國外歷史文化遺產保護機制及其對我國的啟示

[摘要]歷史文化遺產可持續發展是一個龐大的系統工程，文化遺產保護是其重要的組成部分。目前。我國歷史文化遺產保護仍然處在探索階段，如何實現歷史文化遺產的可持續發展，需要汲取國外成功的經驗。本文通過對國外主要國家歷史文化遺產保護工作的研究，從中歸納出其主要的經驗，并進行綜合的比較分析，旨在對我國歷史文化遺產的保護有所借鑒，對歷史文化遺產可持續發展實施有所啟示。

[關鍵詞]歷史文化遺產；保護機制；可持續發展

[作者]王星光，賈兵強，鄭州大學歷史學院歷史系。鄭州，450052

[中圖分類號]13920.0 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-454X(2008)01-0178-008

經過長期的探索、實踐與積累，國外有很多國家的歷史文化遺產保護逐步形成頗具特色的模式，尤其像美國、英國、法國、意大利、澳大利亞、日本等主要發達國家的保護機制相對完備。無論是重視歷史文化遺產的保護程度，還是文化遺產的保護理念，都是值得我們學習和借鑒的。在社會轉型期，分析國外歷史文化遺產的保護機制，研究和借鑒其保護歷史文化遺產的成功經驗，對推動我國歷史文化遺產的可持續發展有著重要的現實意義。

一、國外歷史文化遺產概念演變

保護城市中的歷史文化遺產不是保護落后，完整地保護“昨天的文明”恰恰是現代文明高度發達的標志。因此，國外的歷史文化遺產概念首先是從保護城市建筑開始的。盡管古城保護的思想很早就已出現，但是，一直到18世紀末才開始受到重視，并逐步發展完善，形成一系列的保護機制。

20世紀30年代，國際現代建筑協會在《雅典憲章》中明確提出“有價值的建筑和地區”的保護問題，確定了一些個體建筑保護基本原則及具體的保護措施，促進了保護歷史文化遺產國際運動的展開。20世紀50年代以來，國外歷史文化遺產的保護對象從個體的文物建筑擴大到歷史地段。最早明確提出保護歷史街區的是1964年5月通過的《威尼斯憲章》，提出了文物古跡保護的基本概念、基本原則與方法。文件擴大了文物古跡的概念：“不僅包括單個建筑物，而且包括能夠從中找出一種獨特的文明，一種有一定意義的發展或一個歷史事件見證的城市和鄉村環境。”1972年11月，聯合國教科文組織第十七屆大會在巴黎通過的《保護世界文化和自然公約》(簡稱《世界遺產公約》)，確定文化遺產、自然遺產、文化與自然雙重遺產的三種類型，擴大了歷史文化遺產的范圍，從此，歷史文化遺產保護受到世界各國政府和公眾的普遍關注和重視。1992年12月，在美國圣菲召開的聯合國教科文組織世界遺產委員會第16屆會議將文化景觀作為文化遺產的類型，從而進一步豐富了歷史文化遺產的內涵。1997年11月，非物質文化遺產——“人類口頭與非物質文化遺產代表作”，得到國際的認可。截至2005年7月，世界上有170多個國家成為《保護世界文化和自然公約》的締約國，已有788處遺產列入《世界遺產名錄》，47個列入非物質遺產名錄。

由上可知，國際社會對歷史文化遺產的認識經歷了一個很長的過程，由城市建筑到城市歷史保護區，由文化遺產到自然遺產，由物質文化遺產到非物質文化遺產，在此基礎上，形成了科學、全面的歷史文化遺產概念，尤其是在美國、法國、澳大利亞、日本等國家，文化遺產保護范圍、對象、內容也在不斷擴大。如1980年以后，日本在對歷史文化遺產保護的同時，開始考慮對歷史環境保護的問題，不僅反映在保護對象的擴大方面，而且還反映在對歷史環境保護的物質價值認識，以及對歷史環境在精神文化方面的價值的理解和評價上。歷史環境保護工作已經不單是簡單地保護文化遺產本身的問題，而是發展為發掘城鎮魅力，進行社區營造的主要途徑。傳統建筑物群保存地區制度的創立，標志著文化遺存保護從崇古求美的單純保護，走到了保護與再利用的新階段。

