改革開放３０年來我國民族地區扶貧開發的成就、措施及經驗

【摘 要】 改革開放30年來，民族地區扶貧開發取得了巨大成就，成為中國特色社會主義偉 大事業的重要組成部分，為世人所贊譽。黨和國家以及其他發達地區乃至全社會為民族地區 扶貧開發采取了一系列行之有效的措施和政策，為少數民族地區扶貧開發工作提供了重要保 障。經過30年的探索和實踐，已初步形成了符合少數民族貧困地區扶貧開發實際的基本經驗 ，憑借這些成功經驗，少數民族貧困地區的扶貧開發將迎來更大的輝煌。

【關鍵詞】改革開放30年；民族地區；扶貧開發；成就；措施及經驗

【作 者】朱玉福，西藏民族學院副教授、法學博士、碩士生導師。陜西咸 陽，712082

【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A 【文章 編號】1004-454X(2008)04-0025-008

The accomplishment， measure and experience

of anti-poverty d ev elopment in ethnic minority areas

of China in 30 years since reform and openne ssZhu Yufu

Abstract: In 30 years since reform and openness， the anti-poverty deve lopment inethnic minority areas has got great achievement. The anti-poverty developmentg ets a common praise because it has become the important component of socialism w ith Chinese characteristics. The Party and the country have taken a series of e f fective measure and policy for anti-poverty development of ethnic minority area sand provided the important guarantee. After probing and putting into practicef or 30 years， it initially has formed the fundamental experience according witha nti-poverty development reality of ethnic minority poverty-stricken areas. Th e a nti-poverty development of ethnic minority poverty-stricken areas would go tomeet greater brilliant achievements relying on these useful experiences

Key words: Reform and openness； Ethnic minority areas； Anti-p overty development； accomplishment； measure and experience

2008年是我國改革開放30周年。改革開放30年來，民族地區的扶貧開發工作成就卓著，舉世 無雙。消除貧困，最終實現共同富裕，是千百年來廣大貧困地區的人民夢寐以求的美好理想 ，是社 會主義的本質要求，也是中國共產黨和中國政府全心全意為人民服務根本宗旨的具體體現。 新中國成立后，我國政府一直致力于發展生產、消除貧困的工作。但真正嚴格意義上的扶貧 ，是在改革開放以后提出并大規模實施的。民族地區的扶貧開發是我國扶貧工程的重要組成 部分，我國的貧困地區大部分在西部邊疆地區，而西部邊疆地區是我國少數民族聚居區，因 此，從一定意義上來講，扶貧開發也是民族地區開發，30年來的大規模扶貧開發史也是民族 地區扶貧開發史。

一、改革開放30年來我國民族地區扶貧開發取得了舉世矚目的成就

我國的貧困地區主要在西部少數民族地區。據統計，到1994年，少數民族貧困地區主要分布 在西部，涉及5個自治區、20個自治州、49個自治縣。全國348個少數民族自治縣中有257個 被列為國家重點扶持貧困縣，占全國592個國家重點扶持貧困縣的占43.4%。①改革開放3 0年，我國民族地區扶貧開發工作取得的成就舉世無雙。

1．大量貧困人口解決溫飽，貧困狀況大范圍緩解

改革開放30年來，民族地區大量貧困人口解決溫飽，貧困狀況大范圍緩解。截至2006年底， 中國農村沒有解決溫飽的貧困人口已從1978年的2.5億下降到2148萬，貧困發生率從30.7 ％ 下降到2.3％；低收入人口從2000年的6213萬減少到2006年的3550萬，低收入人口占農村人 口的比例從6.7％下降到3.7％；2006年國家扶貧開發重點縣農民人均純收入達到1928元。 ② 據統計，全國五個自治區和三個少數民族人口較多的省(云南、貴州、青海)，貧困人口由 1995年的2086萬人下降到1999年的1185萬人，四年減少了901萬人，貧困發生率由1995年的1 5.6%下降到1999年的8.7%，到“十五”末下降到6.2%；2006年，民族地區貧困人口由200 2年的 1322萬人減少到1211萬人。③其中寧夏西海固絕對貧困人口數量已由1993年的139.8萬人 減 少到2007年的5萬人以下；貧困發生率也從1994年的15.6％下降到2007年的3％以下；2007 年 西海固地區農民人均純收入2215元，增長12.2％。④以西藏為例，上個世紀90年代，西 藏與 全國一道實施了“八七”扶貧攻堅。開發式扶貧成為幫助農村弱勢群體發展的主要手段。在 國 家的大力支持下，西藏實施了為期10年的“一江兩河”綜合開發。1997年農牧民人均純收入 達 到1000元。到2000年，西藏“八七”扶貧攻堅之初確定的48萬重點幫扶對象已減至7萬人， 基本解決了溫飽問題，基本實現了糧油自給。⑤

