宏觀調控的理論反思

[摘要]“宏觀調控”是典型的中國化術語。對于宏觀調控的理解目前基本停留在傳統教科書的水平，由此造成宏觀調控認識中的種種誤區。本文將宏觀調控定義為：宏觀調控是中央政府采取的一種非常規的國民經濟管理活動。在經濟異常波動頻發的中國，具有獨特目標和行為方式的宏觀調控在政府的整個經濟工作中扮演重要角色，且在很長一段時期內仍將獨立于一般宏觀經濟政策。從本質上看，宏觀調控是政府微觀經濟職能與宏觀經濟職能的結合體；在宏觀調控體系中存在著兩大政策手段體系，適應于不同的微觀基礎和市場機制，形成了內生性宏觀調控體系和外生性宏觀調控體系。前者接近于成熟市場經濟體的“宏觀經濟政策”，后者則是典型的“宏觀目標、微觀手段”。

[關鍵詞]宏觀調控；宏觀經濟政策；政府職能

[中圖分類號]F123.16

[文獻標識碼]A

[文章編號]1000-4769(2008)03-0034-07

一、“宏觀調控”是典型的中國化術語

根據劉瑞(2006)的考證，宏觀調控這一提法的形成經歷了從“宏觀調節”到“宏觀控制”再到“宏觀調控”的過程。宏觀調節最早正式提出是在1984年10月20日發表的《中共中央關于經濟體制改革的決定》一文中。該文件指出“越是搞活經濟，越要重視宏觀調節，越要善于在及時掌握經濟動態的基礎上綜合運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿，以利于調節社會供應總量和需求總量、積累和消費等重大比例關系，調節財力、物力和人力的流向，調節產業結構和生產力的布局，調節市場供求，調節對外經濟往來，等等。”1985年8月13日，針對當時全國固定資產投資規模不斷膨脹的情況，《人民日報》發表了題為《瞻前顧后、統籌安排》的社論。社論指出“出現這種現象的主要原因，在于一些同志較多地重視微觀放活，而在一定程度上忽視了貫徹黨中央、國務院關于加強宏觀控制的指示。”宏觀控制首次正式見諸報端。20世紀80年代末我國經濟經歷了一次嚴重的經濟過熱和通貨膨脹，政府決定進行經濟調整。1988年9月26日，當時中央領導人所作的《在中國共產黨第十三屆中央委員會第三次全體會議上的報告》中指出，“這次治理經濟環境、整頓經濟秩序，必須同加強和改善新舊體制轉換時期的宏觀調控結合起來。”“必須綜合運用經濟的、行政的、法律的、紀律的和思想政治工作的手段，五管齊下，進行宏觀調控。”自此以后，宏觀調控在中國成為耳熟能詳的概念。

西方文獻中沒有與宏觀調控一詞直接對應的術語。利用較為權威的西文數據庫Academic Re-search Library進行檢索，有一篇是關于社會主義經濟體轉型期經濟政策的論文(1993)；有一篇是關于發展中國家電力工業中宏觀經濟政策要素的論文(1973)；另外三篇則有關西方本土研究。但后三篇論文中的“macro-economiccontrol”是在這樣兩層含義上使用的：一是宏觀經濟目標控制，意為通過貨幣政策與財政政策控制宏觀經濟目標，實際上就是“macro-economicpolicy”；二是對于地方政府的宏觀經濟控制，即“macroeconomic control of local govemment”。

西方術語中與宏觀調控一詞最為接近的是“macro-economic policy(宏觀經濟政策)”。市場經濟中，對資源配置起基礎性作用的是市場機制，但是由于存在市場失靈和市場局限，出于完善和補充市場配置功能的需要，現代市場經濟國家在市場基礎上衍生出了作用于經濟活動的政府制度安排，即針對市場失靈的規制(regulation)和針對市場局限的宏觀經濟政策。西方經濟理論中把這種制度安排稱為政府干預(state interven-tion或government interference)。而在干預宏觀經濟失衡方面(市場局限之一)，宏觀調控與宏觀經濟政策是基本重合的，所以說“宏觀調控”與西方術語中的“宏觀經濟政策”最為接近。當然，由于宏觀調控與宏觀經濟政策的目標和行為方式并非完全重合，兩者也并非完全對等。

二、宏觀調控認識中的誤區

1、視政府的一些微觀經濟職能為宏觀調控的內容，其典型表現是將反壟斷作為政府宏觀調控的任務。這個問題在國內行政法學領域比較突出，幾乎所有的相關學術著作都把反壟斷法作為宏觀調控法的重要內容。

