先行一步的教育創新

把一些局部的建設性、實質性的教育改革和創新，作為中國整體性教育體制改革的基礎和先聲，是十分必要也是完全可能的。教育改革需要自上而下強有力的推動，需要自下而上的地方教育實踐的積極探索，需要有遠見的地方政府因地制宜的創新，需要有魄力的教育行政管理者先行一步。

近幾年，相繼涌現出的山東濰坊、安徽銅陵、浙江長興的教育探索，由于具有制度創新的價值和意義而備受社會關注。2007年，伴隨社會發展觀的宏觀轉變，同樣有一些來自地方的教育改革實踐走在了全國前列。不同的是，這些地方教育行政改革的案例不僅呈現出多樣化和豐富性，而且已經達到改變地方政府教育治理方式、建設服務型政府這樣深入的層面。

人們看到，地方教育行政創新的活躍程度和廣闊空間正在得到展示。地方政府進行教育行政管理改革和制度創新的意識和內驅力，來自新的政績觀的逐步確立和新的改革共識的逐步形成。這種改革和創新是我國教育體制改革重要的基本策略，也是地方政府以建設“公共服務型政府”為核心的治理模式改革的組成部分。

2007年7月，教育部副部長陳小婭在“全國地市教育局長研修班”開班座談會上曾經指出，教育部有著宏觀指導的任務，但我國東、中、西部差距較大，城鄉兩元結構非常突出，每一個縣、市、省遇到的實際困難不能都寄希望于教育部和國家出臺政策，問題的解決和經驗的創造主要來自地方。

重慶：強化教育公共服務職能

優先發展教育，解決基礎教育領域那些影響面大、實實在在的大問題，真正讓基層學校及其教師受益，是重慶市政府強化教育公共服務職能的切入點。

農村學校的“普九”債務，大多是20世紀末農村普及九年義務教育進程中，學校和基層政府欠下的。截至2006年底，重慶市認定的區域內“普九”債務為24．7億元。市政府下決心采用“以獎代補”、市級財政與區縣財政按比例分擔償債的新機制，迄今已償還19．5億元。其中各區縣財政承擔了約11億元，市本級財政承擔了約8．5億元。重慶市作為第一個解決“普九”債務的省級行政區，如此立足自身化解債務，被財政部稱為“重慶模式”。

農村義務教育經費保障新機制實施后，農村中小學教師待遇有所下降。重慶市財政2007年春節期間劃撥2．5億元，給全市近20萬農村教師發放津貼，平均補助每個教師每月150元，全年1800元。

重慶有代課教師1萬多名。2007年8月，市政府推出一舉解決農村代課教師問題的實施方案：通過公平考試的方式，從代課教師中擇優招聘8000名公辦教師，到縣城和中心鎮以外的農村學校任教；對未被招聘的代課教師，啟動辭退、補償和辦理養老保險等工作。為此，市財政每年將增加投入1．6億元，用以保證這批“轉正”教師與正式在職公辦教師享受同樣的工資和福利待遇。這項積極政策的價值在于沒有回避歷史，而是正視教育現實，給代課教師們應有的公正。

重慶的經濟實力并不如一些經濟發達地區，卻能以明確的思路和到位的舉措，推出走在全國前列的教育政策，率先并連續解決了基礎教育中三個堪稱“老大難”的問題，成為地方政府勇于承擔公共教育責任、擴大公共服務、保障義務教育經費的典范。重慶市集主管教育的副市長和主管經濟的常務副市長于一身的黃奇帆，是這一系列“大手筆”的重要推動者，這樣的人事安排對于各地方政府如何重視和發展教育或許會有啟發意義。

上海浦東：轉變教育公共服務方式

上海市浦東新區政府在積極探索改革公共服務的提供方式上，堅持“小政府，大社會”的發展思路，通過培育和發展社會中介組織，實行委托管理、社會化評估、購買服務等方式，促進政府與社會的合作與互動，使教育管理更加專業化，從而提高了教育服務的質量與效率。

