對我國突發公共事件的經濟學思考

摘要：本文從經濟學角度對我國突發公共事件的原因和對策進行研究，認為對經濟利益的破壞性榨取是誘發突發公共事件的主要人為因素；外部性是突發公共事件長期難以抑制的客觀基礎；而資本邊際效率畸高的負外部性投資加劇了制度約束失靈和突發公共事件的頻頻發生。文章分析了政府在預防和處置突發公共事件中的核心地位及當前應采取的措施，強調發揮公共產品對預防處置突發公共事件的作用，最后應用法律經濟學原理探討突發公共事件的法定預防標準及預防成本的最小化問題。

關鍵詞：突發公共事件；對經濟利益的破壞性榨?。回撏獠啃酝顿Y；公共產品

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A 文章編號：1009—3060(2008)05—0107—07

突發公共事件是指突然發生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞和嚴重社會危害，危及公共安全的緊急事件，具有突發性、嚴重性、影響廣泛性的特點。這些事件的發生會破壞正常的社會運行機制和正常的社會秩序，造成巨大的社會心理危機，阻礙社會的穩定和發展。

近幾年，我國突發公共事件頻頻發生，給我國經濟與社會發展造成了嚴重的損失。據統計，我國每年因自然災害、事故災害和社會安全事件造成上百萬人傷亡，經濟損失6500億元左右，占我國GDP的6％。2004年，全國發生各類突發事件561萬起，造成21萬人死亡、175萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過4550億元。從全球范圍看，世界各國的突發公共事件也層出不窮，切爾諾貝利核電站事故、東南亞金融危機、美國“9·11”恐怖事件、2003年波及三十多國的SARS疫情、2004年印度洋大海嘯……似乎當代人類社會已進入了突發公共事件的“高危期”。

黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出，要建立健全應急管理體制，有效應對自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件，提高危機管理和抗風險能力。本文擬從經濟學角度，對突發公共事件的發生及其預防處置問題作一探討。

一、誘發突發公共事件的一個主要原因一對經濟利益的破壞性榨取

突發公共事件按其發生的過程、性質和機理分為四大類，即自然災害、事故災難、公共衛生事件及社會安全事件。自然災害主要包括水旱災害，氣象災害，地震災害，地質災害，海洋災害，生物災害和森林草原火災等。事故災難主要包括工礦商貿等企業的各類安全事故，交通運輸事故，公共設施和設備事故，環境污染和生態破壞事件等。公共衛生事件主要包括傳染病疫情，群體性不明原因疾病，食品安全和職業危害，動物疫情，以及其他嚴重影響公眾健康和生命安全的事件。社會安全事件，主要包括恐怖襲擊事件，經濟安全事件和涉外突發事件等。各類突發公共事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，一般分為四級：工級(特別重大)、Ⅱ級(重大)、Ⅲ級(較大)和Ⅳ級(一般)。

誘發突發公共事件發生的因素無非是自然因素(如地震海嘯、火山爆發等等)、人為因素(如安全事故、環境污染、恐怖襲擊等)、自然因素與人為因素的共同作用(如SARS疫情、人類破壞生態環境引致的氣象災害等)。這表明，并非所有的突發公共事件都是必然要發生的，事實上，絕大多數突發公共事件的發生都是與人為因素密切相關的。在目前的科技水平下，人類尚無法有效地去控制和消除誘發突發公共事件的自然因素，只能在一定范圍內對這些自然因素進行有限的預測和監控，以盡量減少由這些自然因素導致的損害。但是，人類有可能在較大程度上去控制和減少誘發突發公共事件的人為因素，并針對各種類型的突發公共事件制定科學的應急預案，從而大大減輕突發公共事件對人類社會的危害。所以，當前應把誘發突發公共事件的人為因素的研究作為應對突發公共事件的重點，找出人為導致突發公共事件的原因，采取各種有效措施消除這些人為因素，變過去被動處置突發公共事件為主動管理突發公共事件，建立預防、減少突發公共事件的制度和長效機制。

筆者認為，對經濟利益的破壞性榨取是誘發突發公共事件最主要的人為因素。

對經濟利益的破壞性榨取是指經濟主體(生產者與消費者)違背經濟、技術、自然、管理的客觀規律和基本準則，以對資源(包括勞動力資源)和環境的巨大破壞為代價，采用非正常的乃至極端的手段進行生產和消費，以達到在短期內獲取最大限度的經濟收益(利潤最大化或效用最大化)目的的非理性經濟行為。

從統計學角度分析，在絕大多數年份中，事故災難和自然災害無論就其發生的頻度還是所造成的人身財產損失，都占居全部突發公共事件的主要比例。其中，大部分事故災難直接源于人們對經濟利益的破壞性榨取。