二、國外歷史文化遺產的保護機制

(一)合理的投入機制

國外歷史文化遺產在資金投入上形成一套長效的機制，從而在保護歷史文化遺產的過程中起到關鍵性的作用。眾所周知，持續充足的政府資金投入和社會的廣泛參與是歷史文化遺產保護的重要保證。

在發達國家，歷史文化遺產保護資金的來源主要是政府、非政府組織、社會團體、慈善機構和個人(志愿者)多方參與的運作機制。其中，政府起主導作用。美國對文化遺產的管理是國家公園制度。美國《國家公園管理手冊》明確規定，國家公園是社會公益事業，根本不同于以贏利為目的的旅游開發區，國家公園的保護經費由聯邦政府撥給國家公園管理局。這樣，作為一項社會公益事業，每年聯邦政府撥給20億美元保護經費給國家公園管理局。與此同時，聯邦政府還通過稅費減免和降低門票價格等措施，鼓勵社會各界對自然和文化遺產的投資。據統計，1999年來自社會捐助款達23億美元。在英國，由國家和地方政府提供的財政專項撥款和貸款，是保護資金最重要的來源，非政府組織的捐贈和志愿者個人的捐款也是經費的重要來源。除此之外，志愿人員的義務勞動、無償提供房產和固定資產，也可納入資助范圍。在保護資金的具體投入與運作方面，英國政府授權各種團體負責實際運作。由于與政府關系的密切程度和承擔責任不同，各保護團體獲得的政府撥款也不同。同時，在英國，歷史文化遺產保護不僅在官方，而且在民間也有相應的保護組織，主要有由環境部所規定的5大組織：古跡協會、不列顛考古委員會、古建筑保護協會、喬治小組和維多利亞協會。由于介入法定程序，每年英國政府給以上5個團體相當的資助。在日本，逐步形成以國家投資帶動地方政府資金相配合，并輔以社會團體、慈善機構及個人的多方合作。國家和地方資金分擔的份額，由保護對象及重要程度決定。日本規定對傳統建筑群保護地區的補助費用，國家及地方政府各承擔50％，對古都保護法所確定的保存地區，國家出資80％，地方政府負擔20％，而由城市景觀條例所確定的保護地區一般由地方政府自行解決。

一些發展中國家對遺產保護的投入也非常重視。如印度每年國家投入約合3.1億元人民幣；墨西哥每年國家投入約合14.2億元人民幣；埃及旅游點門票收入的90％上交國庫，再返還給文化遺產部門，用于文化遺產保護，政府每年用于伊斯蘭古建筑的保護經費約合5000萬元人民幣。

(二)完善的保護體系

完善的保護體系主要是指科學、高效、精簡、完備的管理網絡體系，在保護歷史文化遺產中發揮主導作用。世界上最重視歷史文化遺產保護的國家之一的意大利，建立了多層次的歷史城市建筑保護和管理機構，并形成了保護機構網絡。意大利歷史城市和古建筑保護和管理機構主要由國家文化遺產部負責，各大區、市則設有相應的管理機構。如羅馬，市政府下設有相關辦公室對全市、歷史城市區、發展區、文物古跡區和古建筑區分別規劃管理，其中羅馬市設有總體規劃辦公室，負責全市總體規劃，重點是全市的生態環境、城市交通干線、地區城鎮的發展。羅馬市歷史城區建筑保護辦公室運用微機系統對歷史城區的街區保護、建筑維修、私人住宅改建和居民生活環境改善進行全面管理。羅馬市郊區辦公室組織管理郊區市政建設項目，規劃管理郊區各小區的配套建設，負責重點小區改造規劃的實施。除了國家各級政府機構外，意大利還有一些保護歷史城市和古建筑的民間團體，如“我們的意大利”在全國有200多個分會，2000多個會員。該組織在推動政府建立法律、健全制度、保護遺產、社會宣傳等方面發揮了巨大的作用。在法國除了國家和各城市設立有專門管理歷史文化遺產的機構外，各類受保護的歷史文化遺產所在地也分別設有專門的管理機構。

