公民政策參與中的“信任”因素研究

[摘要]在人類歷史發展的宏觀視野中，我們看到三種類型的信任關系，它們分別是習俗型信任、契約型信任和合作型信任。信任不僅對經濟的有效運行起著重要的作用，而且它更具有明顯的政治功能，既是公共政策過程科學性、有效性、準確性和公民參與性的前提，也是現代自由民主制度和政治穩定的必要條件，然而并非每種類型的信任都對公民的政策參與意識有良性的影響。本文以南京市的實證調查為例，對現實生活中習俗型信任、契約型信任和合作型信任的發展現狀進行考察，并對這三種類型的信任對公民政策參與意識的影響進行實證層面的剖析，探討如何培育合作型信任從而促進公民參與政策的積極性與主動性的有效途徑。

[關鍵詞]習俗型信任；契約型信任；合作型信任；政策參與意識；南京市

[中圖分類號]D621.5

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-4769(2008)03-0064-08

一、相關理論與研究概況

早在18世紀，西班牙那不勒斯的學者吉諾維希就提出了公眾信任和私人信任，前一種指純社會性的公德，后一種則是指包含有私人利益的純家庭化的聯系。現當代的政治學家祖克爾、盧曼、列維斯(Lewis)和維吉爾特(Weigert，1985)等也對不同類型的信任進行分類。而在對信任問題的探討中，著名學者張康之教授則根據農業社會、工業社會和后工業社會的基本歷史形態以及熟人社會和陌生人社會的交往和人際歷史形態，提出了將信任區分為“習俗型信任”、“契約型信任”和“合作型信任”三種類型，在農業社會和熟人社會中，人們之間的信任基本上屬于一種習俗型的信任，在工業社會和陌生人社會中，發展出了一種契約型信任，而在走向后工業社會這種新的陌生人社會的過程中，正在生成一種合作型信任。張康之教授從社會演變的廣闊歷史背景中展開了他對信任這一古老話題的探討，實現了對西方“信任”話語的超越。在筆者看來，張康之教授對信任理論的詮釋蘊涵了對未來信任模式的預測和人類對未來信任關系的美好期望，在人類社會發展的進程中，它的價值終將為歷史所證明。

張康之教授指出，在一切交往關系中，信任的“在場”與“缺場”，都決定著交往的質量。信任的在場，可以使交往關系成為相互理解、相互尊重的關系，并能生成共同行動的合作行為。反之，信任的缺場，則會使交往關系成為相互猜忌的關系，并會在共同行動中增加行為成本。信任對當代經濟的有效運行起著重要的作用，而且它更具有明顯的政治功能，既是現代自由民主制度和政治穩定的必要條件，也是公共政策過程科學性、有效性、準確性和公民參與性的前提。戴維·赫爾德認為，在現代條件下，只有個人有機會直接參與地方層次的決策，才能實現對日常生活過程的真正控制。其次，在諸如工作地點這類地區中廣泛的政策參與機會會極大地改變國家政治的背景。個人將有多種機會學習資源生產和控制中的重要事務，這樣，他們就能較好地判斷國家問題，評判政治代表的表現，并在有機會的時候參與國家范圍的決策。公私之間的聯系由此將得到較好的理解。而彼得斯在討論參與式政府治理模式時，則概括了公共參與本身具有的促進信息開放和交流，增強公民獨立決策和影響政府決策方向的能力，加強在表達利益要求中的協商、對話式民主機制，公民投入公共服務等四個方面的作用。公民對政策過程的參與體現了公民在政策過程中的權力、義務和責任的關系，使政策主體的行為沿著民意方向發展。達爾指出，“相互信任有助于多頭政治和公開辯論，而極端懷疑有助于霸權政治”，并非每種類型的信任都會對公民的政策參與意識產生良性的影響，那么“習俗型信任”、“契約型信任”和“合作型信任”這三種類型的信任分別會對公民參與公共政策的意識產生怎樣的影響呢?本文將通過對南京市的實證調查，考察現實世界中“習俗型信任”、“契約型信任”和“合作型信任”成長之現狀，分析這三種類型的“信任”分別會對公民參與公共政策的意識產生怎樣的影響，期望通過剖析影響和制約公民政策參與意識的深層原因，探討促進公民參與公共政策的積極性與主動性的有效途徑。

