地方政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本問(wèn)題分析

[摘 要]建設(shè)公共服務(wù)型政府已成為各級(jí)地方政府職能轉(zhuǎn)變的目標(biāo)和方向，也是地方政府解決當(dāng)前社會(huì)問(wèn)題的必然選擇。從日前我國(guó)地方政府在建設(shè)公共服務(wù)型政府方面的現(xiàn)狀看，應(yīng)把改革地方公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)提升服務(wù)水平、積極支持民間組織發(fā)展等方面作為建設(shè)地方政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本思路。

[關(guān)鍵詞]地方政府；公共服務(wù)

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1009-2234(2008)01-0070-02

地方政府是與中央政府相對(duì)應(yīng)的術(shù)語(yǔ)，代表中央政府對(duì)地方實(shí)施管理。地方政府是一個(gè)國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的重要組成部分，每一個(gè)國(guó)家只有一個(gè)中央政府，卻有多個(gè)地方政府，當(dāng)今世界絕大部分國(guó)家都在國(guó)內(nèi)設(shè)有不同層級(jí)和不同類型的地方政府。^〔1〕地方政府能否提供有效的公共服務(wù)與公共產(chǎn)品，不僅直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，而且直接關(guān)系到國(guó)家公共行政的效能。

一、地方政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的現(xiàn)狀分析

近來(lái)，我國(guó)理論界與學(xué)術(shù)界對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)問(wèn)題展開(kāi)了積極的探討與爭(zhēng)鳴，形成許多共識(shí)與創(chuàng)新。與此同時(shí)，各級(jí)地方政府也紛紛順應(yīng)時(shí)代潮流和政府轉(zhuǎn)型的浪潮，開(kāi)始積極投身于服務(wù)型政府的建設(shè)實(shí)踐中。我國(guó)地方政府建設(shè)服務(wù)型政府的改革實(shí)踐，大體上從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，入世之后廣泛興起，在2003年提出新的發(fā)展觀后全面鋪開(kāi)。^〔2〕在中央政府的宏觀指導(dǎo)、各級(jí)地方政府的積極推動(dòng)以及學(xué)術(shù)界的大力支持倡導(dǎo)下，我國(guó)地方政府構(gòu)建服務(wù)型政府從理論到實(shí)踐都具備了一定的基礎(chǔ)，這為構(gòu)建公共服務(wù)型地方政府創(chuàng)造了有利條件。

(一)地方政府的改革實(shí)踐為服務(wù)型政府的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)

我國(guó)地方政府探索服務(wù)型政府是伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程而進(jìn)行的，這既是出于對(duì)環(huán)境的刺激回應(yīng)，也是地方政府自主發(fā)展的需要，更是地方政府為滿足公眾日益增長(zhǎng)的公共需求的自覺(jué)過(guò)程。正是在上述動(dòng)因下，地方政府從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始提出了“服務(wù)行政”和建設(shè)“服務(wù)型政府”概念。入世后，地方政府為迎接入世挑戰(zhàn)，開(kāi)始自覺(jué)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。這一階段服務(wù)政府建設(shè)主要是圍繞行政審批制度改革、嚴(yán)格實(shí)行國(guó)民待遇、完善投資軟環(huán)境等展開(kāi)。十六屆三中全會(huì)后，我國(guó)公共服務(wù)型地方政府建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段，各級(jí)地方政府特別是省政府紛紛提出建設(shè)服務(wù)型政府的施政目標(biāo)。這一階段服務(wù)型政府建設(shè)的重心是強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，完善政府公共服務(wù)職能。^〔3〕正是我國(guó)各級(jí)地方政府對(duì)服務(wù)型政府的積極探索，使得我國(guó)地方政府建設(shè)服務(wù)型政府表現(xiàn)出了清晰的發(fā)展軌跡，這為我國(guó)地方政府進(jìn)一步建設(shè)服務(wù)型政府奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

(二)地方政府公共服務(wù)的職能和水平有所提高

政府是公共物品和公共服務(wù)的主要提供者，相對(duì)于中央政府而言，地方政府更了解和掌握本地方民眾的實(shí)際需求和具體偏好，從這個(gè)意義上講，地方政府比中央政府能更有效、更直接地為本地公眾提供公共服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量和水平以及服務(wù)效率也要比中央政府高。改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)地方政府從本地實(shí)踐出發(fā)，努力提供適合本地方公眾客觀需求的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，增加了公共產(chǎn)品的數(shù)量，提高了公共服務(wù)的水平，初步形成了文化、教育、科技、衛(wèi)生、社會(huì)保障、農(nóng)村公共服務(wù)等全方位公共服務(wù)體系，公共服務(wù)總量有較大的增長(zhǎng)，地方政府的公共服務(wù)職能不斷得到加強(qiáng)。同時(shí)，地方政府公共服務(wù)的水平也不斷提升，反映公共服務(wù)水平的各種指標(biāo)都有所提升，許多重要指標(biāo)超過(guò)了發(fā)展中國(guó)家的平均水平和世界平均水平，達(dá)到了中等收入國(guó)家水平。