2．少數民族貧困地區貧困群眾生產生活條件明顯改善

少數民族貧困地區的基礎設施明顯改善，社會事業不斷發展。據不完全統計，從1994年到19 99年，西藏、廣西、云南、新疆、內蒙古等民族八省區共解決了2163.5萬人、2934.7萬頭 大 牲畜的飲水困難；新增基本農田2626.5萬畝，圍欄草場672萬畝；修建縣、鄉、村公路6.7 5萬公里。⑥五個自治區和三個少數民族人口較多的省(云南、貴州、青海)的232個國家重 點扶持貧困縣，農民人均純收入從1995年的630元增加到1998年的1189元，增長88.7%，高 于 592個國家重點扶持貧困縣平均增長水平28.7個百分點。廣西49個貧困縣農民人均純收入由 1 994年606元上升到1999年的1836元，人均糧食產量由310公斤上升到380公斤，在全國民族地 區率先實現“八七”扶貧攻堅目標；到2000年底，國家在西藏重點扶持的18個貧困縣農牧民 人 均純收入達1316元，已接近全國平均水平；新疆牧區牧民定居半定居比例由1994年的49.5% 上升到1999年的80％。⑦西藏1978年農牧民人均純收入為175元，而2007年達到2788元， 比1 978年增加了2613元，30年的年均增長達10％。⑧寧夏全區農牧民人均純收入由改革開放 初 的116元增加到2007年的3181元，增長了27倍，全區絕對貧困人口從2000年的52.7萬人下降 到2007年的5萬人。⑨其中，2005年寧夏啟動實施的南部山區特困群眾危窯危房改造工程 ，3 年來，共籌集資金1.59億元，資助改造危房危窯32203戶，新建住房96609間，受益人口16 .1 萬人，解決了南部山區生活最困難、住房最危險的特困戶的基本住房問題。在此基礎上，寧 夏危窯危房改造二期工程于2008年6月啟動，將再利用5年時間，整合籌措建房補助資金9億 元，實施危窯危房改造10萬戶。預計到2012年年底，寧夏18.5萬多戶農村困難群眾的住房 將得以改造，近90萬農村困難群眾將喜遷新居。⑩

3．少數民族貧困地區整體社會經濟發展實力大幅度增強

改革開放后，特別是“十五”以來，民族貧困地區緊抓國家實施西部大開發這一重要戰略機 遇 期，加快推進工業化、城市化和農業產業化步伐，經濟社會呈現出持續快速健康發展的強勁 勢頭，民族地區整體社會經濟發展實力大幅度增強。2006年，5個自治區和云南、貴州、青 海3省生產總值達到20519億元，與2002年的10518億元相比，按可比價計算增長了63.5％ ， 年均增長13.2％；人均生產總值達到10832元，比2002年的5417元增加了5415元；三次產業 的分布為17∶45∶38，和2002年相比，第一產業占GDP的比重從22％下降到17％，第二產業 的比重從40％上升到45％。B11其中，西藏生產總值2005年達到251.2億元，2007年 突破300億 元大關，達到342億元；繼2005年人均GDP突破1000美元后，2007年超過12000元人民幣，按 可比口徑計算，比2002年翻了近一番，比1978年增加了11625元人民幣。B12寧夏生產 總值 由1957年的2.58億元，增長到2007年的889.2億元，扣除價格因素，增長了84.5倍；地方 財政收入由0.37億元增加到80億元，是1957年的84.5倍。B13