首先，企業發生的各類安全事故和污染事故、不少交通運輸事故和設備事故，究其直接原因，主要包括缺乏安全設施或環保設施、各類設備陳舊老化發生故障、沒有或不遵守各種管理制度或操作規程而違規操作、未經嚴格培訓就讓不合格員工上崗、為趕任務而強制員工超負荷勞動、無視國家的有關法律和法規違法生產經營(如大量礦難都發生在無證甚至被關閉的小煤礦中)，等等。然而，產生這些問題的深層次根源在于部分資本所有者和經營管理者對經濟利益的破壞性榨取。他們為了攫取最大限度的經濟收益而盡一切可能減少對安全、設備和培訓的投資，過度使用勞動力和劣質生產資料以降低成本，不惜破壞資源和環境進行掠奪性生產，無視有關制度違章違規，甚至為了謀取暴利而公然對抗國家的法律法規，最終釀成悲劇發生。

其次，相當部分的自然災害如水旱災害、地質災害、生物災害和森林草原火災等，與人們在社會生產、消費等經濟活動中違背自然規律，對經濟利益的破壞性榨取直接或間接相關。例如，農業、林業、礦業生產中對土地、河流、森林、礦藏等自然資源的過度開發使用，不僅破壞了自然生態系統的自我調節和再生能力，而且成為引發水旱災害、地質災害、生物災害等各種自然災害的直接誘因；大工業和現代生活消費方式所造成的嚴重環境污染，如大量廢氣對大氣層的破壞(如全球溫室效應、臭氧層受損等)，大量廢水、工業和生活垃圾對環境生態的破壞等，進一步加劇了各種自然災害發生的頻率和災害的程度。

再次，不少公共衛生事件的發生也與對經濟利益的破壞性榨取有內在聯系。例如，一些企業在經濟利益驅動下向消費者提供不合格乃至有毒有害的食品、藥品等消費品，為了增加利潤而減少職業病防護的投入；甚至一些有不良消費偏好的消費者為追求效用最大化的個人消費行為，也可能給公共衛生構成重大威脅，引發或加劇突發公共衛生事件。不少傳染病疫情(如非典、甲肝、艾滋病等)均與食用野生動物或海鮮、吸毒、沉溺于犬馬聲色等惡習相關聯，一些動物疫情的發生和傳播，亦與對經濟利益的破壞性榨取有關。

最后，社會安全事件中的經濟安全事件和某些涉外突發事件的發生，其根源也是對經濟利益的破壞性榨取。金融突發事件(如1929年美國股市的“黑色星期一”、1997年的東南亞金融風波)的始作俑者為謀取暴利而違背經濟規律，破壞市場的游戲規則和正常秩序，結果給許多國家數以億計的人帶來災害性的后果。

二、突發公共事件長期難以抑制的客觀基礎一外部性

外部性是指生產或消費行為給他人帶來非自愿的成本或收益，卻不用支付該成本或不能從該利益中得到補償?；蛘哒f，外部性是經濟主體的經濟行為導致了成本溢出(負的外部性)或利益的溢出(正的外部性)，使私人成本或私人收益小于社會成本或社會收益，而這種溢出的成本及收益又無法或沒有通過市場交易以價格形式得到反映和補償。外部性是導致市場失靈、社會福利減少的一個童要因素。

任何一個經濟主體對經濟利益破壞性榨取行為中都存在成本溢出(負的外部性)，這些溢出的成本轉化為該經濟主體免費所得的超額利潤(對生產者主體而言)或消費者剩余(對消費者主體而言)。即使經濟主體為了達到成本溢出目的而需要增加支出，例如，不法礦主向政府官員行賄或礦難發生后給予遇難礦工的賠償等，但是其所增加的私人邊際成本遠遠低于社會邊際成本，從中牟取了大量超額收益，并降低了資源配置效率(見下圖)。

圖1中，若無外部性，按邊際成本一邊際收益的利潤/效用最大化原則，一個經濟行為的成本應當是OB，收益是OD，但由于存在負的外部性，私人實際成本是OA，AB是由社會承擔的溢出成本，實際收益是OC，CD是由外部性存在而獲得的超額收益。

圖2中，按帕累托最優狀態的要求，社會最佳產量應當是OX，但由于私人邊際成本低于社會邊際成本，存在負的外部性(即兩條邊際成本曲線間的距離)，實際市場產量是OY，XY是外部性導致資源配置不合理所造成社會福利的損失。