委托管理和購買服務，需要依托一定數量和規模的社會中介組織。為此，浦東新區加強有關的制度建設，為培育非營利性的專業化中介組織創造條件。截至2006年3月，全區注冊登記的民間組織達516家，其中社會團體155家，民辦非企業單位361家，分布在勞動、民政、教育、科技、文化、衛生等領域，從而使政府公共服務、事務性的事項，逐步轉移給有能力承擔的民間組織成為可能。在轉移的同時，政府建立以項目為導向的契約化管理模式，通過公開招標、項目發包、項目申請、委托管理、購買服務等方式，形成政府與社會共同參與的公共治理機制。

比如在民辦教育管理方面，新區政府形成了這樣的機制：管——政府宏觀指導，民間組織具體實施，形成民間組織管理民間組織的管理模式；辦——政府購買學校服務，對承接服務項目的學校在租金上給予優惠，經費上給予補貼，師資上給予培訓；評——委托專業的民辦教育管理咨詢機構對民辦學校進行考評，并由該受委托機構出具年度檢查、教學質量評估、購買服務效果評估等考評結果。

又比如在農民工子女學校管理方面，2007年新區政府頒布民辦學校基本辦學標準，引導和扶持農民工子女學校用3年左右的緩沖時間來“轉正”。這些學校在按標準和規范的要求逐步申辦成為具有法人資質的民辦學校后，政府再以補貼形式購買服務，提供給農民工子女。

浦東新區嘗試的這種教育治理方式的轉變，代表著政府社會事務管理的基本趨勢，與2007年10月中共十七大報告中提出的“大部制”概念不謀而合。“大部制”為新一輪機構改革和教育行政改革提供的新思路恰恰在于，不僅要解決管理機構職能交叉重疊、“政出多門”之弊，而且要推進把社會參與引入行政管理的新的治理模式。

成都青羊：理順政府與學校的關系

建立現代教育制度，是四川省成都市青羊區教育局多年來追求的一個目標。政府和學校到底是個什么關系，是服務與被服務的關系，還是管理與被管理的關系？正確回答這個問題需要有一個新型的政校關系的大環境，而新型的政校關系又是建立現代教育制度的必要前提。

在理順政校關系從何入手的制度設計中，青羊區教育局提出“五還給”教育理念，即把相關的人事權、經費使用權、招生權、校本課程設置權、教育教學評價權，都還給學校和校長，實行真正的“校長負責制”。“五還給”的實施，使政府對全區教育的管理從“劃槳”變為“掌舵”，由此開始從教育部門辦學向學校自主辦學的轉變。與“校長負責制”相配套，教育局還通過建章立制，積極推動每所學校成立學校民主管理委員會，該委員會負責對學校進行民主管理、監督和評價，以平衡校長的權力。

學校實行校長負責、民主管理，區教育局的主要職能從對學校管理的微觀層面退出后，轉向服務型機關的打造。他們把“寧愿自己千般苦，不讓校長一時難”作為工作的座右銘。樹立這種服務型機關的親民形象，也是對新型政校關系的很好詮釋。

在成都市建設服務型政府的大環境中，青羊區教育局相繼推出政務公開、規范辦事流程、在政務中心開設便民窗口、進行柜臺式辦公等舉措，形成了比較規范的行政作風，在近年的行風評議中深受民眾好評。與此同時，也突出了自身的特色，比如實行“外出公示制”“首問負責制”（來機關辦事的人，被問到的第一個工作人員要自始至終負責接待，處理有關事情）。還有簡化審批手續、減少發文次數等均體現在制度條文中，一些方便校長和學校的服務措施也在機關里隨處可見。據介紹，區教育局局長婁進在局里有一句經常掛在嘴邊的話：“對于校長提出的問題與請求，我們不能說‘不行’，而要說‘怎樣才行’。”青羊區教育局教育行政工作思維方式的變革思路由此可見一斑。