2、把宏觀調控的目標機械地對應于西方術語中宏觀經濟政策的四大目標——經濟增長、幣值穩定、充分就業和國際收支平衡。實際上，宏觀調控的目標是非常多元化的，僅就中國目前的實踐來看，糧食安全問題、股市投機問題，甚至節能減排問題，都被納入宏觀調控的視野。

3、把宏觀調控工作放大為政府的整個宏觀經濟管理工作，從而把一般性宏觀經濟管理的政策手段(各種中長期規劃)視為宏觀調控手段。政府宏觀經濟工作由宏觀調控和一般性的宏觀經濟管理工作構成，兩者有著不同的功能和行為方式。一方面，宏觀調控的目標涵蓋不了政府宏觀經濟工作的目標，比如說，公平收入分配、推動科技進步等宏觀經濟目標就不作為宏觀調控的目標；另一方面，宏觀調控的目標大都涉及政府工作的全局，遠非宏觀調控一己之力所能實現。比如說，近年來密集出臺的宏觀調控政策并沒有顯著改善日益嚴峻的就業、房價、國際收支失衡等問題。宏觀調控的功能在于有效應對或者緩解經濟發展中的異常波動(以經濟增速、物價、就業或者國際收支等宏觀經濟指標是否發生異常波動為判斷標準)，而長期性的穩定和調節則有賴于一般性的宏觀經濟管理工作。

4、過于強調宏觀調控的經濟屬性，忽視宏觀調控作為公共政策的屬性。長期以來，宏觀調控基本上是經濟學研究的陣地，學界有關宏觀調控的學術成果大都見諸于經濟類著作、期刊和報紙，政府在宏觀調控的具體工作中也把重心放在觀察經濟現象和把握經濟規律上。實際上，公共政策才是宏觀調控的本質屬性。從公共政策的屬性出發。宏觀調控中的政府利益問題、決策體制和機制問題、政策執行和監督問題，乃至更深層次的職能轉變等問題應當是宏觀調控的研究重點以及改善宏觀調控的工作重心，然而這一點恰恰是比較薄弱的。可以說，正是由于這種薄弱，造成當前宏觀調控中的諸多亂象。

5、不能正視大量微觀手段(以行政手段為主)參與宏觀調控的現實。要么不承認，將之歪曲為所謂的“法律手段”；要么不認真思考其中的客觀性，對之進行口誅筆伐。

產生上述誤區的根本原因在于沒有從中國具體實踐出發，實事求是地考察宏觀調控問題，而是把宏觀調控拘囿于西方宏觀經濟理論，生硬地向發達市場經濟國家的宏觀經濟政策靠攏。要走出這些誤區，就必須在政府經濟職能的結構分析與比較中準確地把握宏觀調控的內涵；并通過宏觀調控體系的結構分析與比較全面把握宏觀調控的外延。

三、宏觀調控的本質

宏觀調控的本質是政府微觀經濟職能與宏觀經濟職能的結合體。

1、不同市場經濟情況下政府經濟職能的結構分析

成熟市場經濟國家的經濟職能表現為微觀規制和宏觀經濟政策兩種基本形式。具有結構上的明晰性。西方主要資本主義國家是先有市場經濟，后有國家干預；并且國家干預中是先有微觀規制(發端于19世紀70年代的反壟斷)，后有宏觀經濟政策(產生于20世紀30年代的資本主義大危機)。隨著市場經濟的不斷發展，微觀規制與宏觀經濟政策基于不同的目標，在各自的活動領域以不同的行為方式各司其職、各負其責、互不干涉、相得益彰，一般不會出現作為“行政手段”主要來源的微觀規制加入宏觀經濟政策的現象。

我國當前正處于市場經濟的完善階段，政府經濟職能的形式較為多樣，成因也較為復雜。不考慮國防、外交等因素，我國政府職能可以概括為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四項。其中經濟調節和市場監管構成政府的經濟職能，而經濟調節又由宏觀調控和一般性宏觀經濟管理組成。宏觀調控則屬于經濟調節范疇，不但與市場監管有根本的區別，也與一般宏觀經濟管理有很大的差異。三者之間的區分詳見表2。

