生態型政府：現實性、學術性與價值性

[摘要]“生態型政府”是近幾年中國行政學界提出的一個學術概念。這一學術概念的現實性體現為：它既是對“生態反思”思潮的應和，也是“生態責任”語境下政府理念的適應性變革。它的學術性既表現為是一種策應“生態行政學”的理論話語，也是我國政府應對“生態困局”的理論探尋。它的理論建構倡導的是“生態價值優先”的主導價值追求，并通過“觀念培育”與“制度建設”等路徑來實現。

[關鍵詞]生態型政府；政府范式；生態責任；生態管理

[中圖分類號]D630.1

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-4769(2008)03-0053-06

自20世紀90年代以來，我國公共行政話語的理論建構不斷受到來自西方發達國家“綠色政府”浪潮的沖擊。在這種沖擊下，國內的理論話語模式適時地提出了我國政府管理“生態化”或“生態型”的一些改革主張，這些主張匯集到一點就是：要求中國政府在其職能定位上，修正或轉換其身負數千年之久的前現代性的“統治職能”，而借鑒后現代主義“生態保護”的理念，以及西方發達國家倡言的“生態管理”的政府模式。因此，一種呼應“綠色政府”的“生態型政府”話語理論就自然而然地誕生了。

近幾年，國內學術界關于“生態型政府”的研究成果以黃愛寶教授最為集中。自2002年他撰文研究“生態倫理”問題開始，先后在《南京社會科學》、《學海》和《理論探討》等核心期刊發表了相關學術論文20余篇，就生態型政府及其相關理論問題進行了探究，在學術界點燃了這一主題研究的“星星之火”。筆者認為，要想使這一“星星之火”獲得“燎原之勢”。還需要學術界同仁共同加入到對這一學術話題的討論中。所幸的是，十七大報告中“生態文明”的政治語境，會使“生態型政府”的學術話語更具學術沖擊力。為了響應生態型政府的學術話語，本文擬從現實性、學術性與價值性的三個維度展開探討。

一、生態型政府提出的現實邏輯

1、應和“生態反思”思潮的理論表達

人類的“生態反思”是以“生態批評”作為發端的。1962年，美國生態文學家霄切爾·卡遜的《寂靜的春天》一問世，猶如一石激起千層浪，在美國社會引起了軒然大波，很快在美國社會掀起了聲勢浩大、影響深遠的生態批評運動。生態批評作為一種新的批評思潮，它的產生有其復雜的社會、學術和哲學背景。其產生的直接動因是當代日益嚴重的生態危機和生態運動的發展，其產生的學術背景是對回避現實生態危機的文學批評理論的反駁，其產生的思想基礎是生態哲學的發展與成熟。它是一個非常龐雜、開放的批評體系，兼有文學批評和文化批評的性質，它以當代生態整體主義哲學為思想基礎，以生態系統的整體利益為最高價值，從跨學科、跨文化的視角探討文學、文化、自然之間的相互關系。

在生態文學批評話語的牽引下，一種生態文化反思的運動正奔涌而出。特別是自20世紀70年代以來，歷史、哲學、法律、社會學和宗教等很多學科的研究，都顯現出“綠色化”的態勢。同時，環境保護運動作為西方新社會運動的一支力量，向西方社會主流的價值觀與意識形態發起了強勁的挑戰。生態文化反思與社會生態運動互為犄角，相互呼應，促使了“現代生態學”與“生態世界觀”的誕生。現代生態學與新的生態世界觀成了溝通人文世界和自然世界的紐帶，成了聯系自然科學和人文科學的橋梁。正如生態思想家唐納德·沃斯特所言：“整個文化已經走到盡頭。自然的經濟體系已經被推向崩潰的極限，而‘生態學’將形成萬眾的吶喊，呼喚一場文化革命。”