(三)地方政府構(gòu)建了比較完善的公共服務(wù)體制

公共服務(wù)體制是指以政府為主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)組織以及公民積極參與、以提供基本而有保障的公共產(chǎn)品為主要任務(wù)、以全體社會(huì)成員分享改革發(fā)展成果為基本目標(biāo)的一系列制度安排。公共服務(wù)體制的建設(shè)主體是地方政府，這與地方政府公共職能的定位高度相關(guān)。地方政府如果不能充分體現(xiàn)民意，順利進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，則公共服務(wù)體制很難建立和完善，為公眾服務(wù)的積極性很可能為地方政府的自利性所左右。因此，各級(jí)地方政府一項(xiàng)很重要的職能就是根據(jù)誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)的原則，依照受益范圍的區(qū)別提供地方公共產(chǎn)品。從發(fā)展的角度來(lái)看，我國(guó)的生產(chǎn)力發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)有了很大提高，各級(jí)地方政府的財(cái)力都大大加強(qiáng)，就地方性公共產(chǎn)品而言，應(yīng)該說(shuō)具備了為廣大群眾提供比以前更多、更好的公共產(chǎn)品的能力。但是，地方政府在實(shí)際運(yùn)行中，公共服務(wù)的供給發(fā)生了缺位和一定程度的扭曲。就公共服務(wù)體制建設(shè)而言，迫切需要政府轉(zhuǎn)型，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型政府，使政府在提供公共服務(wù)方面形成良好的壓力和動(dòng)力機(jī)制。

二、地方政府建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本思路

在我國(guó)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是地方各級(jí)政府的核心職能。目前我國(guó)建設(shè)公共服務(wù)型地方政府，要形成政府、市場(chǎng)與民間組織的三維共治結(jié)構(gòu)，建立地方政府與公眾的雙向互動(dòng)機(jī)制。

(一)改革地方公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立地方公共財(cái)政體制

地方公共財(cái)政體制是地方政府構(gòu)建服務(wù)型政府的關(guān)鍵。地方公共財(cái)政是國(guó)家財(cái)政的組成部分，是地方政府為了滿足本轄區(qū)內(nèi)的社會(huì)公共需要所從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或經(jīng)濟(jì)行為，其具體內(nèi)容主要包括生產(chǎn)和提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以及為生產(chǎn)和提供地方性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而籌集地方公共財(cái)政收入兩個(gè)方面。^〔4〕從財(cái)政角度來(lái)講，地方財(cái)政收入不是目的，支出才是目的，地方財(cái)政支出最能體現(xiàn)財(cái)政的職能。所以衡量一個(gè)政府是不是服務(wù)型政府，不僅要看取得收入的來(lái)源和途徑，更要看這些錢用到什么地方去了，是否以滿足社會(huì)公共需要為目的，如果還像過(guò)去那樣，把有限資金的大部分花在干預(yù)企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和投入一般競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，就根本談不上政府職能轉(zhuǎn)變的問(wèn)題。^〔5〕

當(dāng)前我國(guó)地方財(cái)政體制存在的問(wèn)題同中央財(cái)政一樣，都是將財(cái)政資金過(guò)多地運(yùn)用在投資國(guó)有企業(yè)或國(guó)有資產(chǎn)上，過(guò)多地投資于基礎(chǔ)領(lǐng)域和競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而忽視了就業(yè)、社會(huì)保障、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共事業(yè)方面的投入。^〔6〕導(dǎo)致地方政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供應(yīng)方面還存在很大缺口，公共產(chǎn)品和服務(wù)方面所需要的財(cái)政資金沒(méi)有配置到位。這就要求地方公共財(cái)政在保證經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，將盡可能多的資源投入到提高社會(huì)整體福利水平上來(lái)，把更多的公共資源用于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域。加快調(diào)整和優(yōu)化政府公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，增加政府公共服務(wù)支出，重點(diǎn)是不斷增加社會(huì)性公共服務(wù)支出；建立公共收入制度，逐步提高財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重。^〔7〕同時(shí)調(diào)整地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力壓縮非公共性的財(cái)政支出，堅(jiān)決杜絕與本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展關(guān)系不大的項(xiàng)目支出，從那些不屬于社會(huì)公共需要的領(lǐng)域抽身，加大在社會(huì)公共需要的領(lǐng)域的投入，將地方財(cái)政支出的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共安全、公共衛(wèi)生、公共教育、社會(huì)保障和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，逐步把經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)型財(cái)政。