2、政府經濟職能結構的內外比較

將表1與表2相比較，可以看到：與成熟市場經濟國家相比，我國政府的經濟職能具有形式上的多樣性和成因上的復雜性。第一，我國的宏觀經濟工作由宏觀調控和一般性宏觀經濟管理兩部分構成，而成熟市場經濟國家只有宏觀經濟政策；第二，市場缺失的存在使得大量微觀手段參與宏觀經濟管理工作(宏觀經濟管理側重于目標的宏觀性，而非手段的宏觀性)，造成宏觀調控在政策手段上的復雜性。實際上，微觀手段參與宏觀調控的原因遠遠不止市場缺失這一種。這里只是作了簡略的處理。

通過表2，可以清楚地看到政府經濟職能中市場監管、宏觀調控和一般性宏觀經濟管理的區別。

其中，宏觀調控與市場監管在各個方面都有著根本區別；宏觀調控與一般性宏觀經濟管理的差異則主要表現為前者是一種著眼于即期或近期目標的短期政策行為；而后者是一種著眼于恒久目標的長期政策行為。具體說來，與市場監管和一般性宏觀經濟管理相比，宏觀調控具有五個方面的鮮明特征：第一，概括性。宏觀調控對象在多數情況下具有不特定性或普遍性。第二，創制性。宏觀調控是根據國際國內經濟形勢發展的需要靈活作出的，調控中發布的大多數政策文件不具反復適用性。第三，應急性。宏觀調控與一般經濟管理的關系在這方面類似于應急管理與一般公共管理的關系。第四，主動性。是否采取調控措施，何時采取措施，采取什么樣的措施，各種措施如何實施以及實施的目標和期限等全由調控主體根據其對于經濟形勢的判斷而作出，無須相對方的申請，雖然有時相對方也會通過批評、建議、游行、請愿等方式要求政府采取某些調控措施，但這只是極個別的。第五，準約束性。宏觀調控中的經濟手段只具有誘導性，而行政手段則具有強制性，兩者共同決定了宏觀調控的準約束性。

3、宏觀調控與宏觀經濟政策的國際比較

在表1與表2的對照中還可以發現，市場監管和經濟調節分別對應于西方語境中的微觀規制和宏觀經濟政策。但是中國的“經濟調節”和西方的“宏觀經濟政策”卻有著很大不同，其根本原因在于“宏觀調控”在“經濟調節”中的獨立性以及“行政手段”參與了“經濟調節”。

當代成熟市場經濟體的經濟發展已進入一種較為均衡的狀態。著眼于“經濟增長、就業、幣值或者國際收支”中某個單一目標的長期穩定，其宏觀經濟政策主要由獨立性很強的中央銀行通過貨幣政策進行操作，呈現出一種“中性”趨勢，必要時再輔之以受很強立法約束的財政政策，只有在經濟出現嚴重危機之時，政府才有可能借助立法進行直接干預。這一點在近期的“次貸危機”中得到充分體現。美、日、歐采取的一系列應對措施中，只有英國將諾森羅克銀行暫時收歸國有和美國聯邦住房企業監督辦公室取消兩家最大的抵押貸款機構的投資限額這兩個個案表現為行政手段。

在經濟異常波動頻發的中國，具有獨特目標和行為方式的宏觀調控在政府的整個經濟工作中扮演重要角色，且在很長一段時期內仍將獨立于一般宏觀經濟政策。這種獨特性是相對于“宏觀經濟政策”而言的，主要體現在兩個方面：第一，宏觀調控的出發點是平抑經濟發展中的異常波動，而這種異常波動的判斷標準除了經濟增速、物價、就業或者國際收支等經濟總量指標外，還有其他多元化的總量指標，比如糧食產量、能耗水平、污染物排放等。自2003年以來持續至今的新一輪宏觀調控是我國市場經濟體制初步建立之后進行的第一次控速降溫的宏觀調控。基于不同的目標，此輪宏觀調控主要在六個相對獨立的領域重點展開，分別是固定資產投資調控、節能減排、土地調控、農業與價格調控、房地產調控和國際收支調控。第二，宏觀調控具有微觀化的表現，即采用具有微觀特征的行政手段實現宏觀經濟目標。本輪宏觀調控中行政手段并沒有如一般理論昭示的那樣隨市場經濟體制的不斷完善逐步淡出宏觀調控，反倒是在傳統資金控制、物價干預、壓縮投資的基礎上“花樣翻新”，大量微觀的市場監管手段和資源要素控制手段乃至行政監督手段參與其中，使得本輪宏觀調控成為一種全方位、多部門、立體式的國民經濟管理活動。這也是西方主流媒體把中國的宏觀調控稱為“macro-econondc consols”的主要原因。當然。隨著中國經濟增長的逐漸趨穩、市場經濟程度的逐步提高以及各方面體制改革的不斷到位，有理由相信，宏觀調控必將與成熟市場經濟國家的“宏觀經濟政策”實現基本接軌。到那時，也就不用花很大精力把宏觀調控和一般性宏觀經濟管理刻意區分開來。