4．貧困地區各族干部群眾思想觀念和精神面貌發生了深刻變化

扶貧開發不僅推動了經濟發展，還改變了貧困地區少數民族干部群眾的思想觀念和精神面貌 。鄧小平同志“貧窮不是社會主義”、“堅持社會主義，首先要擺脫貧窮落后狀態”、“如 果不搞社會主義，貧困落后的狀態就不能改變”等思想，有力地指導、推動扶貧開發工作不 斷開創新的局面。同時，貧困地區的廣大少數民族干部群眾從扶貧開發中得到了實惠，嘗到 了甜頭，看到了希望。過去等、靠、要的思想逐步消除，取而代之的是自力更生、艱苦奮斗 的拼搏精神。貧困地區的廣大民族干部群眾思想觀念和精神面貌的深刻變化，為打勝扶貧開 發這一艱苦戰役提供了源源不絕的內在動力。

二、改革開放30年來我國少數民族地區扶貧開發的主要措施

改革開放以來，黨和國家以及其他發達地區乃至全社會為民族地區扶貧開發采取了一系列行 之有效的措施和政策，為少數民族地區扶貧開發工作提供了重要保障。這些措施主要如下：

(一)加強領導，認真落實中央扶貧開發工作精神

改革開放特別是從“八七”計劃實施以來，民族地區各級黨委政府認真貫徹落實中央各項扶 貧方針、政策，1986年起，從中央到地方分別成立專門的扶貧工作機構，各地從當地扶貧開 發工作的實際出發，制定了本省、自治區扶貧開發計劃。譬如，寧夏制定了“雙百扶貧攻堅 計劃”、青海制定了“七年扶貧攻堅計劃”、云南制定了“七七扶貧攻堅計劃”、內蒙古制 定了“三七扶貧攻堅計劃”，等等。各級黨委政府把扶貧開發工作提上重要議事日程，出臺 了一系列優惠政策措施。

(二)制定實施了多項扶貧開發專門規劃

在我國社會經濟發展的不同時期，國家制定實施了多項扶貧開發專門規劃。1982年，中央財 政設立“三西”地區農業建設資金，在10年內每年安排2億元，重點治理甘肅定西、河西和 寧 夏西海固干旱地區。1986年到1993年，我國絕對貧困人口從1.25億減少到7500萬，貧困發 生 率從14.8%下降到8.2%。1994-2000年實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，“八七”扶貧攻堅 計 劃完成以后，我國的絕對貧困人口減少到3209萬，貧困發生率下降到3.5%。2001年6月，國 務院實施《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》，將扶貧開發工作任務從解決溫飽調整 為解決溫飽與鞏固溫飽并重，工作對象從絕對貧困人口調整為絕對貧困加低收入人口。到20 06年，我國絕對貧困人口減少到2148萬，絕對貧困發生率下降到2.3%，低收入人口從6213 萬減少到3550萬，低收入貧困發生率從6.7%下降到3.7%。B14

(三)采取了循序漸進的扶貧開發

1．通過體制改革推動扶貧開發

體制改革主要體現在土地制度、市場制度和就業制度的改革。1978年，按我國政府確定的貧 困標準統計，我國的貧困人口為2.5億人，占農村總人口的30. 7%。改革開放建立家庭承包經營為主的農村基本經營制度，放開農產品市場和價格，大力發 展鄉鎮企業，極大地調動了廣大農民群眾的積極性，促進了農村乃至全社會生產力的解放和 發展，成為“文革”以后我國扶貧事業迅速發展的第一推動力。

2．大規模開發式扶貧

為進一步加大扶貧力度，我國政府自1986年起采取了一系列重大措施。其中，從中央到縣成 立專門扶貧工作機構，安排專項資金，制定專門的優惠政策，并對傳統的救濟式扶貧進行徹 底改革，確定了開發式扶貧方針。自此，我國政府在全國范圍內拉開了有計劃、有組織和大 規模的開發式扶貧的帷幕，扶貧工作進入了一個新的歷史時期。經過八年的不懈努力，國家 重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口 由 1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農村總人 口的比重由14.8%下降到8.7%。B15

3．扶貧攻堅

以1994年3月《國家八七扶貧攻堅計劃》的公布實施為標志，我國的扶貧開發進入了攻 堅階段。《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出，集中人力、物力、財力，動員社會各界力量 ，力爭用七年左右的時間，到2000年底基本解決農村貧困人口的溫飽問題。這是新中國歷史 上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發行動綱領。1997-1999年 ，我國每年有800萬貧困人口解決了溫飽問題，是進入20世紀90年代以來解決農村貧困人口 年度數量最高的時期。到2000年底，國家“八七”扶貧攻堅目標基本實現。