本文所依據的數據資料來自于2006年5月在南京市所作的“社會資本與公民文化調查”，本次調查的抽樣方法采用多階段抽樣法，多階段抽樣過程中又采用分層簡單隨機抽樣法、定額抽樣法、系統(等距)抽樣法、戶內抽樣法(Kish選擇法)等方法。本次調查共發放問卷550份，最后共回收問卷478份，回收率達86.9％；在對原始問卷進行邏輯檢查和幅度檢查后，去掉廢問卷11份，還有467份，因此最后的有效回收率達84.9％。在本次調查的對象中，男性占53.3％，女性占46.7％。從文化程度來看，調查對象中小學及以下的占27.2％，初中占28.1％，高中占11.1％，中專、中技、職高占11.8％，大專占9.0％，本科占10.3％，研究生及以上學歷的占2.4％，缺省的占0.2％。在年齡方面，18-19歲占3.4％，20-29歲占21.8％，30-39歲占23.3％，40-49歲占21％，50-59歲占17.1％，60歲及以上占13.3％。本次調查的樣本在性別、年齡與文化程度方面都與《南京市2005年人口抽樣調查主要數據公報》中的樣本比例比較接近，而其他背景變量的分布也比較合理，因此本次調查的樣本對于南京市公民群體而言具有一定的代表性。

二、“信任”之基本現狀：習俗型信任、契約型信任和合作型信任的多元并存

福山認為，所有擁有社會資本的群體都存在著某種信任范圍，在這種范圍內，合作規范是有效的。如果一個群體的社會資本產生了積極的外部性，那么信任范圍就可能比群體本身還要大。當然，正如一些只在群體領導或永久編制人員中間培育合作規范的大型機構所顯示的那樣，信任范圍也可能小于由群體全部成員所組成的圈子。現代社會可以看作一系列會聚的、重疊的圓圈，這些圓圈從朋友、同事一直延伸到非政府組織(NGO)和宗教群體。下文將根據習俗型信任、契約型信任和合作型信任這三種類型的信任理論范式，對信任之基本現狀進行考量。

首先以差序格局的信任量表來考察公民的信任狀況，差序格局的信任量表反映了南京市公民對不同人群的信任程度，而對不同人群的信任則在某種程度上代表了習俗型信任、契約型信任與合作型信任三種信任類型的結合。究竟哪幾類人群更為公民所信任呢?首先通過因子分析對不同人群進行分類。對表1中的10類人群經過主成分分析法(Principal components analysis)和方差最大旋轉法(Vari-max)分析后可知：(1)KMO抽樣適度測定值(Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy.)是0.874>0.6，巴特利特球形檢驗值(Bartlett's Test of Sphericity)的顯著性水平Sig=0.000<0.01，比較合適作因子分析；(2)抽取三個主成分因子，且這三個因子的累積方差貢獻率達到68.798％，解釋效果一般。

從旋轉后的因子分析解中可以看出：第一個公因子基本上支配了居(村)委會干部、鄰居與陌生人；第二個公因子基本上支配了其他親屬、密友、一般朋友、同事(合作伙伴)與同學；第三個公因子基本上支配了家庭成員與直系親屬。從中可以看出，第一個因子包容的人員屬于既無血緣聯系、又無親密感情、也無穩定密切交往關系的一類，這一類人多為人們在生活中隨機而遇的一類人，居(村)委會干部、鄰居與陌生人屬于這一類，可以稱之為“隨機因子”，對這幾類人群的信任代表了普遍信任。而第二個因子包容了具有較近的人際交往和社會關系的各類人員。顯然，交往關系的遠近生疏是決定是否成為這一因子所包容對象的主要原因，因而稱之為“關系因子”。其他親屬、密友、一般朋友、同事(合作伙伴)與同學屬于這一類。第三個因子則包容了具有親密血緣聯系的人群，包括家庭成員、直系親屬。顯然，血親和情感上的親近是這一因子的主要特征，因此稱之為“親情因子”。