美國國家公園系統由聯邦政府內政部下屬的國家公園管理局直接管理，國家公園管理局將全國50個州劃分為7個大區，分別管理全國200多個不同類型的國家公園，每個國家公園都是獨立的管理單位，公園的管理人員都由總局直接任命、統一調配，直接對國家公園管理局負責。所有國家公園的規劃設計統一由國家公園管理局下設的丹佛規劃設計中心全權負責。澳大利亞對大堡礁的旅游管理包括一系列完整嚴密的計劃，主要有分區計劃、地點計劃、管理計劃和25年戰略計劃。這些計劃從空間上覆蓋了整個遺產區域，并對敏感地帶和關鍵地點給予更細致和特別的管理。在時間上，除重視日常管理外，還注重戰略管理，使大堡礁的保護和資源利用具有可持續性，而不僅僅看重眼前利益。這一系列的計劃成為大堡礁旅游管理各項工作的指導，保證了整個旅游管理過程都貫穿了對世界遺產保護理念的實現。

作為我國近鄰的日本，在保護歷史文化體系中的成功做法頗值得我們借鑒。國家歷史文化遺產保護由文物保護行政管理部門和城市規劃行政管理部門這兩個相對獨立、平行的組織機構共同負責。與文物保護直接相關的事務歸國家文部省文化廳，與城市規劃相關的事務歸國家建設省城市局。為了給政府決策提供高層次的參謀，使行政與學術有效地結合起來，地方政府機構中還設立法定的常設咨詢機構——審議會，其作用是提供技術與監督。日本的國家公園由環境廳與都道府縣政府、市政府以及國家公園內各類土地所有者密切合作、聯合管理。國家公園的管理就是與公園的其他用途使用者達成某種程度的合作，通過合作管理體系來對自然環境進行保護。日本的國家公園建設往往是由政府與私人合作進行。一般情況下基礎性工程如道路、自然小徑、野餐地、停車場、野營地和廁所由政府負責建設，而能夠收費的設施如客房和交通設施則由私人投資興建。

(三)科學的保護理念

開發與保護、社會效益與經濟效益等觀念，都會對歷史文化遺產保護產生重要影響。許多國家，從本國的實際情況出發，采用分區管理和分級管理結合、地域文化和民族文化相結合、旅游開發與生態保護相結合，以實現歷史文化遺產可持續發展。

從國際經驗來看，分區的方法被證明是行之有效的保護和管理手段，并且得到了大多數國家的利用。在美國就有國家公園和州立公園之分，不過國家公園局與州立公園的聯系很弱。但州立公園確實起到了減輕國家公園旅游發展壓力的作用。日本則根據《自然保護法》劃分為荒野區、自然保護區和地區自然保護區3種類型，根據《自然公園法》，又劃分為國家公園、國定公園和地區性自然公園3類。q9澳大利亞的卡卡杜公園，就是根據保護的需要劃分成4個開發區，第一區建有旅店、飯館及良好的公路和停車條件；第二區僅有簡單的旅店，停車場減少；第三區僅提供野外宿營地和簡易公路；第四區僅有人行小道和簡單的營址，這樣極少數的游客才能到達第四區域，即需要重點加強保護的區域。同時各個區域的劃分和管理措施也隨時變化，不斷調整，例如有的地區在開放一段時間后，又實行半封閉半開放。