在生態批評與生態反思向深度拓展時，從理論反思的層面上，它逐漸由文史哲等人文學科領域向法律、社會、政治、管理等社會學科領域擴展；在實踐影響的層面上，人們越來越認識到，環境問題與政治決策具有非常密切的聯系。當思想家由生態環境問題深入到生態環境問題的“起因”時，就會發現：人類目前所面臨的生態環境問題是由人類在一定的制度框架下進行的物質生產活動引起的。可以說，有什么樣的制度框架，就有什么樣的物質生產與社會生產，就會產生什么樣的環境影響。因此，生態環境的社會問題與現實的政治之間建立起了某種聯系。對此，美國學者A.HurreU說：“全球環境變化和生態環境問題對現有政治經濟結構的挑戰，向我們提出了世界重新設計與組織的嚴肅課題……環境問題和生態政治可能正在改變占支配地位的偏好和價值，創造新的思維空間。”總之，生態與政治的關聯，正日益促進著兩者之間的密切互動，從而呈現出“生態問題政治化”與“政治思維生態化”的雙向互動，由此，也催生出一個新的學科——“生態政治學”。

如果說，生態批評、生態反思以及生態政治學還僅僅局限于“理性品格”的話，那么必須讓它走向“實踐的品格”。正如歐文·拉茲洛在講到生態環境問題時所言：“需要一種新倫理，這種倫理必須驅動一個偉大運動，說服不情愿的領袖們和不情愿的政府，以及不情愿的人民。自己來實現必需的改變。”也就是說，生態批評、生態反思與生態政治學必須走下理性的神殿。由此，在現實的政治體系中，一個擔當社會治理重任的政治權威力量——政府組織在生態環境問題解決中的責任問題，就自然而然地提出來了。

2、“生態責任”語境下政府理念的變革

美國思想家馬爾庫塞說：“自然不僅從生態的意義上，而且從生存的意義上縮小了人類的生活世界。它妨礙著人類對它的受欲式的占有與支配。它使人不可能在自然中重新發現自己。”馬克思和恩格斯也認為：“不以偉大的自然規律為依據的人類計劃，只會帶來災難。”從早在一百多年前馬克思主義的創始人發出“人類與自然和解”的吶喊以來，人類在“異化”自然的同時，也在不斷探求重構人與自然和諧的路徑。其中，作為社會治理主導力量的政府組織與自然的關系，越來越成為學術反思的對象。早在1972年6月發表的《聯合國人類環境會議宣言》中就曾明確指出，保護和改善人類環境，一方面是全世界各國人民的迫切希望，另一方面也是政府的責任。

政府對于自然環境的責任是可以理解的。第一，從社會的組織體系來看，政府是最大的掌管公共權威的組織，它是社會公共物品的提供者與管理者，因此，它對自然環境這一“公共物品”負有保障與維護的責任。第二，從它與自然之間關系的層面看，政府既是自然環境的最大干預者，同時又是自然環境被干預的評判者與監督者，政府對待自然環境的態度將決定自然環境的基本狀況。因此，從價值的層面看，政府作為最具權威的公共組織，應是自然環境這一“公共物品”可持續利用的維護者，它對自然環境的可持續發展負有責任，也就是說，政府是自然環境保護最大的責任人，這是政府與自然之間深刻的倫理關系。然而我們應該清楚的是：在政府與自然環境的關系中。要調節的對象不可能是自然環境，而只能是政府的行為與理念。因此，這一關系所產生的道德、責任與義務，也是一種純粹指向政府的單向度的規范。