從以上的因子分析中，可以發現“差序格局”的信任在南京市依然存在。而在這種“差序格局”的信任中，習俗型信任、契約型信任和合作型信任這三種類型的信任似乎都可以找到其生存的空間。在傳統中國，家族是最重要的社會機構。“家庭生活是中國人第一重的社會生活；親戚鄰里朋友等關系是中國人第二重的社會生活。這兩重社會生活。集中了中國人的要求。規范了中國人的活動，規定了其社會的道德條件和政治上的法律制度。”這種宗族制度下的文化，首先表現為對血緣關系的高度注重。而進一步對公民對這十類人群的信任度的頻數分析也表明，對于第一種類型的信任即習俗型信任而言，仍保持著其頑強的生命力，在這種信任關系中，如張康之教授所言，熟識是交往的前提，或因為交往而熟識，不相識就是沒有交往。被調查公民對家庭成員和直系親屬的信任程度依然非常高，對其他親屬和密友的信任度相對也比較高。而對“隨機因子”中的居(村)委會干部、鄰居與陌生人這三類人群的信任度則相對較低，對陌生人的信任度尤其比較低。

對于張康之教授所言的第二種類型的信任即契約型信任而言，在一定范圍內也是大量存在的。“契約型信任把人掩藏在契約以及維護契約的規則背后。甲與乙因為簽訂契約而被聯系在一起，但是，甲并不需要充分了解乙，甚至他們的姓名也僅僅是一種標記，是作為契約的要件以及在契約受到破壞時追究違約責任的需要而不得不被使用的標記。”業緣信任可以看作是一種典型的契約型信任。本次調查表明，打破地緣和血緣的界限，建立在同事、合作伙伴等人際關系基礎上的為了某種共同利益而形成的業緣信任關系在很大范圍內是存在的，尤其是在城市地區。對居住地區與公民對同事(合作伙伴)的信任情況進行交互分析，經Pearson x2檢驗發現，居住在不同地區的公民在對同事(合作伙伴)的信任方面有顯著的差異。在城區和郊區，人們對同事(合作伙伴)的信任程度都比較高：居住在城區的公民對同事(合作伙伴)表示“非常不信任”或“不太信任”的僅有13.3％；而居住在郊區的公民對同事(合作伙伴)表示“非常不信任”的或“不太信任”的只有23.6％。由此可見，城區與郊區的公民對同事(合作伙伴)的信任度相對比較高。

第三種類型的信任即合作型信任，在這種信任關系中，張康之教授指出，交往關系中的中介因素依然會發揮作用，但直接的多向度交往越來越頻繁，那些使人成為陌生人的因素開始從發揮使人分離的作用而轉向發揮使人連接起來的作用。而本次調查表明，對于合作型信任而言，似乎只更多地存在于“親情因子”和“關系因子”中的幾類人群之中，在“隨機因子”的三類人群中卻相對較為稀薄，尤其對于陌生人之間的信任而言，這種合作型信任還相當稀缺。雖然中國社會結構的重組加速了不同階層間的分化與流動，傳統的鄉土情結正在逐漸消散，但城市中人際關系的陌生感卻使“血緣型”社會資本在數量上減少的同時，在行動能力上有所加強。尤其是在農村，特別是在宗族勢力強大的地方，血緣關系仍占據了主導地位，這種“血親關系本位”的信任，難以擴展到血緣關系之外的其他人群之中。換言之，“親情”本位是農村的人際交往關系信任程度的重要特征，對陌生人則表現出極度的不信任。在南京市，特別是在郊縣地區，這種傳統仍在很大程度上得到了保留。在合作型信任關系中，如張康之教授所言，合作從根本上改變了陌生人的性質，把相互利用、互為自我利益實現工具的陌生人改造為通過合作互惠互利的陌生人。但公民對陌生人的信任度如此之低使這種合作型信任關系的建立無從談起。