(四)以基礎設施建設、解決溫飽為中心，努力增加農牧民收入

在扶貧開發中特別是扶貧攻堅中，民族地區把改善貧困人口生產生活的基礎設施建設和增加 農牧民收入作為一項重點工作來抓。通過“坡改梯”、“村村通工程”等基礎設施建設，民 族貧困地區的農田水利、人畜飲水、草原建設、農村電力、鄉村道路、廣播電視等有了明顯 改善，為解決溫飽和鞏固溫飽打下了牢固基礎。以廣西為例，廣西從1997年開始以大會戰的 形式，組織幾百萬干部群眾，實施人畜飲水、村級道路建設、茅草房改造三大會戰和村村通 廣播電視等工程。到1999年，全區實現了鄉鄉通公路，49個貧困縣95%的村通了汽車；全區9 5%的村通了電并基本實現通電視，85%的村通了電話；幫助6.3萬戶、30多萬貧困群眾從茅 草房搬進了瓦房。B16

(五)加大扶貧開發資金投入，設立扶貧開發專項基金

根據中華人民共和國國務院新聞辦公室2001年10月發布的《中國農村扶貧開發》白皮書顯示 ，從1994年到2000年，國家共向西藏、廣西、云南、新疆、內蒙古等民族八省區投入資金43 2.53億元，占全國總投資的38.4％。其中，財政資金194.15億元(含以工代賑資金127. 22億 元)，占全國的40％；信貸資金238.38億元，占全國的37.8％。1982年到2002年，中央財 政 每年安排2億元專款重點治理甘肅定西、河西和寧夏西海固干旱地區；1990年，中央財政設 立“少數民族貧困地區溫飽基金”，重點扶持全國143個少數民族貧困縣；1992年，國務院 決 定在原“支援經濟不發達地區發展資金”的基礎上，每年新增加6000萬元，有償使用于民族 地 區的農、水、路等基礎設施及企業技術改造。B172005年12月，國家民委和國家開發 銀行簽訂了400億元的政策性優惠貸款協議，用于支持發展少數民族事業。

(六)開展東西扶貧協作，廣泛動員社會各界積極參與

1．開展東西扶貧協作

國家組織經濟發達地區對口支援少數民族地區，是促進少數民族地區扶貧開發的重要途徑。 這項工作始于改革開放初期，以后范圍和領域不斷擴大。1979年7月，中共中央批準的全國 邊防工作會議的報告首次提出，組織內地發達省、市實行對口支援邊境地區和少數民族地區 ，確定北京支援內蒙古，河北支援貴州，江蘇支援廣西、新疆，山東支援青海，上海支援云 南、寧夏，全國支援西藏。1983年1月，國務院批轉了國家計委和國家民委《經濟發達省、 市同少數民族地區對口支援和經濟技術協作工作座談會紀要》，明確了對口支援工作的原則 、重點、任務等問題。1987年4月，中共中央、國務院批轉的《關于民族工作幾個重要問題 的報告》強調，發達地區應當繼續做好對少數民族地區的對口支援。1989年9月召開的全國 少數民族地區扶貧工作會議強調，“國家和發達地區以及社會各界要一如既往，進一步支持 少數民族地區的扶貧工作”。1996年7月，國務院辦公廳轉發國務院扶貧開發領導小組《關 于 組織經濟較發達地區與經濟欠發達地區開展扶貧協作的報告》，確定由北京與內蒙古，天津 與甘肅，上海與云南，廣東與廣西，浙江與四川，山東與新疆，遼寧與青海，福建與寧夏， 大連、青島、深圳、寧波與貴州，開展扶貧協作。僅頭三年，各對口單位共捐款捐物10.4 億 元，實施合作項目2074個，投資近40億元。B18以西藏為例，為促進西藏的發展與穩 定，中 央分別在1980年、1984年、1994年、2001年，先后四次召開全國西藏工作座談會，逐步加大 中央和地方對口支援西藏的力度。在第四次西藏工作座談會上，中央明確提出西藏要實現跨 越式發展的目標，并確定國家直接投資的建設項目117個，總投資約312億元；確定各省(區 、市)對口支援建設項目70個，總投資約10.6億元。B19