鑒于政府在生態事務管理中的種種“失職”、“失責”甚至是“失德”等現象，政府管理理念與其行為規范都需要重新思考，這成為世界各國政府管理體制改革面臨的新課題。在這一背景下，西方“生態行政學”這一新學科的興起，對世界各國政府的管理理念產生了深刻的影響。然而，在我國，發展經濟與悖逆自然環境的現象并不鮮見，指導政府運行的基礎理念中仍充斥著“非生態”甚至是“反生態”的種種傾向。因此，從理論上探討我國政府管理與自然環境之間的實在關系，從學科上探尋生態學與政府管理學之間的必要聯系，已成為政府管理學發展的基本大勢。為了順應這一歷史態勢，學術界加強對生態型政府及其相關理論的探討，對于反思我國政府對自然生態的責任、義務與道德的規定，塑造“環境友好、生態善治”的政府理念，繼而探尋化解生態危機、重構人與自然和諧的關系，具有十分重要的現實價值。

二、生態型政府研究的學理表達

1、策應“生態行政學”的學術話語

美國學者里格斯于1961年撰寫的《生態公共行政學》一書的出版，標志著“生態行政學”的誕生。作為西方支援性的學術話語，“生態行政學”學科的產生只有40多年的歷史。目前，國內學者對這一全新學科的探討尚處于起步階段。該學科的誕生與傳播在生態行政管理領域引發了強大的改革推力，上世紀90年代以來，該學科的理論隨著西方著作的翻譯傳播到我國，其學科理念的前瞻性、對實踐認知的科學性，獲得了我國學者的贊揚和政府實踐者的關注。

歷史與現實的雙重邏輯都表明，能夠承載自然保護與環境治理重任，重塑人與自然之間和諧關系的主導力量只能是政府。因此，現實中的眾多生態環境責任是直接指向政府的。既然政府在生態環境問題上責任是如此巨大與重要，那么，中國學者如何創新一個從生態型或生態化的角度來概括政府管理理念的學術概念呢?在以下三個因素的影響下，這個學術概念誕生了。第一，政府管理生態化導向的現實理據，所產生的各種社會壓力及其不同程度的釋放；第二，西方前沿“生態行政學”作為一個支援性的學術背景，給予的啟發與引導；第三，學者的理論創新動力以及尋求與西方學術對話的精神追求。

在高小平教授的“生態行政管理”這一概念的基礎上，黃愛寶教授提出了“生態型政府”的學術概念。可以說，這是中國學者試圖以自己的話語方式、理論框架與文化支持，來解讀政府管理生態化導向的一種學術嘗試。筆者認為，這些研究主要涵蓋三個方面的內容。

第一，探討了生態型政府的內涵及其價值指向。黃愛寶教授認為，生態型政府是指：以實現人與自然的自然性和諧作為基本目標。以遵循自然生態規律和促進自然生態平衡作為其基本職能，并將這種目標與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府。生態型政府以“生態價值優先”為根本價值取向，致力于追求實現人與自然之間的自然性和諧。因此，生態型政府的本質就是追求實現人與自然的自然性和諧的政府。

第二，梳理了生態型政府的現實依據與學科基礎。高小平教授從化解生態危機、推動經濟良性發展、創新政府管理范式、創新政府生態管理職能等視角，論述了落實生態管理的現實依據。黃愛寶教授則從“生態行政學”與“行政生態學”的區別出發，認定“生態行政學”就是生態型政府的學科基礎。

第三，對生態型政府的建構路徑作出了探索。他們兩人都認為，恰恰是由于政府在生態治理中的失范，造成了自然環境問題解決的遲緩甚至是惡化。現實地看，我國當前構建“生態型政府”的障礙主要源自政府自身，尤其是地方政府。因此，他們比較一致的看法是：從塑造政府及其公務人員的生態責任觀、調適政府的生態管理職能、建立政府的生態管理績效機制，以及健全生態管理專家的決策參與機制等視角，探析了生態型政府的建構路徑。