4、宏觀調控概念的內涵式表述

綜合上面的論述，本文將宏觀調控定義為：宏觀調控是中央政府采取的一種非常規的國民經濟管理活動。一旦各種宏觀經濟指標顯示出偏離正常軌道的跡象，例行的國民經濟管理預見到或面臨經濟發展中可能引發全局問題的異常情況時，國民經濟管理中的某些政策手段便相機采取臨時性和非常規的行動進行逆向調節，力求阻止形勢惡化，并把經濟運行推上正常軌道。這種行動既可能是宏觀管理行為，也可能是微觀管理行為。但都表現為宏觀調控行為。當經濟異動現象消失后，宏觀經濟管理工作也就恢復正常狀態。

四、宏觀調控的政策手段體系

宏觀調控體系中存在兩大政策手段體系。適應于不同的微觀基礎和市場機制，形成了內生性宏觀調控體系和外生性宏觀調控體系。前者接近于成熟市場經濟體的“宏觀經濟政策”，后者則是典型的“宏觀目標、微觀手段”。

1、市場主體、市場機制與宏觀調控體系

宏觀調控作為一種公共政策，靜態來看是一個體系，由政策手段、操作目標、中間目標、實施機構等構成；動態來看又是一種過程。這種過程要想正常運轉并最終實現其目標，必然受制于一定的外部環境。其中，市場主體和市場機制分別作為宏觀調控的微觀基礎和市場環境，決定著宏觀調控體系的性質。

一個開放的現代經濟體由企業、居民、金融機構、政府和國外五個主體構成。各個主體通過各種經濟資源載體進入生產、流通、分配、消費、投資等經濟活動。在經濟運行過程中，各個經濟主體之間形成各種經濟關系。在市場經濟條件下。經濟活動的完成和經濟關系的形成，主要受制于包括價格機制、競爭機制、供求機制和風險機制在內的市場機制的調節。

一個國家或地區市場經濟的發育程度，主要表現為經濟活動自我組織和自我調節的實現程度；而經濟活動的自我組織和自我調節又取決于市場主體的完備性、其行為的自由度和市場機制的健全程度。微觀主體或市場機制任何一方面的不完善，都意味著市場經濟處于缺失狀態。

在一個完善的市場經濟體中，政府干預宏觀經濟的嵌入點是各種市場機制。通過各種經濟手段，政府在價值層面改變各種經濟杠桿，撬動市場機制的自動傳導功能，從而間接影響微觀主體的經濟活動。最終使得宏觀經濟朝著健康的方向調整。這便形成了內生性宏觀調控體系。這種調控體系普遍應用于發達市場經濟國家。而在一個存在市場缺失的經濟體中，政府干預宏觀經濟出于一種補充或替代思路，即對存在缺失的市場機制或市場主體功能的補充或替代。政府通過各種行政手段，改變各種許可性質的指標，直接限制微觀主體的經濟活動，最終使得宏觀經濟朝著健康的方向調整，由此形成了外生性宏觀調控體系。由于行政手段大量參與宏觀調控，因此外生性宏觀調控體系又可稱為行政調控體系。這種調控體系主要見于轉型期的市場經濟國家。兩種體系互有優缺點，其具體構成詳見表3。

2、經濟手段與內生性宏觀調控體系

內生性宏觀調控體系的核心是經濟手段。經濟手段的實質在于通過變動各種具有一定彈性的價值類操作工具，為市場主體制造一個有利還是不利、利大還是利小的政策環境。利用經濟手段實施宏觀調控只需要把握宏觀經濟形勢，而將處于微觀層面的調控對象視為一個“黑匣子”，交由市場機制優勝劣汰。

經濟手段，特別是貨幣政策，其優點在于它是一種借助于市場機制的間接微調。這種微調允許調控中的“試錯”行為——通過跟蹤宏觀經濟數據，比對宏觀調控目標，如果發現政策力度過度或不足，經濟手段可以很容易地作出調整，而不至于對微觀經濟造成很大損傷。其缺點在于它是一種借助于若干環節的間接調控，從操作目標到中間目標再到最終目標，受制于復雜的傳導機制，因此政策效應時滯長、損耗大、見效慢。