2．社會各界積極參與

社會各界積極參與少數民族貧困地區的扶貧開發。在鄧小平同志先富帶后富、最終實現共同 富裕重要思想指導下，在國民經濟快速發展基礎上，改革開放以來，充分發揮制度優勢，動 員和組織包括東部沿海省市、各級黨政機關和各方面社會力量參與少數民族貧困地區扶貧開 發建設，取得了積極而顯著的成果。截止2007年底，有15個沿海發達省市和計劃單列市對口 幫扶11個西部貧困省區市；有272個中央國家機關、民主黨派、社會團體、國有大型企業等 單位定點幫扶481個國家扶貧開發工作重點縣，還有不少非公有制經濟和民間力量也盡其所 能，開展形式多樣的扶貧事業，營造了一種全社會普遍參與的扶貧濟困工作氛圍。B20

此外，積極開展同國際組織在少數民族貧困地區扶貧開發的合作。得到世界銀行、亞洲銀行 以及多個國際民間發展機構和組織的扶貧資金的支持。僅從1995年至1998年，世 界銀行在我國實施了三期扶貧項目，貸款規模總計6.1億美元，覆蓋了廣西等省區的43個少 數民族貧困縣。其中中國西南世界銀行貸款項目于1995年7月開始在云南、貴州、廣西三省 (區)最貧困的35個國定貧困縣實施。項目總投資42.3億元，其中利用世行貸款2.475億 美 元，項目建設主要包括農業、基礎設施建設、產業開發、勞務輸出、教育衛生和貧困監測等 方面。B21

(七)走就地開發與異地開發相結合的路子

就地開發與異地開發相結合的扶貧開發路子是我國民族地區扶貧開發的重大措施，也是一大 特色，成效顯著。以我國最大的生態移民扶貧開發區寧夏吳忠市紅寺堡為例，該異地扶貧開 發區主要搬遷同心、海原、原州、彭陽、西吉、隆德、涇源7縣(區)生活在貧困帶上的貧 困戶。經過近十年的開發建設，紅寺堡開發區良田成片、溝渠成網、公路暢通、林木繁茂， 目前已是擁有20萬生態移民的綠洲之城，開發水澆地40萬畝，形成2000平方公里，2鎮2鄉40 個建制村的規模。移民新村實現了由山區旱作農業到灌區農業再到現代(設施、節水)農業 的跨越；移民新村全部實現“水、電、路、電話、有線電視”五通，2007年移民人均糧食為 713公斤，人均純收入2290元，分別比遷出地增長了5倍和3倍。B22

三、改革開放30年來我國少數民族地區扶貧開發的主要經驗

改革開放以來，在我國少數民族地區扶貧開發的實踐中，積累了許多寶貴經驗，已初步形成 了符合少數民族貧困地區扶貧開發實際的基本經驗。這些經驗主要概括如下：

1．黨和國家高度重視

改革開放一開始，鄧小平同志就提出了“貧窮不是社會主義”，“一部分地區發展快一點， 帶 動大部分地區，這就是加速發展、達到共同富裕的捷徑”等一系列具有時代意義的論斷。19 81年6月，中共中央《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》強調“要切實幫助少數民族 地 區發展經濟文化”。1983年12月，國務院召開的全國少數民族地區生產生活會議強調，力爭 在較短時期內基本解決部分群眾的溫飽問題、住房問題和飲水問題。1987年《中共中央、國 務院批轉〈關于民族工作幾個重要問題的報告〉的通知》指出，對于仍然處于貧困狀態，特 別 是沒有解決溫飽問題的少數民族群眾，應當加強扶持，具體制訂脫貧計劃，力爭在“七五” 期間基本解決溫飽問題。江澤民同志指出“扶貧開發是貫穿整個社會主義初級階段的一項重 要任務”。1989年9月，江澤民同志在全國少數民族地區扶貧工作會議上強調，“國家和發 達 地區以及社會各界要一如既往，進一步支持少數民族地區的扶貧工作”。2001年5月25日， 江 澤民同志在中央扶貧開發工作會議上指出，“我國扶貧開發取得的巨大成就，具有重大的經 濟意義和政治意義。通過扶貧開發，我們積累了使貧困地區群眾擺脫貧困、走向富裕的重要 經驗。并提出了今后10年我國扶貧開發的奮斗目標”。B23