2、我國應對“生態困局”的政府理論

學者應克復曾撰文從貧水大國、海洋呼救、耕地告急、空氣污染、能源挑戰與人類健康等方面，用詳盡的數據揭示了當今中國所面對的生態環境困境。高小平教授認為，生態問題的全面升溫，突出表現為“三化”，即“政治化”、“全球化”、“內部化”。所謂“政治化”，是指生態保護的層次由經濟、社會問題上升為政治問題，由各國的內政問題日益演變為國際政治問題。所謂“全球化”，是指生態保護的意識已由局部走向全球。沒有哪個國家或公民能置身生態危機之外。所謂“內部化”。是指生態保護的動力正在由外部壓力轉為內部機制。即通過有效的政府管理實現“生態公共產品化”，同時，通過市場機制實現“生態成本內部化”。

由生態危機所引起的各種問題深刻而普遍，其全局性、綜合性、歷史性、長期性決定了這個問題已經成為社會發展的重大公共問題，它既不可能僅靠科技來解決，也不可能單純依靠市場來解決。我國在追求工業化的進程中，社會發展所面臨的生態危機與生態困境，是老百姓所能感受到的“最頑強的事實”，同時，新聞界與理論界等社會力量對于生態困境的報道、反思與批評，也構成了當今中國“生態批評”的強大社會思潮，這也是“最頑強的事實”。面對這雙重的“最頑強的事實”，我國政府管理必須在理念層面上走向“生態型”或者“生態化”。

一方面，政府管理的生態型是社會經濟良性發展的要求。國家環保總局2007年9月24日在其官方網站公布的《全國環境統計公報(2006年)》顯示，2006年全國環境污染治理投資為2567.8億元，比上年增長7.5％，占當年GDP的1.23％，達歷史最高。這一事實表明：環境治理成本成為經濟良性發展的巨大負擔。隨著生態危機的日益加劇，市場和消費者生態安全方面的需要正在逐步提高，環保這根“指揮棒”使經濟發展越來越生態化，傳統市場經濟正在向生態市場經濟發展。世貿組織如今已高筑“綠色壁壘”，對不符合環境標準的物品不準進入貿易領域，并且標準越來越嚴，范圍越來越廣。在國際市場上，科技所帶來的商品高附加值，也越來越體現在生態功能上。政府要履行促進社會經濟發展的職能，就必須順應這一趨勢，運用政策、行政或法律等手段，引導企業發展綠色經濟，并逐步把整個國民經濟轉變到生態經濟的軌道上來。

另一方面，政府管理的生態化是政府治理范式變革的需要。近些年來，我國政府管理的實踐在“責任政府”、“服務型政府”與“法治政府”的理念引導下正在經歷著深刻的變革。但是，筆者認為，這一變革仍無法適應政府治理生態化的歷史趨勢。因為，政府無法對自身具有整體性的自然生態系統進行統一而有效的保護，因此，政府管理必須在生態化的導向上尋求一種理念上的變革，并通過這一理念變革來調適政府的職能。也就是說。“生態型政府必須是將生態管理提升為政府的基本職能之一。而且，生態管理還是政府管理職能中最為基礎與核心的內容。”

三、生態型政府范式的價值建構

行政價值乃公共行政之魂，綜觀我國政府管理中的種種行為失范與責任缺失，其根源乃是公共行政主導價值的旁落。一個具有足夠潛質承載生態責任、促成人類與自然“和解”的政府，其優越性與先進性也首先體現在它的主導價值指向上。

1、生態價值優先：生態型政府的主導價值

美國荒野哲學家霍爾姆斯·羅爾斯頓在講到“生態學——終極的科學”時，說了以下三層含義：(1)生態學的第一條誡命是有機體與環境之間所必需的動態平衡。(2)現代社會塑造了向前、向上發展的線性的歷史，崇尚創造性與不斷的進步，人越來越成為自然的主人，并根據自己的意愿改造著環境。(3)現代生態學的基調是要我們再次認識到關聯性，認識到我們與生物共同體的固有聯系，從而肯定我們的有機體本質。筆者認為，羅爾斯頓這一部分的論述，透過生態學及其生態誡命的表達，在批判近代工業社會所奉行的狹隘“社會價值”的基礎上，支撐了一種具有生態學意義的社會價值觀，即“我們必須服從生態規律”。毫無疑問，這一價值觀也應該是政府，尤其是“生態型政府”范式所應遵從的主導價值觀。

