法律是主張教育權利的盾牌

編者按：

日常的教育活動中，小到“校方可不可以對未成年學生搜身”、“替考學生被開除有沒有依據(jù)”，大到“民辦中小學該不該享受國家‘兩免一補’政策”等形形色色的涉及教育維權的問題層出不窮。倡導公民了解相關的教育法律法規(guī)常識，有意識地培養(yǎng)公民自身的法律素養(yǎng)，使當事雙方明白各自所主張的教育權利在法律上否站得住腳，避免“法盲維權”，從而大大降低解決實際問題的成本，在當前顯得愈發(fā)重要；主張教育權利要以知法、守法為前提，以下若干違法事例都無一例外說明了這個基本道理。

什么是法？東漢許慎的《說文解字》認為，法的本義“從水”，表示法度公平如水。現(xiàn)代概念則認為，法是國家意志和社會公意結合的產(chǎn)物。公民唯有知法方能守法，社會管理者唯有懂法方能執(zhí)法，這便是構建社會主義和諧社會的關鍵所在。和諧社會的基本準則是公平正義，和諧社會的重要基石是教育公平。目前我國的教育法制體系分為法律（7部）、行政法規(guī)（15件）、部門規(guī)章三個層次。無論是作為成熟政策的法律法規(guī)，還是作為法律法規(guī)靈魂和基礎的政策，都在這個體系中共同擔當著調(diào)整各方權利、義務的作用。

日常的教育活動中，涉及教育維權的大大小小的問題層出不窮。倡導公民通過了解相關的教育法律法規(guī)常識，養(yǎng)成自身良好的法律素養(yǎng)，既可以使自己明白所主張的教育權利在法律上是否站得住腳，或者說有沒有法律的盾牌保護自己，以避免“法盲維權”，從而大大降低維權的成本，又可以使媒體對教育維權方面的報道拿捏好分寸和尺度。主張教育權利的盾牌就在于有法可依，以下“不按規(guī)則出牌”的違法教育事例，都無一例外說明了這個基本道理。

不該引發(fā)的“教育模式大討論”

2006年7月，上海一所全日制私塾式學堂“孟母堂”被緊急叫停。該學堂的舉辦方紹南文化讀經(jīng)推廣中心成立于1999年5月，是中國孔子基金會的成員機構。該中心以提供中英文讀經(jīng)教育的師資培訓及其資料為主要職能，把讀經(jīng)作為一項運動推廣了8年。對此，一些媒體在相關報道中以極大的熱情展開不同教育模式的討論，以期引起社會對義務教育階段民辦全日制現(xiàn)代私塾的更大關注。

以講授兒童熟讀古籍經(jīng)典為頭等功課，“孟母堂”對十五六歲以前的孩子進行系統(tǒng)現(xiàn)代版私塾教育的嘗試，迎合了一部分家長為孩子闖出一條個性化成長道路的愿望。此前一兩年，教未成年人學古詩、讀經(jīng)文的私塾，在一些地方也有出現(xiàn)，比如蘇州的“菊齋私塾”、河南的“非常私塾”等，均強調(diào)以小班教育的形式，教給孩子一些現(xiàn)代課本不可能囊括的經(jīng)典性東西。某省教研室的一位高級教師認為，這樣的私塾，不過是課余（雙休日或寒暑假）的興趣班而已，有的所持“執(zhí)照”還是若干合伙人辦的文化傳播有限公司，不屬于培訓機構，只類似于家教性質(zhì)。而上海“孟母堂”被叫停的原因，據(jù)說不在其嘗試的內(nèi)容，而在其采取的全日制形式。

如今，任何公民在主張自己的教育權利時，都必須出于對國家教育權的尊重。新修訂的《中華人民共和國義務教育法》（2006年9月1日起施行）第五條規(guī)定：“適齡兒童、少年的父母或者其他法定監(jiān)護人應當依法保證其按時入學接受并完成義務教育。”該法條告訴人們，未成年人的這個教育權利是國家法定的，即所有適齡兒童、少年必須接受并完成學校義務教育，這就從根本上排除了其他全日制教育模式存在的可能，包括對“孟母堂”之類全日制教育模式的排斥，沒有商量的余地。

在社會一度圍繞“孟母堂”存廢的議論中，我們了解到了2000多年前孟母所擁有的家庭教育權利，曾經(jīng)是一種“天經(jīng)地義”的自然權利。但隨著近代以來義務教育階段的國家教育權在世界范圍內(nèi)逐步確立，家庭教育權利即使在法律中有所表述，更多的也已是一種服從國家教育權的義務。應該認為，哪怕學校義務教育以外的其他一些全日制教育模式的實際效果尚可，其舉辦者和參與的學生家長也不能推論出有不接受學校義務教育的權利，因為其他模式在中國法律中都沒有生長的空間。

