (或者僅僅) 通過期望出現(xiàn)特別的外在的結果”。^〔5〕馬克思主義的觀點更是明確地認為合法性最深厚的基礎存在于一定經(jīng)濟關系以及受其影響的社會關系之中“對人類需求的優(yōu)先考慮必然成為判斷公共政策是否合法的最終基礎”。^〔6〕這樣 ，從根本上看，合法性的基礎存在于政治統(tǒng)治體系能否滿足社會各個組成部分在特定生產關系框架中的共同利益需求。從理論上講，代表共同利益是獲得合法性基礎條件之一。

所謂共同利益，首先是指在同一社會關系，尤其是經(jīng)濟關系和經(jīng)濟地位基礎上形成的，是處于同一社會關系和社會地位中的人們的各自利益的相同部分。共同利益具有特定社會關系的公共性、非市場實現(xiàn)性、單一性、相對獨立性、多重價值復合性特點。^〔7〕歷史研究表明，傳統(tǒng)中國地方權威的獲得不僅與財富、學位相關，更重要的是他在地方體中的公共身份。(在中國)保護財產的作用應該放在關心共同利益這一背景下考察，財富的運用不僅是為了保護財富本身，而且是為了保護村社。一個人作為財產擁有者的作用，只有在他發(fā)揮本族和村社成員的作用時，才會有意義和被認可。^〔8〕這實際上就說明，傳統(tǒng)中國地方權威合法性的獲得并不是來自官方授權，也不能自動的從對私有財富的控制中獲得，而是必須依靠地方權威廣泛參與公共事務，關心地方居民的共同利益從而獲得公眾的一種信任關系后才能獲得，簡言之，傳統(tǒng)地方權威是建立在地方共同利益形成的基礎之上的。

二、利益分離——地方政府合法性危機

在上世紀中葉，隨著國家新政權的建立，地方政府的 “公共身份”授權來源轉移至官方系統(tǒng)，這一方面加強了國家對地方的治理，而另一方面卻造成了地方政府與本地政治經(jīng)濟利益關聯(lián)的重要性的減弱；同時，由共同利益聯(lián)系起來的內聚結構被瓦解。其結果是地方政府與地方社會利益的一致性逐漸減弱，地方體的整合結構逐漸解體，地方政府的合法性與地方共同利益脫離。費孝通先生稱此一過程為“地方社會的侵蝕”。^〔8〕這實際是使地方政府的合法性從過去長久以來的“社會授權”變?yōu)椤吧霞壥跈唷保刹恳膊辉賹娯撠熮D而對上級負責。同時，國家在建立基層政府時，更多的是強調其主權地位的象征性承認和整體的文化整合，而將社會治理的基本任務交給地方，并依賴地方政府承擔大量的政治、經(jīng)濟管理工作。在實際工作過程中，地方政府有能力使用自己的方法、程序、和人員治理地方事務，而不是根據(jù)法律確定自己的權利邊界。從而，地方政府有與中央政府背離的傾向。在上級監(jiān)督和社會監(jiān)督的雙重真空中，地方政府極易形成自己的特殊利益，并與當?shù)毓姷墓餐娈a生沖突，最終造成了地方政府的合法性危機。對土地資源的控制就是表現(xiàn)之一。1993-1997中央政府連續(xù)下發(fā)文件，要求延長土地承包權。其中心是穩(wěn)定現(xiàn)有制度，制止土地租用權的頻繁變更，但地方政府的的土地調整仍照常進行，究其根源，是中央的政策觸及了地方政府對資源的控制權。近來大量出現(xiàn)的政府征地將此矛盾突出表現(xiàn)出來。20世紀90年代以來，我國工業(yè)化、城市化的步伐不斷加快，大量的農村土地轉為非農建設用地，大量農民失去了賴以生存的土地。更為重要的是，農民失去土地，并沒有獲得公正合理的經(jīng)濟賠償和相應的社會保障，生活狀況進一步惡化。從表面上看，失地農民問題是由于征地制度、補償制度等一系列不合理制度所造成的，實際上更深層次的原因是政府潛在的特殊利益與公眾利益之間的利益沖突。事實上，由資源所有權和行政管理權合二為一的權力性質使然，地方政府既沒有成為真正意義上的國家權威代理人從而保持國家的行政統(tǒng)一性，同時它又不能成為地方公共利益的實現(xiàn)者獲得基層社會的廣泛支持。^〔9〕近年來各地頻繁出現(xiàn)的群眾“越級上訪”現(xiàn)象很好的說明了地方政府合法性的逐漸喪失。

三、建構共同利益——重塑地方政府合法性

伊斯頓認為，散布性支持是維持政府良好運行的必要條件，而共同利益的建構對散布性支持的形成具有重要意義。

首先，增強政府的合法性。洛克認為，政府權力的行使必須按照人民的意志進行，其主要目的就是保護人民的生命、財產和自由，只有人民同意和加以委托的政府才是合法政府，否則就是不合法政府；政府和公眾實際上形成了一種“委托——代理”關系，政府作為代理人，其存在的目的就是為了維護公眾的共同利益，否則政府就沒有存在的必要。

其次，共同利益的聚合作用。通過形成共同利益，在政府與公眾之間建立共同的價值標準和目標，這就減少了政府與公眾的分歧，有助于團結公眾，產生聚合作用。

最后，共同利益的規(guī)范作用。共同利益一旦形成，就具有一定的規(guī)范作用。其一對公眾。共同利益作為一種普遍利益區(qū)別于個人利益，在作用中一旦產生矛盾，個人利益必須服從共同利益。其二對政府。公眾把一部分權利交給政府，就要求政府為促進共同利益在一定的規(guī)則范圍內運行。這就對政府的行為產生了制約，一旦政府違背此目的，公眾有權收回權力。

從我國的政府實踐來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選應該是一種嶄新的嘗試。2001-2002年，在四川省2000多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施了競爭選舉。在遂寧市市中區(qū)步云鄉(xiāng)還第一次舉行了鄉(xiāng)長候選人由全體選民直接投票的競爭性選舉。這次選舉是全國從1949年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民直接選舉產生的首批案例之一。分析原因，增進公民的民主政治權利固然是一個重要方面，但還有以下的現(xiàn)實原因，一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作需要群眾支持，即需要農民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)交納規(guī)定的稅費和對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采取合作的態(tài)度。二、來自外部的資源是非常需要的，而干部的腐敗阻礙了資源的流入，并且破壞了公眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的支持態(tài)度和意愿。干部腐敗的一個重要原因是目前的干部任命制度。因此，應該推行能贏得群眾支持和外部資源流入的干部人事制度改革，即，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公推公選。^〔10〕這實際上表明政府希望通過保證公眾的選舉權和罷免權，加大公眾對地方政府的監(jiān)督，改變過去干部只對上級負責的制度缺陷，使政府真正對群眾的利益負責，從而重塑地方政府的合法性。

四、結語

從理論上而言，地方政府是中央政府在地方的代理人，代表國家對地方進行經(jīng)濟建設和社會事務管理工作。但由于地方政府具有公共資源所有者和行政管理者的雙重身份，在實際的管理過程中有可能產生異化，形成特殊干部利益群體，從而背離公眾利益和國家利益，損害政府的合法性。因此，在理論和實踐中逐步探索一套形之有效的方法，重新構建地方政府和公眾的共同利益，對于重塑政府的合法性具有重要的意義。

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〔責任編輯：王 柏〕