羅爾斯頓在談到“自然中的價值”時，講到了這樣一個案例。美國田納西州造價達1.16億美元的特里哥壩水利工程正在修建中時，最高法庭曾命令停止其施工，為的是要挽救一種長不過三英寸的蝸鱸。其后瀕危物種委員會對此工程也加以制止。后來國會通過議案讓大壩的修建得以完成。現在，特里哥壩已經合龍，蝸鱸的生活環境也已破壞。據說小蝸鱸已被成功地移植他處。但大壩的工程總指揮對此表示懷疑。類似這樣“非此即彼”的案例在我國的政府管理決策中也不會鮮見。羅爾斯頓說：“這樣的案例能迫使人們追問自己：稀有物種的價值是否一定就比不上水壩上裝的那些‘該死的機器’?”

從這個案例中我們可以得知：政府組織追求的價值不可能是單一的，而事實上是多元的。因此，政府在其所追求的眾多價值目標之中就有一個權衡與抉擇的問題，尤其是政府在制定政策與行政決策時，如果涉及到不同價值之間的沖突，就需要政府在權衡的基礎上進行抉擇，這時，政府的主導價值就會發揮作用。因此，一個政府必須明晰自己的主導價值。有可能，政府的主導價值在不同的歷史境遇下會有區別，但是，這一主導價值必須是契合當下的社會歷史條件，否則，政府會在一個錯誤的主導價值左右下進行判斷與決策。

歷史地看，政府價值追求的視角是隨著社會歷史境遇的變化而變化的。筆者認為，這一變化大致可以歸納為三個階段：

第一階段，政府價值定位的視角落在政府組織自身上，也就是說，政府是從自身存在與特點的角度來定位其價值。這一階段就是西方近代管理主義時期，政府組織是通過對其管理過程進行專門化的探討、技術性的修繕以及法律制度建設等措施，來追求政府管理的目的與價值，即它遵循的是從管理主體到管理客體——從政府到社會的思維路向。張康之教授把這一時期政府的管理特征概括為：“管理者的自我中心主義”。

第二階段，政府價值定位的視角轉向了其管理對象——社會與公眾，也就是說，政府是從其與社會的關系中來定位自己的價值追求的。西方的政府管理，在進入新公共行政與新公共管理運動的反思時期后，它就完成了“管理對象中心化”的思維轉向。在這一思維轉向中，“公共管理”這一概念，一躍而成為政府管理領域中重要而常見的概念。公共管理突出了價值問題在政府管理過程中的作用，而這一價值是以管理對象、管理客體的價值追求作為主要依據的，換言之，政府管理的政策制定與模式確定是根據管理客體的屬性及其發展特點進行選擇的，因此，政府價值定位的視域是廣闊的。筆者認為，這一時期的價值定位視角盡管是開闊的，但是，它還不能避免其狹隘性。因為，政府對管理對象與客體的定位還僅僅是“純粹的社會公共事務”。按照羅爾斯頓的觀點，政府還沒有遵守生態規律與生態誡命，人與自然之間的動態平衡依然是被忽視的。

第三階段，政府價值定位趨于更加廣闊的生態系統的視角，也就是說，政府是從生態學的基調來定位人的“有機性本質”，來認識人類與生態系統的動態平衡，即生態型政府理念導引下的政府的主導價值旨意，這是理論界正在建構的、把政府管理的對象界定為“包括自然環境在內的公共事務”的政府價值觀。正如羅爾斯頓所言：“更精確地說，我們的一切價值都是在人類與環境的相關性中構建出來的。人類的成就無疑是超出了任何環境的規定，但這與環境并非是敵對的，而是對環境作了補充。”由此，就自然而然地誕生了政府管理領域中的一系列概念，如：“生態管理”的政府職能、“生態規則”的政府機制以及服從“生態價值”的政府精神等。正如黃愛寶教授所言，在政府的多種價值取向上，生態價值優先是政府的根本價值取向。