根據現代制度經濟學原理，制度是解決外部性問題的主要手段。如產權制度、稅收制度及其它各種經濟、法律和管理制度，都是通過提供一系列規則界定人們的選擇空間，規范人們的行為，調節人們之間的相互關系，以減少交易費用，使外部性內在化，降低人人追求利益(收入或效用)最大化的無序行為給社會經濟帶來的混亂與損失，增加社會福利。制度由國家規定的正式約束、社會認可的非正式約束和制度的實施機制構成，只有這三方面因素均能有效發生作用，制度的功能才能得以充分發揮。

對經濟利益的破壞性榨取是誘發突發公共事件的主要人為因素，而且它是一種非理性經濟行為，因此國家和社會各類組織都制定了一系列制度去規范經濟主體的經濟行為，限制經濟利益破壞性榨取行為的發生，然而卻無法有效抑制突發性公共事件持續性、經常性地發生。例如，據國家安全生產監督管理總局不完全統計，僅2006年10一11月我國就發生礦難22起，死亡322人，安監局官員四處奔波卻無法阻止礦難頻頻發生。究竟是什么原因導致制度約束失靈，使源于人為因素的突發公共事件屢禁不止、損失嚴重呢?

一方面，是我國制度供給不足。其一，有一部分成本溢出的經濟行為尤其是消費行為的成本溢出，國家并沒有規定相應的正式制度或正式制度的規則有漏洞。其二，我國社會主義市場經濟體制尚未完全建立和完善，受經濟轉軌和改革探索中的一些不確定性因素影響，出現制度的盲區難以避免，使國家制定的正式制度缺失；加之市場經濟的發展，必然對我國傳統計劃經濟基礎上形成的非正式約束的制度形式(價值觀、倫理道德觀念和規范、法制觀等意識形態)產生強烈的沖擊，如金錢拜物教、個人利己主義的觀念死灰復燃，成為經濟利益破壞性榨取的催化劑。其三，我國應對突發公共事件的制度體系尚在創建之中，致使在突發公共事件發生后，處置措施滯后不力，損失加劇。2003年的“非典”即是一個突出的案例。

另一方面，是我國現有制度的實施機制不夠健全。其一，實施機制發揮作用所必需的信息系統、物質技術系統、組織指揮系統、保障系統等尚不健全，因而對突發公共事件的反應和處置機制相對粘滯。其二，實施機制中的監督和約束機制弱化。許多突發公共事件的發生和災害的擴散，并非是缺少相關制度規則的約束，而是因為相關制度的執行缺少監督和約束而使制度形同虛設，有法不依甚至執法犯法。尤其要強調的，是一些經濟主體(特別是生產者)為了加大成本溢出而追加私人邊際成本支出(如前文所舉不法礦主向政府官員行賄或礦難發生后給予遇難礦工的賠償的例子)，筆者把這部分支出稱之為“負外部性投資”(即經濟主體用于維持和增強負的外部性效應的投人或成本)。一些制度執行者(政府官員)的尋租行為則為這種“負外部性投資”提供了需求市場。這種“負外部性投資”供需關系的形成，既是我國制度實施中監督和約束機制弱化的突出表現，又成為進一步弱化制度實施的監督約束機制的“腐蝕劑”。由于“負外部性投資”的資本邊際效率畸高，引致“負外部性投資”的內在動力極強，進而形成了：負外部性投資一負外部性效應增強一超額經濟收益增加一經濟利益破壞性榨取行為長期存在一突發公共事件屢屢發生的狀況。其三，我國制度實施中違約成本過低。違約成本是決定和檢驗制度實施機制效率的主要因素，只有當違約成本高于違約收益(違約行為所溢出的成本)，經濟主體將為其違約行為付出巨大代價，制度的約束功能才能真正發揮；反之，只要違約成本低于違約收益而有利可圖，違約行為就難以消除。制度實施機制通過違約成本制約著制度的有效程度，而我國制度實施中的違約成本相比于溢出的成本要低得多，違約行為的預期收益極高，這就導致制度約束失靈，使源于人為因素的突發公共事件接連發生。

綜上所述可得出結論：外部性的長期存在是經濟利益破壞性榨取行為存在的經濟根源，也是突發公共事件屢屢發生的客觀基礎，而制度制定及其實施中存在缺陷，則是導致外部性長期存在的重要原因。

三、預防和處置突發公共事件的核心一政府及其行為

預防和處置突發公共事件的主體是政府，因為只有政府才擁有解決突發公共事件所需的權力和資源。那么，政府怎樣才能充分發揮其預防和處置突發公共事件的主導作用，提高其預防和處置突發公共事件的效率呢?