以胡錦濤總書記為核心的新一代領導集體，非常重視、關心少數民族貧困地區的扶貧開發工 作。胡錦濤同志多次強調扶貧開發是建設中國特色社會主義事業的一項歷史任務，也是構 建社會主義和諧社會的一項重要內容。2004年4月13日，溫家寶總理明確批示，贊成把特困 少數民族地區作為扶貧重點，在政策和資金上加大支持力度。2005年5月27日，胡錦濤同志 在中央民族工作會議暨國務院第四次全國民族團結進步表彰大會上指出，“要突出抓好民 族地區扶貧開發工作，堅持開發式扶貧，加大國家扶貧資金對民族地區貧困縣的支持力度， 切實解決好民族地區困難群眾的生產生活問題”。B242005年5月，中共中央、國務院 《關 于進一步加強民族工作加快少數民族和民族地區經濟社會發展的決定》明確提出“支持少數 民族和民族地區加快發展，是中央的一項基本方針”。作為新中國成立以來關于民族工作全 局的第一個決定，該決定從扶貧開發、興邊富民、扶持人口較少民族等方面，明確了支持少 數民族和民族地區加快發展的政策措施、主要任務和具體要求。2007年4月，胡錦濤總書記 在寧夏西海固地區考察時強調，要繼續實施開發式扶貧，把更多資金用在支持農村經濟社 會發展上，用在改善民生上，盡最大努力加快貧困地區發展，讓農村貧困群眾早日過上小康 生活。2007年10月召開的中國共產黨第十七次全國代表大會明確提出了到2020年“絕對貧困 現象基本消除”的奮斗目標，并對進一步做好扶貧開發工作提出了提高水平、提高標 準的新要求。

2．政府主導

中央政府和地方各級政府主導是我國扶貧開發的最大特色。這既是由中國共產黨的宗旨所決 定，也是社會主義制度的一大優勢。在鄧小平同志提出國民經濟和社會發展“三步走”的宏 偉目標中，解決溫飽就是第一步。改革開放發出消除貧困的動員令，此后每一屆政府，都在 不懈為之奮斗。1982年國務院成立“三西地區”農業建設領導機構，形成了扶貧開發政府主 導的工作格局。1984年9月，中共中央、國務院發出《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通 知》，決定采取措施幫助分布在少數民族聚居地區等尚未解決溫飽問題的幾千萬貧困人口盡 快擺脫貧困。1986年成立國務院貧困地區經濟開發領導小組。1989年8月，國務院批轉了國 家民委、國務院貧困地區經濟開發領導小組《關于少數民族地區扶貧工作有關政策問題的請 示》，決定將少數民族貧困地區作為扶貧主戰場，采取特殊政策措施給予重點扶持。1990年 ，中央財政設立“少數民族貧困地區溫飽基金”。1994年，國務院實施《國家八七扶貧攻堅 計 劃》，對少數民族貧困地區繼續給予傾斜，放寬享受優惠政策的少數民族貧困縣標準。2001 年6月，國務院實施《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010)》，進入新世紀，政府主導的扶 貧開發工作不斷加強。2005年5月8日，國務院通過的《扶持人口較少民族發展規劃(2005-2 010年)》明確提出，通過五年左右的努力，22個人口較少民族聚居的行政村達到當地中等 以上發展水平，再經過一段時間的努力，達到全面建設小康社會的要求。2007年2月27日， 國務院實施的《少數民族事業“十一五”規劃》將著力解決少數民族群眾特困問題作為“十 一五”的一項重要任務。該規劃指出，“重點扶持少數民族聚居的貧困地區，實施特困少數 民族群眾解困工程，加大安居溫飽、易地搬遷和勞務輸出力度，推動各項扶貧開發措施進鄉 、入村、到戶。優先將少數民族聚居的貧困村全部納入國家扶貧整村推進規劃實施范圍，強 化對少數民族貧困人口的直接幫扶。對缺乏基本生存條件、自然災害多發區、自然保護區、 重要生態功能保護區、地方病高發區的特困少數民族群眾，穩步推進生態移民和易地扶貧。 建立健全社會救助體系，保障少數民族貧困人口基本生活。”“在《中國農村扶貧開發綱要 》框架內，為解決特困少數民族群眾溫飽問題，優先將尚未納入國家扶貧開發整村推進規劃 的特困村，全部納入整村推進規劃實施范圍，基本實現具備條件的特困村通路、通電、通電 話、通廣播電視，有學校、有衛生室、有安全的人畜飲用水、有安居房、有穩定解決溫飽的 基本農田或草場的目標。”B252007年6月9日，國務院施行的《興邊富民行動“十一 五”規 劃》“以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導，以科學發展觀為統領，以解決邊境地 區和廣大邊民的特殊困難和問題為切入點，因地制宜、分類指導，加大扶持力度，采取有效 措施，大力改善邊民生產生活條件，全面提高邊境地區經濟和社會事業發展水平，促進邊境 地區與內地的協調發展，加快邊境地區社會主義新農村建設步伐和全面建設小康社會進程， 努力實現富民、興邊、強國、睦鄰”。B26實施興邊富民行動，對于邊疆民族地區富 民、興邊、強國、睦鄰，鞏固祖國的萬里邊疆，具有非常重要的意義。B27

