我國養老保險基金投資運營的問題及對策分析

摘要：我國人口老齡化加速發展，如何確保養老基金保值增值，提高養老基金運營監管及投資收益，在人口老齡化加快發展的現實中變得極為重要。文章從養老基金的投資運營狀況分析，同時建議我國養老基金投資渠道放寬，以利于養老基金進入資本市場獲取較高的投資收益。并對養老保險基金進行多元化投資和加強基金的監管做出具體建議。

關鍵詞：養老基金；投資運營；基金監管

中圖分類號：F840.67文獻標識碼：A

文章編號：1002-3100(2008)06-0137-03

Abstract: Under the accelerating development of the population in our country， it is becoming very important that how to make sure the pension fund keep and increase its value and that how to improve the pension fund supervision and investment benefits. The pension investment operation is analyzed firstly， and the advice of widening the pension investment channel is provided， which is good for the pension come into the capital market and gain more investment benefits. And some detailed advice about investing multi-method fund and enhancing its supervision are provided.

Key words: pension fund; investment operation; fund supervision

我國人口老齡化加速發展的直接后果就是養老保險基金中的個人賬戶基金被統籌基金挪用于發放已退休人員的養老金，以彌補逐年增大的養老保險基金缺口。但隨著全國統一的基本養老保險制度的建立和覆蓋面的擴大，養老保險基金的籌集和積累機制也必將發揮作用，基金積累的規模越來越大。如何用好，管好這筆基金，建立和強化基金的監督機制，使其安全有效的運營，保值增值，對于深化養老保險制度改革，建立現代企業制度，維護社會的穩定與發展具有十分重要的意義。

1我國目前養老保險基金的運營現狀

1.1政府對養老保險基金實行嚴格監管

目前，我國已經建立社會統籌和個人帳戶相結合的養老保險制度體系。這一體系的建立，對我國政治、經濟體制的改革，國民經濟的發展，社會的安全穩定起著十分重要的作用。

（1）我國目前的養老基金主要包括社會保險基金、企業年金以及個人養老儲蓄，投資的范圍主要限于買賣國債、銀行存款和其他具有良好流動性的金融工具，渠道比較窄。在我國資本市場發育尚不完善的情況下，為保障養老保險基金的安全性，國家對養老保險基金的投資運營實施了謹慎、嚴格的監管。在現行的養老保險制度框架結構內，養老保險基金的管理機構通常隸屬其上級主管部門。我國養老保險基金實行屬地管理和行業管理的原則，全國歷年滾動積累的養老保險基金數額巨大（2006年達5 489億元），分散在全國各地3 000多個縣、市、地區及8個行業中。

（2）我國現行的養老保險基金監管制度是以行政監管為核心，審計監管和社會監督為補充的三位一體的養老保險監管體系。行政監管主要是指政府各有關行政管理部門（如各級勞動部門、財政部門等）根據各自的管理職能，代表國家對養老金的籌集、支付、投資等營運過程進行監督；審計監管是指由專門從事審計業務的部門對養老保險基金的財務收支以及違法行為進行的監管。社會監督是指由社會保障的有關利益者代表組成社會保障監督委員會，對社會保障管理機構貫徹落實各項社會保障政策的情況和基金的具體管理工作進行監督。

1.2近年來養老保險基金的收支狀況呈良好態勢

從近期來看，這幾年都是總收入大于總支出。隨著人口老齡化的到來，人們收入水平的不斷提高，必須進一步加強基金的征繳，積累更多的資金以及建立了全國社保基金。我國現行養老保險基金實行的是部分積累管理模式，這樣，關于滾存結余基金如何運營問題就成為人們關心的焦點問題。根據勞動和社會保障事業發展統計公報，2001年到2006年基金收入、支出、累計結余等狀況見表1。

2我國養老保險基金運營存在的問題

我國實行養老保險部分積累制以來，養老保險基金的規模越來越大，尤其是個人帳戶已經成為一筆不斷擴大、滾動增加的積累基金。然而，由于管理制度不健全、不統一，管理手段軟化，導致養老保險基金的保值增值不能充分實現，主要問題體現在以下幾方面：