一方面，政府必須加強制度建設和制度創新，提高其權力應用的效率。

首先，要進一步建立健全社會主義市場經濟正常運行的秩序體系。因為對經濟利益的破壞性榨取是誘發突發公共事件主要的人為因素，而市場經濟運行秩序遭破壞則是對經濟利益破壞性榨取行為得以泛濫的基本條件。破壞市場規則攫取不合法或不合理的額外收益、惡性競爭、侵犯勞動者的合法權益等破壞性經濟利益榨取行為不僅破壞了市場經濟的正常秩序和資源的有效配置，而且成為了許多突發公共事件發生的禍根。所以，政府若能為市場經濟運行創造一個良好的秩序，不但能有力地促進我國經濟的健康發展和資源配置的效率，而且還能扼制或減少對經濟利益的破壞性榨取，進而從源頭上有效地減少突發公共事件的風險。

其次，政府必須強化制度實施機制，嚴厲懲處各種違規行為，大幅度提高違約成本。如前所述，外部性的存在(成本的溢出)是突發公共事件長期難以抑制的客觀基礎，違約成本過低是制度約束失靈的重要原因。基于當前我國突發公共事件屢發難禁的現狀，政府應依法對各種違規行為用重典、下猛藥，經濟、法律和行政手段三管齊下，大幅度提高違約者的違約成本，使其為違規行為付出沉重代價。同時，政府還必須建立公務員的問責制度，對玩忽職守的公務員追究行政乃至刑事責任。這樣，才能使行為主體在自身利益驅動下去約束其行為，使生產者守法經營，政府官員依法執法，這不僅短期內見效快，而且從長期來看，對我國法制環境建設和社會主義市場經濟的法制化都有重要意義。

第三，政府應加快對預防和處置突發公共事件的制度體系建設的步伐。國務院2005年1月制定了《國家突發公共事件總體應急預案》，各部委和許多地方政府也紛紛出臺相關應急預案，表明我國處置突發公共事件的制度框架已初步構成。但是，這個制度體系尚不完善。當務之急，一是要對預防和處置突發公共事件進行國家立法，為預防和處置突發公共事件提供基礎性的法律保障；二是要對各類應急預案制定詳細的實施細則，保證應急預案的可操作性；三是要建立全國性統一的聯動應急系統，改變目前中央政府、地方政府、不同部委、行業的應急系統各自為政的離散狀況，為減少體制摩擦、整合應急資源、提高預防和處置突發公共事件的綜合能力提供組織保證。四是以科學的發展觀為指導，樹立以人為本、預防為主的預防和處置突發公共事件的意識，加強對全社會的公共安全教育，利用政府控制的媒體、教育機構，進行預防和處置突發公共事件的危機意識和科普知識的宣傳，為預防和處置突發公共事件奠定思想基礎；五是通過新建、擴建相關專業技術隊伍、在高校中開設相關專業和課程培養預防和處置突發公共事件的高等人才，加強對預防和處置突發公共事件專業隊伍的建設。六是加大對預防和處置突發公共事件的財力物力投入，包括增加專項財政撥款、增加必要的物資、技術儲備等，保障預防和處置突發公共事件的財物所需；七是通過對我國突發公共事件發生的現狀、發展趨勢的宏觀研究及對我國突發公共事件預防處置體系薄弱環節的分析，有針對性地重點強化該系統中的若干個子系統，尤其是集早期監測、快速預警、高效處置于一體的國家公共安全應急技術平臺及信息系統、公共衛生系統的建設。

另一方面，政府應充分利用其公共產品供給者的地位，使公共產品在預防和處置突發公共事件中發揮更大的作用。

公共產品是指由政府提供的、在消費和使用上具有非排他性和非競爭性的產品或勞務，如國防(軍隊)、秩序與公正(法律制度及司法和警察)、道路、交通、廣播電視、氣象預報、環境保護、公共衛生及傳染病預防等。非排他性意味著任何公民都有權無償消費公共產品，非競爭性表明無論增加多少消費者均不會減少其他人對公共產品的消費。公共產品的這些特性使它天然地成為預防和處置突發公共事件的重要物質技術基礎。其一，政府是公共產品的供給主體，又是預防和處置突發公共事件的主體。雙重主體的身份使政府可以有效地統一整合、綜合利用公共產品資源，去預防和處置突發公共事件，這樣既能強化政府對突發公共事件的處置應變能力，又能提高公共產品資源用于預防和處置突發公共事件的配置效率。其二，公共產品的非排他性與政府保護公民生命權和財產權的責任和義務是相統一的。當突發公共事件發生嚴重威脅到公民的生命和財產時，公共產品的非排他性保障了公民有權利無償消費和使用公共產品來度過突發公共事件造成的困境。其三，公共產品的非競爭性既適應了突發公共事件對社會群體影響廣泛性的特點(能為數量眾多的突發公共事件可能及現實的受損者同時提供公共產品消費)，又能有效降低預防和處置突發公共事件的經濟和社會成本(能以同量的資源和成本支出，使處于數量增長之中的突發公共事件可能及現實的受損者均得到公共產品消費而不需減少其他人的消費)。