傳統中國的人際關系是以血緣為系列，以父子為經、以兄弟為緯的立體關系網，幾乎所有相識的人都可以納入這架大網中，但不同人之間的關系卻是不同的，這架立體網上不同的網絡間有著遠近親疏的差別。它實際上是“以‘己’為中心，象石子一般投入水中，和別人所聯系成的社會關系，……象水的波紋一般，一圈圈推出去，愈推愈遠，愈推愈薄”。以上的分析表明，傳統的差序格局的信任模式仍然在一定程度上發揮作用，但也產生了一定的變化。在發展市場經濟與民主政治改革的過程中，“習俗型”信任仍然大量存在，并且在一定程度上仍然保留著很強的家族、血緣意識以及對“圈外人”的不信任，特別是在農村，這種傳統仍在很大程度上得到了保留。而同時在南京市也出現了打破地緣和血緣的界限，建立在同事、同學等人際關系基礎上的為了某種共同利益而形成的友緣、業緣、學緣信任關系，因而契約型信任和合作型信任這兩種信任關系也在一定領域內存在，而這兩種信任關系更多地存在于城市地區，在偏遠的農村則顯得較為稀薄。

在以上對差序格局的信任現狀進行解析之后，接著再通過人際信任量表來進一步分析習俗型信任、契約型信任和合作型信任這三種信任關系之基本現狀。人際信任量表由13個關于人性問題的陳述語句組成。首先對人際信任量表進行因子分析，分析后得到如下結果：

對人際信任量表經過主成分分析法和方差最大旋轉法分析后可知：(1)KMO抽樣適度測定值(Kaiser-Meyer-Olkin Measure of Sampling Adequacy)是0.941>0.6，巴特利特球形檢驗值(Bartlett's Test of Sphericity)的顯著性水平Sig=0.000<0.01，很合適作因子分析；(2)抽取兩個主成分因子，且這兩個因子的累積方差貢獻率達到了63.515％，解釋效果一般。

經方差最大正交旋轉，得到兩個因子，從模型可以看出：第一個公因子F1基本上支配了Q1、Q2、Q3、Q4、Q5、Q6、Q7、Q8，這類因子代表了人與人之間的普遍信任。故取名為“合作型信任因子”。第二個公因子F2則基本上支配了Q9、Q10、Q11、Q12、Q13，這類因子反映了人與人之間的相互猜忌和不信任，這個公因子的涵義中似乎同時包含了習俗型信任和契約型信任，“在習俗型信任的基礎上產生了非理性的合作，這種合作既可能是有益于社會或群體生活和交往秩序的，也可能是有害于社會的。契約型信任所導致的是理性的合作，但這種合作帶有謀算的性質，是工具性的，對于社會整體而言，它不僅不會生成合作秩序，反而必須通過努力強化契約規則體系來守望這種合作”，故取名為“習俗型信任或契約型信任因子”。

由下表3可知，合作型信任因子中的各題均值都基本上在3分以下，只有Q2“大多數人是值得信任的”這題的得分正好是3分。對于“大多數人是值得信任的”這種說法，公民表示“比較同意”和“非常同意”加起來才30.9％，而這題是合作型信任因子中得分最高的一題，由此觀之，合作型信任之現狀似乎不容樂觀。

而屬于第二類別的習俗型信任或契約型信任因子中，與合作型信任因子中各題所不同的是，從均值表4中可以看出，其均值都在3.3分以上，其中Q13“這個社會里有很多偽君子”這題得分最高，在對這種說法的認同度的調查中，有48.1％的公民表示“比較同意”，12.7％的公民表示“非常同意”。兩項加起來高達60.8％，這說明習俗型信任或契約型信任當前仍比較盛行。