分級手段也是各國加強資源保護和管理的常見手法之一。意大利把文物保護分成4個等級：第1級是具有重大歷史價值的建筑藝術精品，稱之為“重要文化價值建筑”，其保護方法和我國的重點文物保護單位類似，即一切按原樣保存，保護原物不得改變；第2級指具有特色的建筑，對此稍松一些，室內外的可見部分不可改動，但結構可以更新；第3級是地方價值建筑，僅保存外觀，室內可以改動，增加現代化的設施，以便更好地加以使用；第4級指上述文物建筑周圍環境中的一般建筑，只保存其外形，只要原樣不改可以重建。這樣，國家根據文物的保護級別，制定相應的保護措施。

許多國家都采取措施保護本國的傳統文化，如法國、韓國等國都十分注重保護和弘揚本國的傳統文化，增強人民的民族自豪感，在取得良好的社會效益和經濟效益的同時，吸引公民自覺加入到保護歷史文化遺產的行列。英國同樣十分注重開發文化遺產資源，旅游業十分發達。倫敦兩日一次的白金漢宮皇家衛隊換崗儀式，幾乎每次都吸引數萬至數十萬游客。日本也一樣，積極發掘民俗文化資源，吸引旅游，增加收入。日本一年一度的焰火大會，是日本人最有特色、最為普遍的傳統活動之一，也是日本之夏的時令風物，僅東京的焰火大會，每年都有近百萬人觀看，吸引了大批外國游客。

此外，國外在保護歷史文化遺產過程中，始終堅持可持續發展的理念。如旅游設施與生態系統相協調、引導健康旅游行為，避免對文化遺產的破壞。馬來西亞的古那穆魯國家公園和尼亞國家公園的接待設施都是二層的傳統民居建筑，它們的高度都低于當地森林的高度，其色調大多是木色，采用分散在森林中的布局。許多建筑是依生態環境有序而建，因此許多古樹和名貴林木并沒有因建設而受到破壞，在公園內沒有建筑物是用水泥和石塊構建的。在澳大利亞的大堡礁綠島公園，游客不許帶走任何自然物體(包括貝殼)，違者將被處以高額罰款。在新西蘭的卡巴提島，游人在上島觀鳥前，必須經過一天的相關知識培訓，然后洗澡消毒，不許自帶食物和背包，上島后的行為須舉止文明，島嶼上也沒有明顯的建筑設施，當游客離開時，可見到這樣的標識牌：“除了你的腳印，什么都別留下”。

(四)完備的法律保障

國外保護歷史文化遺產的經驗表明，遺產保護法律先行。國外普遍采取的方法是不僅立法保護，而且法律保護體系和法律監督體系同樣完善。

歷史文化遺產保護法律中，法國針對相應的遺產概念，確定了一整套行政管理體系、資金保障體系、監督體系、公眾參與體系等，使得保護制度法制化。早在1913年，法國就制定《保護歷史古跡法》，成為世界上第一部保護文化遺產的現代法律。1962年，法國又制定了“歷史性街區保存法”，亦稱“馬爾羅法”。1930年英國政府制定了《古建筑法》，對于保護古建筑做了具體規定。1967年英國制定了《城市環境適宜準則》。1943年，德國立法規定改變歷史建筑周圍500米環境要得到專門的批準。1962年，德國還進一步制定了保護歷史性街區的法規。與此同時，俄羅斯、匈牙利、西班牙等國家都先后制定了有關法律。意大利專門立法對歷史文化名城實施成片保護，房屋拆遷、維護必須依法，不得擅自修繕。俄羅斯立法規定世界遺產區域內不準亂拆亂建。①

1885年，加拿大聯邦政府就頒布了國家公園行政法令，現已有6部與保護國家公園相關的國家立法。其中在體制方面的有《加拿大遺產部法》、《加拿大國家公園局法》；在自然遺產管理方面有《加拿大國家公園法》；在文化遺產管理方面有《遺產火車站保護法》。1972年，我國臺灣省也通過了《國家公園法》。