2、生態型政府的價值實現：責任意識與制度支持

奧斯本與蓋布勒在《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》一書說：“政府是我們使用的一種工具，一旦這個工具過時了，重新發明的過程就開始了。”筆者認為，這里的“重新發明”不是指重新發明一個全新的組織來代替政府，這既不現實也不可能。因為，盡管政府有許多不合理甚至有許多缺陷，但是，到目前為止，我們還不能發現一個更好的組織來代替它。因此，兩位學者所言的“政府工具過時論”本質上是指一種政府理念以及政府運作方式的過時，“重新發明”就是根據時勢的特點來重新定位政府的主導價值理念的過程。我們注意到，西方國家的政府正在進行著這種“重新發明的過程”，即在“生態行政學”理念的影響下，20世紀90年代以來，加拿大、美國等西方國家先后紛紛開始了建設“綠色政府”的實踐，比如：加拿大在1990年頒布了《綠色政府計劃》，以通過環境管理中的領導來綠化政府。

今天，當我們面臨嚴重的生態危機，建設“生態文明”日益成為全社會共識之時，學術界提出創建生態型政府的美好愿景，也是這個“重新發明的過程”。筆者認為，這一重新發明的過程，即生態型政府價值實現的過程，在當下需要從兩個方面著手。

第一，政府生態責任意識的培育。在政府管理缺乏生態化的情勢下，生態效益往往是讓位于經濟效益，但是，當政府管理具有生態化導向后，政府管理的生態責任意識就會釋放出一種保護生態效益的責任機制，從而可以將生態效益作為政府決策的主要依據。因此，在這一情境下，政府的生態責任意識顯得至關重要。因為，任何責任都是一種社會意識，它具有主觀性的特征，也就是說，任何責任只有獲得人們的認同后方能真正實現。因此，對于客觀的保護生態環境的責任，只有在獲得政府組織的主觀認同后，才能真正影響政府組織的政策制定與執行。當下，我國政府如能將“生態責任意識”內化為政府組織的觀念，并通過這一觀念對其目標與能力、法律與政策、體制與職能、機構與文化等多方面的內容進行“重塑”，那么，生態型政府建立的理想是能夠實現的。

第二，政府生態導向的政策制度建設。根據庫恩的“范式轉換理論”，特定范式的變遷必須從觀念、規則和操作等三個層面實現對原有范式的顛覆與替換。因此，生態型政府的價值實現除了需要以上的“生態責任意識的培育”外，還必須尋求生態導向的政府法律、政策、體制與機制等“硬件”的支持。對此，可以從三個層面上提出建構的路徑。(1)宏觀上，生態管理必須將自然作為一個完整的有機系統來統籌管理，將分散的政府部門職能有機統一，加強綜合性生態管理的政策與制度建設。(2)中觀上，建立包括生態環境公益訴訟制度在內的生態環境管理的法律體系，實現政府與其他生態管理主體關系的法制化與規范化；同時，政府必須嚴格依法管理，尊重與實現社會公眾合法的生態權益。(3)微觀上，實現政府部門職能統籌，強化“綠色GDP”，核算制度，完善“綠色GDP”和領導干部環保政績考核機制，使領導干部更新“官念”，樹立正確的政績觀。

概言之，提出并構建“生態型政府”，是在“政府管理生態化”這一潮流內在價值的基礎上，我國政府理論在宏觀層面上的一種價值探尋與話語創新。這一話語體系還需要學術界同仁的“學術型塑”，并在此基礎上引起我國政府決策者與政府實踐者的重視，這乃是這一學術概念的最終旨歸。

責任編輯：石本惠