以上的分析表明，被調查的被試并未明顯地相信人性的善良、友好、合作和樂于助人，而很多人持無所謂的態度，對人性自私、不關心他人、人與人只是交換關系等觀點仍有為數不少的公民表示比較同意或非常同意。這表明網絡式的陌生人社會中的合作型信任還遠未形成，半數以上的被調查者不能持有對于他人的較為抽象普遍的信任。綜合以上分析，習俗型信任、契約型信任和合作型信任這三種類型的信任當前呈現出一種多元并存的格局，而習俗型信任似乎在更多的領域仍保持其頑強的生命力，契約型信任仍在成長之中，而合作型信任在很多領域中卻相對稀缺。

三、“信任”對公民政策參與意識之影響分析

誠如張康之教授所言，只有當信任與合作完全一體化的時候，即當合作型信任關系出現了的時候，人類才真正進入一個普遍合作的社會，人們之間的合作才不只是工具和手段，而是穩定的社會關系。而以上所分析的這種信任的現狀是否會對公民的政策參與意識產生影響呢?巴伯曾指出：“強勢民主是共享參與制民主模式；確切的意義是，參與民主制模型強調的是公民自治而不是以公民的名義為代表的治理模式。積極的公民直接治理并不一定需要在每一個層面和每一個決策案例中都需要公民直接的參與，而是較頻繁的、在特別是基層的政策制定中有公民的直接參與，以及重要的權力被適當地配置就足夠了。”對于充分實現強勢民主而言，不僅需要在政策制定的程序中有廣泛而有效的公民參與，整個政策過程中都需要廣泛的公民參與，因此有必要對影響政策參與過程中的“信任”因素進行剖析，即對公民的信任現狀對公民政策參與意識的影響進行詳細的分析和論證。

首先，通過交互分析來考察公民的信任度與公民政策參與意識之間的關聯性。如表5所示，對公民對“大多數人是值得信任的”這種說法的認同度與公民對“我的意見對當地公共事務的決定，會產生一定的影響力”這種說法的看法進行交互分析。經Pearson X2檢驗可以發現。對“大多數人是值得信任的”這種說法認同度不同的公民，在對“我的意見對當地公共事務的決定會產生一定的影響力”這種說法的看法方面也有顯著的差異。對“大多數人是值得信任的”這種說法表示“比較同意”或“非常同意”的公民，對“我的意見對當地公共事務的決定會產生一定的影響力”這種說法的認同度相對也很高。而“大多數人是值得信任的”無疑代表了合作型信任，因此以上的交互分析在某種程度上反映出合作型信任的程度越高，則公民的政策參與意識也相對越積極主動。

其次，如表6所示，對公民對“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法的認同度與公民對“為了有效監督公共政策的執行，我必須在平時多參與公共事務”這種說法的看法進行交互分析。經Pearson X2檢驗發現，對“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法認同度不同的公民，對“為了有效監督公共政策的執行，我必須在平時多參與公共事務”這種說法的看法也有顯著的差異。對“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法表示“很不同意”或“不太同意”的公民，對“為了有效監督公共政策的執行，我必須在平時多參與公共事務”這種說法的認同度卻很高。“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法比較接近于習俗型信任，因此以上的分析在一定程度上表明，習俗型信任的程度越低，公民的政策參與意識卻反而越積極。

接著對人際信任量表的兩個因子與公民的政策參與意識進行多元回歸分析，在這之前首先計算公民政策參與意識量表中各道選擇題的均值(平均得分)，即分別給公民政策參與意識量表中的各道選擇題的選項計分，例如對于“很不同意、不太同意、無所謂、比較同意、非常同意”這樣的選項分別賦值為“1-5分”，然后計算公民政策參與意識量表中各題的平均得分。

由表7可知，回歸模型的確定系數R2為40％，說明該模型可以解釋因變量公民政策參與意識的40％，也表明合作型信任、習俗型信任或契約型信任對公民政策參與意識有較大的影響。F值為139.051，對應的概率P值等于0.000，說明模型的整體檢驗在0.01水平下統計顯著。從具體變量的影響來看，合作型信任因子、習俗型信任或契約型信任因子對因變量公民政策參與意識的影響都具有統計顯著性。標準化的回歸系數(Beta值)表明，合作型信任因子對公民政策參與意識的影響更大一些(0.465)，且是正向的影響，這說明合作型信任的程度越高，公民的政策參與意識也就越積極主動。而習俗型信任或契約型信任因子的影響相對較小(-0.431)，且是負向的影響，因此習俗型信任或契約型信任因子對公民的政策參與意識有負面的影響。