3、行政手段與外生性宏觀調控體系

外生性宏觀調控體系的核心是行政手段。行政手段的實質在于非市場化規制或行政監督以平抑經濟發展中的異常波動為出發點參與宏觀調控，通過直接影響市場主體的供需活動或政府各級職能部門的政策執行情況，以求宏觀經濟目標的最終實現。一旦成為宏觀調控的手段，行政規制和行政監督的原初目標(分別為克服市場失靈和政府失靈)便讓位于宏觀經濟目標。

行政手段的優點在于它的操作目標、中間目標和最終目標具有高度一致性，因而力度大、見效快。其缺點在于它是一種跳過市場機制的直接調控，因而很難區別區域差異、部門差異、產業差異或者企業個體差異，有著“一刀切”的弊端。也就是說，行政手段很難做到細分不同市場個體資質的好壞及其適應市場風險的能力，而只是一味提高門檻，一概拒之門外；經濟手段則可以做到在發出經濟異動的風險信號后，把微觀決策權交給最貼近市場的主體，由市場機制優勝劣汰，從而真正做到“有保有壓”。并且由于經濟現象的復雜性以及決策者遠離市場等原因，決策者有可能誤判形勢，一旦對經濟形勢產生誤判，行政手段政策失誤的后果將遠遠大于經濟手段政策失誤的后果。

4、產業政策、法律手段與宏觀調控體系

最后需要指出宏觀調控體系認識中的兩個模糊地帶：一是產業政策是不是宏觀調控的手段之一?二是將法律手段作為宏觀調控中獨立于經濟手段和行政手段的另外一種調控手段是否合適?

考察產業政策形成的歷史和產業政策的特性，可以發現把產業政策作為宏觀調控的手段是不恰當的。市場經濟初期，產業結構是市場配置資源的結果，產業結構問題屬于微觀層面。因為對于國民經濟發展的下一個新的、有前景的產業所在，絕大多數情況下每個企業的看法不同，不會形成社會共識，政府也不可能比企業有更準確的信息。在此條件下，從促進經濟發展的動力機制來講，政府最好的選擇是讓各個企業憑自己的判斷選擇項目、進行投資。在眾多的投資中，少數企業的項目會成功、多數企業的項目會失敗，經濟的不斷發展就靠那些經過市場篩選，事后證明成功的少數企業的投資項目來推動下一輪新產業的出現，帶動整個國民經濟發展的。當代市場經濟條件下，隨著國際分工的深化以及國家競爭的加劇，對于那些國內產業并非處于世界產業鏈最前沿的“后發”國家而言，產業政策的本質在于國家對于國際分工中國家競爭力發展方向的把握。由于這種把握具有高度的戰略性，并且需要承擔巨大的風險，因而是分散的市場主體無力承擔的，產業結構問題便逐步進入宏觀層面和政府干預的視野。但產業政策是一種中長期規劃，屬于一般宏觀經濟管理范疇。從三次產業之間的結構到單個產業之間的結構再到每個大的產業內部的結構，存在各種各樣的比例關系，政府政策若試圖改變或影響這些比例關系變化的方向，短期內是無法奏效的，必須經過長期的努力。戰后日本的經歷就是典型的例證。日本是公認的實施產業政策較為成功的國家，但是它的幾乎每一項產業政策都是在若干年之后才產生效果的，期間雖有政府的不斷更迭，但產業政策卻始終不渝地得以貫徹。之所以認為產業政策是宏觀調控手段，是因為通過調整產業政策中的進入門檻來實施宏觀調整，這種現象的背后依然是行政手段參與宏觀調控，而非產業政策介入宏觀調控。

法律手段的性質決定了它不適宜作為宏觀調控的手段。廣義上來說，一個法治政府治理經濟波動的經濟手段和行政手段都是有法律依據或法律授權的，所有的政策手段都可視為法律手段。在此意義上，法律手段與前面兩種手段不屬于同一邏輯層次。并且法律手段具有形成過程的復雜性和漫長性以及執行中的剛性和被動性，因而并不符合宏觀調控手段需要具備很強時效性和靈活性的要求。如果認為存在“宏觀調控法”的話，那也只能是一種程序法，即對宏觀調控的程序進行法律規定。狹義上來講，法律手段是借助立法、司法手段實施特定的經濟政策，比如說非常狀態下的資金凍結法案或者經濟管制法案等。也就是說，法律手段介入宏觀調控只有在極端情況下才可能發生，因而不具普遍意義。

責任編輯：張 琦