2.1養老保險基金被擠占、挪用現象仍然存在

雖然財政部早在1993年就明確規定，養老保險基金必須專款專用，任何部門、單位和個人都無權挪用；國務院也多次明文規定不得挪用社會保險基金。但不少地方政府和部門對此熟視無睹，擅自擠占挪用現象時有發生，如2005年底，社保基金虧空已經達到8 000億元，廣州市8.9億養老金被挪用12年至今僅追回1億元；云南省紅河州民政局挪用6 000余萬元養老金建豪華辦公樓，巨額養老金卻回收無望等。

在過去相當長時間內養老保險基金管理中存在著大量的違規操作現象。一些地方政府擅自動用養老保險基金用于基本建設的投資、房地產的投資、有價證券的買賣，或被用作款項放貸、興辦經濟實體等違紀項目方面。有些地方養老保險基金管理機構用養老保險基金來蓋樓房和購置辦公用具，有些地方甚至挪用養老保險基金給當地領導裝修住宅、購買小轎車等。

2.2養老保險基金投資渠道單一、保值增值困難

國外養老保險基金運營管理經過數十年乃至上百年的探索，無論其運營規模，還是其管理方式，都有許多經驗值得我國借鑒。在英國，由雇主設立的養老保險基金是通過簽訂信托契約的方式來進行管理的，監管當局每三年對基金的全部資產和負債情況進行一次評估，對總資產和總負債至少每年評估一次，如果發現資產大于負債，將降低繳費率；否則，將限期予以糾正。英國養老保險基金主要投資于本國股票（54％）、外國股票（23％）、本國債券（9％）、外國債券（3％）、房地產（5％）、儲蓄（4％）和抵押證券（2％）。英國對于職業養老保險基金的投資結構基本上不加限制，唯一的限制是其資產投資于建立養老金的雇主企業的比例不能超過5％。

根據我國有關規定，養老基金收支相抵的結余額，除留足兩個月支付費用外，養老保險基金除了極少部分可以購買績優股，大部分只能存入銀行或購買國債。由于養老保險基金的投資渠道比較單一，不像國外養老保險基金可以進行房地產、股票、企業債券等多種投資，社保基金（除2006年外）未能獲得令人滿意的收益率（如表2所示）。

我國銀行存款利率長期略低于當年通貨膨脹率，若銀行存款以單利計息，通貨膨脹對貨幣的影響以復利計算，這樣就加大了通貨膨脹對養老基金的貶值力度，削弱了銀行存款的保值能力。而我國對國債實行管制利率，在高通貨膨脹時期國債投資沒有保值補貼，故國債投資收益率也偏低，因此我國養老保險基金的實際收益率基本上與通貨膨脹率持平，遠低于工資上漲率，基金保值、增值顯然無從實現。

2.3人口老齡化將增大未來養老保險金支付的壓力

從目前看，我國養老保險體制改革的政策正在由現收現付制逐步向部分積累制過渡，隨著人口老齡化，養老保險基金支付也進入了高峰期。在確保離退休人員養老金按時足額發放的同時，個別省份養老保險基金收不抵支、資金短缺的現象日益突出，一些地方甚至出現了基金赤字運轉的局面。這一問題的存在，直接影響著我國養老保險制度的運行及其作用的發揮（如表3所示）。

從統計表中可以看出，隨著中國人口老齡化的到來，養老金的需求有逐年增加的趨勢。養老金總額增長趨勢與同期職工工資總額增長趨勢進行比較，也可看出養老金需求增加速度要快于職工工資總額的增長速度。2000年養老金總額為3 011.6億元，到2006年增加為10 351.0億元，同期工資總額由10 656.2億元增加到23 265.9億元。從養老金總額與工資總額的比例來看，如果保持目前狀況，養老金的需求不斷增大，屆時將出現財富的代際轉移危機。

2.4現行養老保險基金監管實效性不強

從養老保險基金監管制度的操作實踐來看，并結合和國外先進的監管制度相比較而言，我國現行養老保險基金監管制度的局限性還是比較明顯的，具體表現在以下幾個方面：第一缺乏統一規劃，各自為戰，重復監管現象嚴重。由于針對養老保險基金的行政監管、審計監管和社會監督各自的主管部門不同，各部門之間相互協調力度比較差，缺乏統一規劃。而且各自為戰、重復監管的現象造成了社會資源的極大浪費，嚴重干擾了被檢查者的日常工作。第二監管人員綜合素質普遍較低，難以保證監管質量。現階段我國目前無論是行政監管、審計監管還是社會監督，管理者都遠遠不具備現代化的風險管理和監管能力。由于監管人員素質不高，嚴重影響了我國養老保險基金的監管質量和監管效率；由于缺乏專業的監管人才，很難滿足全方位監管的客觀需求，從而影響了監管的有效性和權威性。第三基金管理的信息披露制度不健全，監管效率不高。目前我國還沒有形成一套比較完善的養老保險信息化操作系統。信息化建設滯后，致使各部門之間有關財務數據、信息傳遞緩慢。第四監管立法滯后，難以保證規范監管。