(二)提升服務(wù)水平，建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊(duì)伍

強(qiáng)化地方政府公共服務(wù)職能，切實(shí)提高公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，體制改革是關(guān)鍵，隊(duì)伍建設(shè)是保障。沒(méi)有一支高素質(zhì)專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊(duì)伍，地方政府就很難較好地履行公共服務(wù)職能。目前，我國(guó)各級(jí)政府公共服務(wù)人才隊(duì)伍的素質(zhì)能力建設(shè)取得了明顯的成效。但公共服務(wù)職業(yè)意識(shí)不強(qiáng)、公共服務(wù)的專業(yè)能力不高、應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的能力薄弱等方面仍不盡如人意。為提高公共服務(wù)人員的素質(zhì)能力，必須要按照公共部門人力資源開(kāi)發(fā)的基本理論和方法，深入調(diào)查了解公共服務(wù)領(lǐng)域人力資源的基本狀況，研究制定公共服務(wù)領(lǐng)域人才隊(duì)伍建設(shè)的中長(zhǎng)期規(guī)劃，將公共服務(wù)領(lǐng)域人才隊(duì)伍建設(shè)納入到人才強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的總體規(guī)劃當(dāng)中，不斷改進(jìn)教育培訓(xùn)的體制、機(jī)制和方式方法，進(jìn)行分類、分級(jí)培訓(xùn)，切實(shí)提高教育培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性。只有建設(shè)一支高素質(zhì)專業(yè)化的公共服務(wù)人才隊(duì)伍，才能為各級(jí)政府更好地履行公共服務(wù)職能提供強(qiáng)有力的智力資源和人才支撐。^〔8〕

(三)積極支持民間組織發(fā)展，充分調(diào)動(dòng)公民積極參與，形成政府與社會(huì)、政府與公民的互動(dòng)機(jī)制

無(wú)論什么形態(tài)的政府，履行其內(nèi)在職能是保證政府存續(xù)的合法性和有效性的根本。公共服務(wù)型政府的職能主要圍繞提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)展開(kāi)。但公共服務(wù)并不代表就是政府服務(wù)，要區(qū)分服務(wù)的政府屬性與非政府屬性，公共服務(wù)主體應(yīng)當(dāng)是多元的，要遵循先市場(chǎng)——社會(huì)組織——政府的邏輯原則。地方政府的服務(wù)功能主要是提供核心公共產(chǎn)品、提供市場(chǎng)服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的制度平臺(tái)與公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展空間。即使應(yīng)當(dāng)由地方政府直接提供的服務(wù)，也應(yīng)把公共服務(wù)的供給者與具體的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、管理者分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)產(chǎn)品不同環(huán)節(jié)由不同主體承擔(dān)。從這個(gè)意義上講，地方政府政府構(gòu)建公共服務(wù)型政府不僅取決于政府提供了什么性質(zhì)的服務(wù)，而且還取決于這種服務(wù)是否真正惠及了服務(wù)對(duì)象，同時(shí)也決定了地方政府不是公共服務(wù)提供的唯一者或直接的供給人，這就要求各級(jí)地方政府積極規(guī)劃、組織和引導(dǎo)公共服務(wù)的供給，且在多樣性、靈活性以及數(shù)量、質(zhì)量和機(jī)會(huì)上都能夠使服務(wù)對(duì)象得到相當(dāng)水準(zhǔn)的滿足。因此，公共服務(wù)的關(guān)鍵不是誰(shuí)提供了服務(wù)，而是誰(shuí)以何種方式能夠確保服務(wù)供給的有效和有益。在這一邏輯前提下，政府可以借助于市場(chǎng)和社會(huì)的力量，聯(lián)合供給服務(wù)，滿足社會(huì)需求。

現(xiàn)代社會(huì)是參與型社會(huì)，必須努力培養(yǎng)公民的主人翁意識(shí)和參與意識(shí)。只有通過(guò)公民的積極參與才能真正形成政府與公民的雙向互動(dòng)。同時(shí)，公民積極參與的過(guò)程也是一個(gè)公民自我教育、自我成長(zhǎng)的過(guò)程。這將有助于改變公民的精神面貌，養(yǎng)成良好習(xí)慣。建設(shè)公共服務(wù)型政府不僅要求政府對(duì)公民提供更高品質(zhì)的服務(wù)，也要求公民對(duì)社會(huì)盡其義務(wù)。最終形成政府與社會(huì)、政府與公民雙向互動(dòng)機(jī)制，共同促進(jìn)公共服務(wù)型地方政府的構(gòu)建。

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〔責(zé)任編輯：王 柏〕