2007年9月被依法吊銷辦學許可證的重慶大東方行走學校（其在2006年由重慶渝北區(qū)教育局批準時的報批名稱為“重慶大東方教育培訓學校”），則屬于另一類違法性質(zhì)的民辦培訓機構。該校不僅在對所謂的“初中問題學生”的教育中，存在嚴重的打罵、體罰等損害學生身心健康的行為，而且擅自更改校名，并在廣告中自稱是“以軍體訓練為主的半年寄宿制行走學校”。大東方行走學校如此短命的辦學經(jīng)歷，一度引發(fā)了各地教育行政部門對近年來審批的義務教育階段民辦培訓機構遵紀守法情況的全面清查。結果，一些不按國家規(guī)定的教學大綱和教學章程進行教學的“害群之馬”，依法受到了查處。

同年10月，位于北京昌平區(qū)回龍觀的日日新學堂一年級開學，同樣是一個挑戰(zhàn)《義務教育法》的事例。這個學堂的自我定位是互助式學堂，由家長委員會管理，聘請教師和購置教材的費用均由家長分攤，每生每月約1900元。一年級的主要課程有：早誦讀、詩與音樂每天各1次；經(jīng)典誦讀、武術每周各4次；英語每周3次；數(shù)學每周2次；情景劇、兒童文學欣賞、博物通識、綜合實踐、美術、圍棋、書法每周各1次等。作為共同組織者的幾名家長，想以此取代學校義務教育模式的理由是，教育不應只是一種模式。他們特別強調(diào)“教育孩子是家長的一種權利”，“我們讓孩子用開放性的思維去接觸這個社會”。如前所述，這樣一個全日制義務教育模式，在現(xiàn)行法律中是不允許嘗試的，其結局必然與這個學堂的老師和家長們所希望的“最終做成一個合法的私立學校”背道而馳。

值得注意的是，類似于“孟母堂”“大東方”“日日新”的民辦全日制義務教育模式，由挑戰(zhàn)國家法定的學校義務教育模式而引發(fā)的沖突，一向很少通過法律途徑解決：地方教育部門通常以行政手段叫停某些教育模式，同時也都暫停審批新的專門面向未成年學生開放的全日制教育培訓機構，而對參與其中的未成年學生家長基本上未見提起訴訟。盡管如此，有律師稱，這并不意味著今后再出現(xiàn)組織或接受與學校義務教育模式相抵觸的教育違法行為不會被追究。

學校不是未成年學生的監(jiān)護人

早在2004年，由共青團中央、教育部等部門主辦的“中國少年兒童平安行動”活動組委會調(diào)查顯示，家長最擔心孩子受意外傷害的地方依次為：校園（51．44%），公共場所（36．2%），大自然中（10．44%），家里（1．8%）。原因是孩子在學校停留的時間最長，而且不在家長的視線之內(nèi)。近年間未成年學生意外傷害事故呈現(xiàn)頻發(fā)態(tài)勢，僅據(jù)北京海淀區(qū)人民法院統(tǒng)計，2005年至2007年上半年受理的此類意外傷害案件數(shù)，年均增長率已升至30%。其中近百件案件發(fā)生在校園，占53．6%，這一點恰恰與家長們的擔心相吻合。

民間的觀點歷來認為，只要孩子是在上學以后受傷的，學校就該負一切責任。據(jù)此，受意外傷害的未成年學生的家長往往向?qū)W校提出巨額賠償?shù)脑V訟請求。然而，依照以教育部令形式（屬部門規(guī)章層次）正式頒布的《學生傷害事故處理辦法》（2002年9月1日起施行）的相關規(guī)定，法院判決結果并不一定如此。小學生吳某與華某（均為男生，9歲）課間在教室內(nèi)互相打鬧時，華某用彈弓射擊，不慎擊中吳某左眼，致其受傷。法院判決稱：吳某與華某把具有危險性質(zhì)的彈弓帶到學校，一方面他們的法定監(jiān)護人均未盡到教育的監(jiān)護職責，應承擔相應的民事責任；另一方面校方未能盡到教育、管理、保護的職責，也應承擔一定的民事責任。結果，判定華某的法定監(jiān)護人和校方按2∶1的比例共同賠償吳某的經(jīng)濟損失共計3400余元。

劃分學校對未成年學生意外傷害事故承不承擔或承擔多少責任的重要基礎，在于界定學校與未成年學生之間的法律關系。《中華人民共和國民法通則》設定的監(jiān)護關系是以親權為基礎的法律關系，所規(guī)定的法定監(jiān)護人是以血緣關系親疏的排列順序來擔當?shù)模欢鴮W校與未成年學生的關系是基于教育法律的規(guī)定產(chǎn)生的權利義務關系，學校對未成年學生應履行的義務職責是依據(jù)教育法律法規(guī)進行教育、管理和保護。因此，《學生傷害事故處理辦法》第七條“學校對未成年學生不承擔監(jiān)護職責”的規(guī)定，否定了于法無據(jù)的“未成年學生到校上學就自然形成了學校對未成年學生的臨時監(jiān)護關系或部分監(jiān)護關系”的說法，進而為或私了或通過法律程序妥善處理學生傷害事故提供了依據(jù)。