澳大利亞非常重視立法的地位和作用，目前已建立起十分完善的遺產保護和旅游管理的法律法規體系。《大堡礁海洋公園法》(1975)是關于海洋公園的基本法，其法規為海洋公園的建立、看護和管理提供了框架。昆士蘭州政府制定的《昆士蘭海洋公園法》(1990)，對鄰近海域的保護提出了補充規定。此外，還有一系列關于大堡礁的專項立法，如《大堡礁海洋公園法(環場管理消費稅)》(1993)，《大堡礁海洋公園法(一般環場管理費)》(1993)、《大堡礁地區(禁止采礦)條例》(1999)，《大堡礁海洋公園(水產業)條例》(2000)，《環場保護和生物多樣性保護法》(1999)等。澳大利亞關于大堡礁法律法規的條款很細，可操作性很強，避免了執法的隨意性，減少了執法過程中的摩擦。

為了有效地保護和充分利用日本的自然風景區，日本頒布了以《自然保護法》、《自然公園法》、《都市計劃法》、《文化財產保護法》等16項國家法律，以及《自然環境保護條例》、《景觀保護條例》等法規文件，形成了日本自然保護和管理的法律制度體系。日本國家公園的保護和利用法規由國家環境廳制定，每5年修訂一次；準國家公園適用的法規仿照國家公園的標準，由國家環境廳、都道府縣制定。1960年韓國政府頒布了《無形文化財產保護法》。此外，在歐洲各國，諸如法、德、芬蘭、挪威等國，在近半個世紀中，先后都頒布了相關的文化遺產保護法案，建立了嚴密的保護機制，形成了文化遺產保護的法制秩序和良好的人文環境。

三、對我國歷史文化遺產可持續發展的啟示

通過對國外歷史文化遺產保護機制的歷史考察，我們可以發現，歷史文化遺產的可持續發展，科學的保護機制起到重要作用。國外文化遺產保護的成功經驗，對于我國歷史文化遺產的可持續發展，有重要的借鑒意義。

我國豐厚的歷史文化遺產，從不同的側面反映了我國各個歷史時期人類的社會活動、社會關系、意識形態，以及利用自然、改造自然和當時生態環境的狀況，這既是中國各族人民寶貴的歷史文化遺產，也是全人類寶貴的歷史文化遺產。它自身所具有的歷史價值、藝術價值、科學價值和經濟價值是不可替代的。僅世界遺產而言，1985年11月，我國加入《保護世界文化和自然遺產公約》，成為該公約的締約國之一。1986年，我國開始申報世界遺產，現已擁有33項世界遺產，僅次于西班牙和意大利，位居世界第三位。中國境內的世界遺產包括：文化遺產24項，自然遺產4項，文化和自然雙重遺產4項和文化景觀1項。但是，與國外相比：美國國家公園系統占國土面積的3.5％，僅51個國家公園就占2.07％，日本28處國家公園占國土總面積的5.48％，泰國占6.6％，新西蘭為7.7％，臺灣省為省域面積的8.4％，而我國國家風景名勝區共119處，總面積4.7萬平方公里，約占國土總面積的0.5％。從這些數字可以看出，我國歷史文化遺產的相對數量不是很多。再加上近年來我國對世界遺產的保護不盡如人意，甚至出現建設性破壞等現象，土地的超容量開發和過度利用已經威脅到這些珍貴世界遺產的完整與真實。因此，當前，我們保護歷史文化遺產的責任重大，很有必要借鑒國外成功的經驗和做法。