沈陽：推動實質性的教師交流

教育公平是政府教育行政管理所追求的核心價值理念。在硬件方面的教育資源配置初步均衡之后，如何通過制度創新讓教師流動起來，必然成為促進義務教育均衡發展的關鍵。

進入21世紀，沈陽義務教育有兩次在全國引起的“大轟動”：2002年和2003年，教育系統連續兩年在全市行風民主評議中倒數第一；2006年，實質性的教師流動使“擇校熱”降溫，教育系統在行風評議中甩掉了后進的帽子，民眾滿意率達89．5%，高出2003年26．8個百分點。民眾滿意率大幅提升，說明“辦人民滿意的教育”并非一個高不可攀的目標。

沈陽教師流動制度改革從2006年開始實施，要求兩年內所有中小學的校長和教師要打破界限，進行校際交流，實現全市范圍超編校向缺編校、優質校向薄弱校、城鎮校向農村校的人才流動，促進義務教育均衡發展。當年8月，沈陽市啟動了市內義務教育階段中小學校歷史上最大規模的教師大交流：5個城區內的90所初中和164所小學，有2055名教師離開所在學校到新的學校任教。這次教師交流有兩個特點，一是交流面覆蓋區域內所有學校，交流教師達到專任教師總數的15%；二是采取“人走關系動”的交流力度，交流教師中帶著“人事關系”到新學校報到的占95．3%。

教師大交流的順利進行，取決于適當的政策和制度安排。比如實行區域教師結構工資標準化制度，使同一級別、同一水平的教師無論在哪所學校工作，其結構工資和待遇基本相同。從2007年開始，教師晉升中學高級、小學高級職稱，必須具備在異校任教一年以上的經歷；評選特級教師以及市級以上模范、優秀教師必須具備在薄弱校工作3年以上的經歷。這種使校長、教師從“學校人”轉變為“職業人”的改革，無疑對我國教育人事制度改革具有啟發和借鑒意義。

地方教育行政創新大有可為

胡錦濤總書記在十七大報告中提出的“行政管理體制改革是深化改革的重要環節”，為深入開展教育體制改革指明了方向。在如今要求教育體制改革的呼聲日益強烈的大背景下，地方教育行政管理先行一步的制度創新，具有更加深遠的意義。

這種制度創新首先需要解放思想。解放思想是一場實質性的教育改革所必經的社會動員、意見整合、達成共識的過程。它既可以集思廣益、保證改革的科學性和公正性，還可以將改革建立在可靠的民意基礎之上，從而有利于政策方案的實施。2007年歲末，廣東省開展的解放思想大討論，應視為地方政府之間新一輪政績競爭的信號，它留給人們的重要啟示是：在一個新的歷史起點，要以改革開放之初“殺開一條血路”的氣魄，爭做實踐科學發展觀的排頭兵，而非致力于追求招商引資或GDP等政績目標。

當前我國不同社會領域正在開展的改革，對深入教育體制改革具有重要的引領作用，也可能成為觸發教育改革的新契機。比如，2007年6月，國家發改委批準重慶市和成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，要求兩市全面推進各個領域的體制改革，并在重點領域和關鍵環節率先突破，大膽創新，盡快形成統籌城鄉發展的機制，促進兩市城鄉經濟社會協調發展，也為推動全國實現科學發展與協調發展發揮示范和帶動作用。此后，兩市的教育體制如何改革，就成為令人關注的重要問題。

就地方教育改革的策略而言，在大致相同的制度環境中，總有一些地區或某些人做出不同凡響的、具有創新性的成就，從中彰顯出具有首創精神和先進教育理念的教育家在促進制度變革過程中的能動作用。因此，鼓勵地方和學校的制度創新，倡導教育家辦學，給予這些地區或某些人以改革的特權，應納入教育體制改革的啟動機制中。

鼓勵試點也是制度創新的重要機制。在體制一時難以整體改變的情況下，應允許和鼓勵一些局部地區和部分學校自行探索，取得成效后再酌情予以評價、總結、提升和推廣。參照經濟體制改革的經驗，對現實中最強和最弱的兩端給予更為寬松的特殊政策，即所謂的“放開兩頭”，有利于出現多樣化的制度創新。同時，在一定程度上順應現有利益格局，通過“增量改革”實行“新人新辦法”，逐步實現機制和制度更新，也不失為一條震蕩小、操作性強的改革路徑。

（責編 子 君）