實際上，明確了這一法律關系，不僅有利于積極預防和妥善處理未成年學生意外傷害事故，而且有利于學校和未成年學生法定監(jiān)護人依法履行各自的職責，共同做好未成年學生的安全保護工作。至于以往有些家長為未成年學生在校免受意外傷害而與學校簽訂“生死合同”的行為，有律師特別告誡：那是不合法的，不出事的時候根本沒有用，出了事打起官司來法院肯定不認可。

“兩免一補”能否惠及民校學生

農(nóng)村義務教育階段民辦學校學生能否享受到“兩免一補”的問題，在2007年春季的全國“兩會”期間就被代表和委員們廣泛討論過。2004年至2006年間，政府財政把“兩免一補”專項資金按照貧困生人數(shù)下?lián)埽瑥娬{(diào)的是對農(nóng)村貧困家庭學生的個體援助。新修訂的《義務教育法》則明確規(guī)定了義務教育階段的教育經(jīng)費由政府公共財政全額納入預算，特別強調(diào)了政府在均衡配置教育資源方面的責任和義務，以及中央的財政援助主要用于資助地方政府進行教育資源整體上更加均衡化的布局等，從而使“兩免一補”政策的內(nèi)涵和意義發(fā)生了變化。

其變化之一，就是把民辦學校“受到政府委托”作為該民辦學校的學生可以繼續(xù)享受“兩免一補”的必要條件。法律依據(jù)出自《中華人民共和國民辦教育促進法》（2002年12月28日出臺）第49條規(guī)定：“人民政府委托民辦學校承擔義務教育任務應當按照委托協(xié)議撥付相應的教育經(jīng)費。”這條規(guī)定相當于告知了未成年學生的家長：如果你不慎為孩子選擇了不合格、沒有受到政府委托的民辦學校，那么政府肯定不會為你就讀在那所民辦學校的孩子享受“兩免一補”埋單。

回顧過去10多年，很多地方由于公辦學校資源不足，使民辦學校進入義務教育領域幫助政府實現(xiàn)“普九”成為可能，而且事實上確有一批民辦學校為國家在上世紀末基本實現(xiàn)“普九”目標作出了積極貢獻。但這并不等于政府允許那些不按照國家統(tǒng)一要求開設課程、低水平管理、低素質(zhì)師資、使學生在危房中上課的民辦學校存在。也就是說，如果當?shù)毓k義務教育資源不足時，那些堅持正確的辦學方向、師資和硬件設施等辦學條件合格的民辦學校，在獲得政府委托后，就可以根據(jù)協(xié)議或合同獲得相應的財政支持，同時對學生不再收取雜費，或根據(jù)物價局核定的收費標準少收。

從2007年起，國家開始對全國義務教育階段兒童少年實施統(tǒng)一的、強制性的、公益性的免費教育。這需要教育行政部門改變以往對民辦學校采取的“放任不管—形成規(guī)模—統(tǒng)統(tǒng)取締”的管理模式，轉(zhuǎn)而多在扶持、服務上下工夫。2006年暑期，北京海淀區(qū)教育部門對轄區(qū)內(nèi)30多所打工子弟學校宣布取締，理由是“沒有經(jīng)過教育部門審批，不具備辦學條件，安全措施不到位”。對于如何安排在那些學校就讀的上萬名孩子，區(qū)教育部門則給出了如下出路：先到居住地街道辦或鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理“在京借讀證明”，再到附近的公辦學校就讀。但事實很快證明，公辦學校根本沒有那么多的空位接收這上萬名孩子。

這類事例的警示作用在于：為了切實保障適齡兒童少年都有學上，政府還不可以高估本地區(qū)公辦學校的容納能力。早在1998年，當時的國家教委和公安部就曾在一個關于加強對民辦學校管理的暫行辦法（屬行政法規(guī)層次）中，首次提出過“簡易學校”的概念，意在認定那些為適齡兒童少年提供上學機會的民辦學校，辦學條件只要“安全、夠用”即可。有學者認為，當今無論是為農(nóng)村“留守兒童”提供的民辦教育，還是為城市“流動兒童”提供的民辦教育，因其“簡易”“平民化”“粗茶淡飯式”的特點，都需要政府將其視為一個特殊的民辦教育類型來考慮適當降低辦學門檻，哪怕僅僅是權宜之計，也萬萬不可動輒令其關門。

（責編 子 君）