(一)創新投入機制

目前，我們國家對歷史文化遺產保護的投入主要是政府投入為主體，還沒有形成多方參與共同投入的機制。由于投入機制還不健全，加上國家財政投入不足。使歷史文化遺產的可持續發展大打折扣。《中華人民共和國文物保護法實施條例》規定：國家重點文物保護專項補助經費和地方文物保護專項經費，由縣級以上人民政府文物行政主管部門、投資主管部門、財政部門按照國家有關規定共同實施管理。有關數據顯示，近10年來，美國每年投入在國家公園體系上的財政資金，平均折合人民幣168.2億元，中國風景名勝區卻僅為0.1億元，占美國的0.06％。也就是說，美國每年用于國家公園的財政投入為中國風景名勝區的1682倍。美國2003年比1995年財政投入增加了約42％，中國與此同時增加數為0。2000年，韓國20個國立公園的經費，相當于6億人民幣，其中一半是國家投資，其余是門票收入和團體捐助。而我國151個國家風景區，國家只投資1000萬元人民幣，有的地方政府每年還向其風景區索要幾千萬元人民幣，從而迫使風景區提高門票價格并擴大景區開發規模。

歷史文化遺產保護是一項公益性事業，是政府行為，政府是文化遺產保護的主要責任者，因此，國家要加大遺產保護資金的投入，建立以政府為主體。社會廣泛參與的多元化的投入機制，吸收民間資本，從而保障歷史文化遺產可持續發展有穩定的資金來源。在加大投入的同時，政府應該設立財政專項資金，用于文化遺產的保護、開發、人才培訓、緊急救援、宣傳、咨詢、考察、教育、交流等一系列活動。國家要制定相關的社會資助政策，給提供資助的企業和個人在政策和稅收方面的優惠。政府鼓勵以個人名義設立基金，尤其歡迎港、澳、臺及外國企業家為保護和開發文化遺產設立基金。還可以向旅游、交通運輸、餐飲等部門征收一定的文化遺產資源稅或以冠名權等形式，以擴大資金來源。

(二)改革保護管理體系

目前，按照《中華人民共和國文物保護法》、《風景名勝管理暫行條例實施辦法》、《中華人民共和國自然保護區管理條例》的規定，中國的文物單位、自然保護區、風景名勝區都要接受上級多個主管部門的業務歸口管理和地方各級政府的行政領導，業務的行政審批權在中央主管部門，財政的控制權在地方。關于我國歷史文化遺產管理體系具體情況，可以參閱表一。∞口頭和非物質文化遺產由中國文化部委托中國藝術研究院協同相關部門進行管理。目前，我國這種職能重疊，縱向分離的文化遺產的管理體系，很容易導致條塊分割、多頭管理的局面。

俄羅斯的世界遺產的專門保護機構是俄羅斯遺產委員會，墨西哥世界遺產的專門保護機構是國家人類學和歷史局，意大利世界遺產的專門保護機構是文化遺產部。因此，為了實現歷史文化遺產的可持續發展，我國應建立直屬于國務院領導的國家歷史文化遺產管理委員會，直接管理自然遺產、文化遺產、自然文化遺產及非物質文化遺產，管理委員會行使管理權、監督權，進行垂直管理。國家歷史文化遺產管理委員會指導文化遺產地開展工作，并對資源保護和利用的重大問題做出科學的和最終的決策；同時理順地方政府與遺產地管理機構的工作職責，確立政府的責任制度，提高官員依法管理與保護文化遺產的責任感。要給予文化遺產地管理機構對內和對外的統一管理權，特別是應賦予其必要的執法權。

(三)更新發展理念

面對嚴峻的歷史文化遺產保護形勢，不能因循守舊，為了保護而保護。只有積極轉變觀念，緊跟時代的步伐，在保護中求發展，發展中守特色，才能使保護工作落到實處，讓歷史文化遺產煥發出新的生機和活力。近幾年來，中國出現了空前的世界遺產申報熱潮，全國有近百個項目被宣布提出申報世界遺產。各地紛紛申報世界遺產的原因是多方面的，但其最重要的驅動力是將世界遺產看作一個含金量很高的“金字招牌”，可以極大地促進當地旅游業的發展。山西平遙古城被列入《世界遺產名錄》的第二年，旅游門票收入就從18萬元增加到了500多萬元；黃山成為世界遺產后，旅游收入由數百萬元猛增到2億元；蘇州古典園林被列入《名錄》五年來，海外旅游者年均增長18％，境內旅游者年均增長12％。這反而在一定意義上助長了一些人對歷史文化遺產認識的錯位，重開發、輕保護，重視經濟效益，忽視文化遺產的保護和承受能力。