四、結論與展望

“只有當人們之間普遍的信任關系生成時，才能在直接的意義上促進社會合作，進而出現一種普遍的合作秩序，使整個社會進入和諧的境界。”信任關系是社會關系中的基本關系，也是編織政策過程中政府與公民之間互助與合作關系的重要因素；從信任的研究視角我們可以看到公民的思想意識、精神狀態以及公共利益、美德等價值觀對于公共政策過程的重大意義。綜合以上分析，可以得到以下研究結論：

首先，對被調查者的信任現狀的分析表明，傳統的差序格局的信任模式仍然在一定程度上發揮作用，但也產生了一定的變化。在發展市場經濟與民主政治改革的過程中，“習俗型”信任仍然大量存在，并且在一定程度上仍然保留著很強的家族、血緣意識以及對“圈外人”的不信任，特別是在農村，這種傳統仍在很大程度上得到了保留。而同時也出現了打破地緣和血緣的界限，建立在同事、同學等人際關系基礎上的為了某種共同利益而形成的友緣、業緣、學緣信任關系，因而契約型信任和合作型信任這兩種信任關系也在一定領域內存在，而這兩種信任關系更多地存在于城市地區，在偏遠的農村則顯得較為稀薄。

進一步對人際信任量表的分析表明，被調查的被試并未明顯地相信人性的善良、友好、合作和樂于助人，而很多人持無所謂的態度，對人性自私、不關心他人、人與人只是交換關系等觀點仍有為數不少的公民表示認同。這表明網絡式的陌生人社會中的合作型信任還遠未形成，半數以上的被調查者不能持有對于他人的較為抽象普遍的信任。概而言之，習俗型信任、契約型信任和合作型信任這三種類型的信任當前呈現出一種多元并存的格局，而習俗型信任似乎在更多的領域仍保持著其頑強的生命力，契約型信任仍在成長之中，合作型信任在很多領域中卻相對較為稀缺。

其次，通過交互分析來考察公民的信任度與公民政策參與意識之間的關聯性。對公民對“大多數人是值得信任的”這種說法的認同度與公民對“我的意見對當地公共事務的決定會產生一定的影響力”這種說法的看法進行交互分析。分析表明，對“大多數人是值得信任的”這種說法表示“比較同意”或“非常同意”的公民，對“我的意見對當地公共事務的決定會產生一定的影響力”這種說法的認同度相對也很高。“大多數人是值得信任的”無疑代表了合作型信任，因此以上的交互分析在某種程度上反映出合作型信任的程度越高，則公民的政策參與意識也相對越積極主動。

接著對公民對“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法的認同度與公民對“為了有效監督公共政策的執行，我必須在平時多參與公共事務”這種說法的看法進行交互分析。對“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法表示“很不同意”或“不太同意”的公民，對“為了有效監督公共政策的執行，我必須在平時多參與公共事務”這種說法的認同度卻很高。“人們通常不信任別人，盡管他們說他們會信任別人”這種說法比較接近于習俗型信任，因此以上的分析表明，習俗型信任的程度越低，公民的政策參與意識卻反而越積極。

最后，對人際信任的兩個因子與公民政策參與意識進行多元回歸分析，分析后發現，合作型信任因子、習俗型信任或契約型信任因子對因變量公民政策參與意識的影響都具有統計顯著性。而合作型信任因子對公民政策參與意識的影響更大一些，且是正向的影響，這說明合作型信任的程度越高，公民的政策參與意識也就越積極。而習俗型信任或契約型信任因子的影響相對較小，且是負向的影響，因此習俗型信任或契約型信任因子對公民的政策參與意識有負面的影響。