3完善養老基金投資運營的對策建議

3.1加強社會養老保險法制化建設

目前我國社會保障方面的法律法規還很不完善，養老保險基金的營運和監管缺乏有力的法律保障。因此，必須盡快出臺較為完善的法律法規，對養老保險的范圍、養老保險基金繳費額的計算及發放、基金委托管理、基金投資、基金監管、養老保險糾紛的裁定和訴訟、部門的設置及其職能等做出明確的法律規定，使養老保險基金的監管有法可依。對已經頒布的法律法規、制度要進行梳理和修改，補充和完善有關的法律條文，制定具有操作性的實施細則，健全養老保險基金管理質量評估指標體系，提高監管效率。總之，加快社會保險立法步伐，制定高位階的社會保險法律不僅是建設中國特色社會主義法律體系的重要任務之一，而且已經成為完成社會保障制度改革的必要條件及構建和諧社會的當務之急。

3.2養老保險基金實行投資多元化

通過養老保險基金的有效投資可以增強養老保險基金的支付能力和抗御風險能力。借鑒國外的經驗，也可以把養老保險基金交由多家非政府部門進行經營并引入競爭機制不失為一條可取的途徑。國家必須為社會養老保險基金創造更多適宜的投資渠道，政府應制定適當政策以引導社會養老保險基金向低風險、高收益的領域投資，如住房貸款、基礎設施、教育產業等。積極推進市場的發育和發展，從而提高基金投資效益。從長遠來看，我國養老基金投資范圍還可擴大到投資基金、海外投資等領域。

從國際投資基金業發展的歷史可以看出，投資基金業與養老基金的結合不僅是必要的，而且是必然的。通過二者合理的結合，綜合它們各自的特點，實現優勢互補，不僅將為養老保險基金的增值提供優良的途徑，而且也為投資基金業本身的發展壯大提供了源源不斷的資金來源，從而實現雙贏。養老基金投資境外的有價證券，帶來的好處主要有：一是減少本幣匯率波動帶來的不穩定性，尤其在國內經濟低迷時，可彌補國內投資的低收益；二是通過國際多樣化投資分散投資風險。一般國外投資與國內投資的相關系數相對較小，因此海外投資可降低投資組合的風險。特別對于國內市場小或是證券市場不發達的國家，有必要增加養老基金的國外投資。

3.3建立養老保險基金謹慎投資機制

根據我國目前的情況，既可考慮從目前的基金管理公司、證券公司及其他一批信托投資、金融保險機構中選擇若干條件較好的進行適當改造，來承擔部分養老保險基金的經營管理任務，也可由基金券商等金融機構牽頭發起成立專門的基金管理公司，承擔部分養老保險基金的經營管理任務，還可考慮引入外國的基金管理機構，成立中外合資的基金管理公司，承擔部分養老保險基金的經營管理任務。嚴格的信息披露制度將使養老保險基金管理者、投資者等各方獲得充分的信息，減少因不完全甚至虛假錯誤信息導致的風險和損失。因此，基金管理機構必須將基金投資的成本、效益及其他重大事項及時向公眾披露，監管機構則著重審查信息披露的真實性。

參考文獻：

[1] 鄭功成. 社會保障學[M]. 北京：商務印書館，2000.

[2] 仇新忠. 養老保險基金管理與政府責任[J]. 證券與保險，2005(3):63-64.

[3] 黃秀玲. 社保基金的投資管理：問題與改革探討[J]. 福建教育學院學報，2005(4):26.

[4] 張運剛. 人口老齡化背景下的中國養老保險制度[M]. 成都：西南財經大學出版社，2005.

[5] 譚櫻芳. 我國退休年齡調整的政策效應[J]. 社會保障制度，2005(3):24.