歷史文化遺產的開發和保護既相互聯系又相互矛盾，兩者是辯證的矛盾統一體，并在辯證聯系中共同改善其旅游資源與環境的關系，推動文化遺產的可持續發展。從可持續發展的觀點看，保護是開發的前提，開發是保護的基礎。開發必須遵循“統一規劃、依法開發、合理利用、科學保護”的原則，要充分發揮其展示歷史、弘揚民族優秀傳統文化的獨特功能，不能以損害遺產為代價，不能進行超負荷掠奪式的開發。因此，在歷史文化遺產的可持續發展過程中，牢固樹立“保護第一”的思想，一方面通過合理利用遺產資源獲取利益，壯大經濟實力；另一方面要在實踐中，探索有效保護文化遺產的具體措施，促進文化遺產的科學利用，走“保護一開發一利用一發展一保護”的良性循環發展之路，并帶動相鄰周邊區域發展，共同構筑保護屏障。

發展歷史文化遺產旅游，要正確處理好社會效益與經濟效益的關系，實現兩個效益的統一。發展歷史文化遺產旅游，按市場經濟規律辦事，但不能把經濟價值作為惟一目標，更重要的是要把它作為先進文化建設的一項內容，立足于滿足人們的精神文化需求，促進人的全面發展。要樹立文化遺產旅游資源具有多方面的獨特價值的正確觀念，不僅關心其旅游觀光價值和經濟價值，還要注重文化價值、社會價值及遺產資源的保護，樹立新的文化遺產旅游發展觀，實現文化遺產旅游資源的可持續發展。

同時，借鑒國外文化遺產保護的經驗，以保護為前提，按功能分區原則整治錯位開發，以突出生態保護為重點，嚴格整治超載開發，做到分區定位建設。禁止在文化遺產核心區和保護區內建設賓館、招待所、療養院及各類培訓中心等各類建筑，嚴禁在遺產所在區周圍設立各類開發區、度假區，以保護遺產的真實性和完整性。凡不符合總體規劃的建筑物、構筑物和其他設施，應當限期拆除或改造。

(四)加大立法進度

與英、法、日等國家的法律制度相比，我國遺產保護的法律法規仍顯得很不健全。目前，我國對于歷史文化遺產保護沒有一部完整的法律或法規予以規范，均散見于各類不同層次的法律、法規、通知及規定之中，且存在多頭管理的狀況，以至于職責不明或存在管理上的缺失。如《文物保護法》規定文化遺產由國家文物行政主管部門負責；《環境保護法》、《自然保護區條例》規定由國家環境保護行政主管部門負責；《城市規劃法》規定由國家城市規劃行政主管部門負責；《文物保護工程管理辦法》規定由國家文化行政主管部門負責等。有關保護的法規文件多以國務院及其部委或地方政府及其所屬部門制定、頒布的“指示”、“辦法”、“規定”、“通知”等文件形式出現，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，嚴格意義上都不能算作國家或地方的行政法規，法律和法規的比例很少，上述政策性文件和措施則在相當長一段時間內行使著國家或地方法規的職能。