信任社會資本的積累是一個復雜的文化過程，這一過程在許多方面是神秘莫測的，政府能夠制定一個削弱社會資本的政策，但卻很難明白如何創建它。合作型信任關系體現了公民在政策過程中的權力、義務和責任的關系，使政策主體的行為沿著民意方向發展。從以上對公民的信任度與公民政策參與意識之間的關聯性的分析中，可以發現如果要致力于提高公民參與公共政策的積極性與主動性，就必須逐步地促進合作型信任的成長進而促進公民參與政策的積極性和主動性。

合作型信任的培育則來自于合作治理的逐步形成。張康之教授認為，“總的說來，在社會治理的問題上，關于參與治理的理論思考可以看作思想的進步，但是，對于社會治理的模式建構來說，它的積極意義是有限的”。“在人類社會走向后工業社會的過程中，在提出了社會治理變革的現實歷史進程中，是存在著一種更好的治理模式可供選擇的，那就是合作治理。”合作治理的形成離不開現代公民意識的培育，民主與法治、自由與平等這些價值觀本身的內涵和意義是不斷發展的，必須不斷探究和發掘，這離不開現代公民意識教育的作用。吉姆里卡指出，在各領域都在多元化的時代，現代民主國家的健康和穩定不僅依賴于其基本制度的正義。還依賴于公民的品質和精神，特別是在市場經濟迅速發展的情況下，“用程序一制度的機制來制衡自利是不夠的，還需要某種程度的公民德性和公共精神。沒有這一點，民主國家就難以治理，甚至會出現不穩定的局面。”因而由傳統的道德教育轉向現代公民意識教育，塑造具有民主、法治、理性、平等與自由等意識的現代公民是促進合作型信任成長的必經之路。政府應該注意塑造良好的公民道德和現代公民意識，提升全社會的道德水平與積極的公共精神由此促進合作治理與合作型信任的成長，進而促進公民參與政策的積極性與主動性。

合作治理的形成還需政府把公民的權利落到實處，保護公民權利，同時要培養公共精神，尋求更多的公民合作意愿，如湯姆斯所言：“大多數情況下，公民參與的動力源自于需要更多的公民認同。這是順利執行公共政策的前提條件。”近代的思想家們如斯賓諾莎和洛克駁斥了主權在君論。認為應將主權轉移到人民手中。盧梭進一步提出，國家受公意指導的、支配社會成員的絕對權力就是主權。“公意”指代表全民的共同利益和愿望的意見，“眾意”則著眼于私人利益。主權至高無上，主權者即是人民。“我情愿生在這樣一個國家：在那里主權者和人民只能享有唯一的共同利益，因此政治機構的一切活動，永遠都只是為了共同的幸福。這又只有當人民和主權者是同一的時候才能做到。”這種“主權在民”的思想在近代社會契約論者眼里也成為共識，如梅里亞姆所言，“人民是一切正當政治權利的基礎這個命題在當時簡直沒有爭論。”自由至上主義者諾齊克也認為，個人擁有絕對的權利，這種權利的邊界，沒有經過權利的所有者的自由同意，是任何國家權力都不能任意逾越的。他把個人權利作為國家行動的嚴格的道德標準和道德邊際約束，并提出持有、轉讓和矯正正義三原則的權利理論。在民主政治中，所有的公民都應該了解民主的規則和程序，并正確地行使自己的民主權利，否則必將破壞民主政治。建議政府進一步明晰公民的權利，完善法律體系，例如依據我國已加入的兩個國際人權公約。修訂現行憲法，明確公民的各項權利，尤其是知情權、遷移權等參與權，尤其是知情權，更應該受到政府的重視。政府還應制訂一系列具體法律，進一步明確公民及公民團體的權利與義務。這樣，公民意識、公民精神等將逐步深入人心，最終使公民的基本權利得到切實保障，由此將有助于促進合作型信任的成長進而提升公民的政策參與意識，提升政府的治理能力和鞏固合法性，使政策參與的模式由“參與治理”逐步走向“合作治理”。

責任編輯：石本惠