為了使公共產品在預防和處置突發公共事件中發揮更大的作用，政府一是應當提高公共產品服務的時效性。這主要包括對突發公共事件相關信息發布的時效性(如及時發布氣象、地震等自然災害和疫情等的預報信息)，這能使有關部門和人員及時采取預防措施，大大減少可能發生的損失；對已發生‘的突發公共事件應急處置的時效性(如一旦發生突發公共事件，政府能按應急預案果斷快速采取緊急措施)，在第一時間內對突發公共事件進行有效控制，這也能使災難造成的損失降到最低。二是應當提高公共產品供給的規劃性。這包括：政府在制定公共產品的供給計劃時的針對性，即應當未雨綢繆，針對那些對我國危害最大的突發公共事件類型，增加預防和處置此類突發公共事件所需的公共產品供給；政府各職能部門公共產品供給的規范性，即明確劃分各職能部門對公共產品供給的職責，確保其供給數量和質量。三是應當提高公共產品供給的效益性，如通過公共產品生產的市場化、規?；?、公共產品配置的優化整合、加強對公共產品生產的社會監督和現代技術尤其是IT技術的普遍應用等措施，減少政府供給中容易出現的官僚主義、濫用公共資源、效率低下等弊端。此外，政府也應增加那些在消費和使用上具有非排他性但有競爭性的準公共產品(如社會醫療保障、國民義務教育等)的供給，因為這些準公共產品不僅是經濟社會發展的必要條件，而且對預防和處置突發公共事件同樣具有重大的意義和作用。

四、突發公共事件的法定預防標準及預防成本的最小化

政府作為預防和處置突發公共事件的主體，必須堅持預防為主的原則。這又涉及到兩個問題：從法律角度來看政府在預防突發公共事件中應負多大的責任?從經濟學角度來看如何才能使預防成本最小化?

保護公民的生命權和財產權是政府的一項基本職責，預防突發公共事件則是政府履行該職責的措施之一。依據法律經濟學侵權行為理論中“漢德法則”的原則，如果政府采取預防突發公共事件的措施的成本小于突發事件發生可能事先預期的損失，政府應當對此承擔責任?！皾h德法則”用公式B≥L×P作為判斷一個行為主體有否過失、是否需要承擔責任的尺度，式中的B為投入的預防金額，L為事故發生的損失金額，P為事故發生的幾率。事實上，相比于突發公共事件可能事先預期的損失，其預防成本顯然要小得多。所以，政府對預防突發公共事件負有義不容辭的責任，并為此而支付預防突發公共事件的成本。若是政府在預防突發公共事件中有過失未盡到應盡的職責，從法學角度而言也屬對公民的一種侵權行為，政府應按“疏忽原則”承擔一定的責任。

那么，如何才能以合理的成本支出實現政府預期的公共安全目標，或者說如何才能確定最佳的法定預防突發公共事件的標準呢?美國著名的法律經濟學家卡拉布雷西提出的有關侵權行為法的規范性效率目標理論可供參考。他指出，認為社會應該不計成本防止事故是一種錯誤的認識，社會也不可能將事故減少到零。侵權責任原則的構成應使預防成本、事故損失和行政費用脾到最低，即使侵權的社會成本最小化。據此，他提出了侵權行為社會成本和最佳法定預防標準的方程式。

盡管突發公共事件不能等同于侵權行為，它的發生也不能完全歸咎于政府在預防突發公共事件中存在過失，但就如何使預防突發公共事件成本最小化而言，我們仍可借鑒卡拉布雷西的理論，進行預防突發公共事件成本最小化的分析。

利用上述方程，可解出最佳的預防突發公共事件的法定標準(X^*)。

以上分析是把預防突發公共事件視為一種單純的經濟行為，根據邊際成本等于邊際收益時收益最大化的經濟學原理，以實現預防突發公共事件收益最大化目標。然而，由于預防突發公共事件的收益中，所包括的其可能挽救的人的生命、減少的精神創傷和社會心理危機等是很難用價值范疇來量化的收益，預防突發公共事件的實際綜合收益將產生乘數效應，所以，國家必須始終不渝地堅持以人為本、預防為主的指導方針。