我們知道，美國國家公園的相關法律，共計數十部之多，其中很多是專門法，如《特許經營法》、《國家公園航天器飛越管理法》、《國家公園體系單位大壩管理法》、《公園志愿者法》等。同時，美國國會還為每一個國家公園體系單位制定了授權法，為每一保護單位確定了其使命、基本政策和有針對性地解決該保護單位歷史遺留問題的法律規定。專門法和授權法，明確了美國國家公園的基本管理政策，真正成為管理的法律依據。在保護基金投入方面，美國有24部聯邦法律，62種規則、標準命令，保證了美國國家公園體系作為國家公益事業在聯邦經常性財政支出中的地位，確保了國家公園主要的資金來源，使國家公園管理機構能夠維持其非營利性公益機構的管理模式。美國法律嚴格禁止在所有國家公園和歷史文化遺產地修建索道；公園內除了按公路美學的原則修建必要的公路外，嚴格限制其他機動交通。在歐洲以及日本、加拿大等國，世界遺產保護區內幾乎見不到索道，即使有，也都遠離遺產保護區。《美國國家公園手冊》指出允許公園被用于商業目的的旅游，是對國家公署的獨特絕佳財富的浪費。所有這類旅游都應該被制止。”“必需的公園內宿營地應根據自然景觀要素來設計和操作，豪華賓館無疑是不合適的。”

目前，我國還沒有專門針對歷史文化遺產的國家立法。因此，歷史文化遺產保護工作需要法制體系和法制環境的建立、健全和完善，推進文化遺產資源保護的法制化，真正做到有法可依、違法必究、執法必嚴，以法律為準繩，保護我國歷史文化遺產資源免受不法侵害。

(五)加強科學研究

歷史文化遺產的不可再生性和不可替代性，決定歷史文化遺產保護科學技術研究與應用的高度嚴謹性、交叉性、綜合性。因而，歷史文化遺產保護是十分廣泛、復雜的領域。在這里，歷史文化遺產保護的科學技術，就包括對保護的各種對象、損害的原因及修復等專門研究，其中包含有專門或綜合的科學知識和技術發明等豐富的內容。

歷史文化遺產保護問題，既是經濟資源，又是文化、教育、科技的資源問題。在歷史文化遺產的可持續發展中，充分利用系統工程研究方法，開展文化遺產保護發展戰略與相關政策研究；實施文化遺產的科學調查評估行動，全面掌握我國歷史文化遺產的資料；大力加強文化遺產保存與修復的基礎科學研究，實施關鍵技術攻關行動。通過計算機網絡，利用虛擬技術，整合歷史文化遺產資源，實施歷史文化遺產的數字化戰略，推動歷史文化遺產進入數字化時代，實現歷史文化遺產展示和保護的現代化。

(六)普及文化遺產教育

在進行歷史文化遺產旅游和保護的教育方面，各國各有特色。如作為“遺產大國”和“旅游大國”的西班牙，在中小學校都開設了世界遺產的保護課程，這樣能保證公民從小就形成了解、尊重和保護世界遺產的意識。西班牙國內有很多遺產保護與古跡修復學校，培養專門的古跡修復人員。西班牙政府還出資在拉美建立了近30所這樣的學校。意大利非常注意提高居民的文明素質，每年組織遺產文化周活動。學校還利用文物遺產等對學生開展遺產保護方面的教育。

當前，我國社會處于轉型期，也是我國的歷史文化遺產遭到破壞最為嚴重的時期之一，究其原因是過度重視經濟發展而忽視對歷史文化遺產資源的保護。所以，要從根源上制止此類行為的發生，必須開展文化遺產的宣傳教育，普及歷史文化遺產知識、遺產保護的知識和理念，樹立全民保護歷史文化遺產的意識，提高公眾參與廣泛度。政府應大力支持文化遺產教育，鼓勵各級各類學校將文化遺產教育列入教學計劃，設置相關課程，普及遺產知識，制定市民教育培訓年計劃，提高市民對文化遺產和自然遺產的知識和保護意識；充分利用新聞媒體的力量，通過廣播、電視、書刊、網絡等對公眾進行遺產知識的普及教育，開展遺產地旅游的志愿者活動和宣傳月等活動，培養公眾參與的興趣，使公眾樹立“保護歷史文化遺產人人有責”的觀念，促進歷史文化遺產的可持續發展。

[責任編輯：覃彩鑾]