各級黨委政府和職能部門把少數民族扶貧開發作為事關經濟發展和社會穩定的大事，擺到各 級黨委政府工作的重要位置，實行黨政一把手扶貧工作責任制，精心組織，扎實推進，為扶 貧開發工作奠定了堅強有力的組織保證。

3．開發式扶貧

開發式扶貧是改革開放以來我國少數民族貧困地區扶貧開發的一條寶貴經驗。新中國成立后 很長時間，政府扶貧濟困主要是通過民政部門和集體經濟組織，對農村貧困群體給予救助。 開發式扶貧與救助式扶貧的根本區別在于前者強調要通過扶持，使有勞動能力的窮人獲得發 展能力，走向自尊、自重、自立、自強。1986年以后，我國政府提出開發式扶貧的方針。上 世紀90年代以來，我國積極推行參與式、開發式扶貧的理念和方式，通過民主管理和民主參 與，發揮貧困群眾主體作用，增強他們參與相關工作的積極性，煥發其自強自立，自我發展 的熱情和能力。2001年5月25日，江澤民同志在中央扶貧開發工作會議上指出，“解決貧困 地區的問題，最根本的要靠發展。堅持開發式扶貧的方針，目的是為了解放和發展生產力。 要努力改善貧困地區的生產條件、生活條件和生態條件，提高群眾的科技文化素質，充分利 用當地自然資源和勞動力資源，發揮比較優勢，促進生產的發展，促進群眾生活的改善，并 逐步增強自我積累和自我發展的能力。堅持貫徹發展是硬道理的思想，最重要的就是要不斷 增強貧困地區自我發展的能力。這是開發式扶貧的真諦所在”。2007年4月，胡錦濤總書記 在寧夏西海固地區考察時反復強調要繼續實施開發式扶貧。集中人力、財力、物力，動員社 會各界力量，以基本解決溫飽為目標，針對有勞動能力的貧困群體，通過扶持和自身努 力擺脫貧困，有組織、有計劃、大規模的開展開發式扶貧，對緩解和消除少數民族和民族地 區貧困起到了重要的推動作用，開創了扶貧工作的新局面。目前，“參與式”整村推進正成 為推進我國少數民族貧困地區扶貧開發特別是扶貧攻堅工作的主導方式。

4．對口支援與自力更生有效結合

第一，對口支援。經濟相對發達的兄弟省市對口支援少數民族貧困地區是我國扶貧開發的一 大重要寶貴經驗。新中國成立特別是改革開放以來，動員和組織包括東部沿海省市、各級黨 政機關和各方面社會力量參與少數民族貧困地區扶貧開發建設，取得了積極而顯著的成果， 形成了具有中國特色的扶貧方式。相互幫襯是中華民族的美好傳統。這一優良傳統在少數民 族地區扶貧開發中得到了充分體現。動員和組織社會各界力量支持貧困地區開發建設，不僅 加快了少數民族扶貧開發的步伐，而且弘揚了中華民族扶貧濟困、互助友愛的優良傳統，充 分體現了黨和政府“共同艱苦奮斗、共同繁榮發展”的治國理念，同時也充分發揮了社會主 義制度的優越性。

第二，自力更生。廣大干部群眾自力更生、艱苦奮斗的精神是少數民族貧困地區扶貧開發的 強大內在動力。要解決溫飽，徹底擺脫貧困，不僅需要國家的扶持和社會各界的幫助，但關 鍵還是要靠貧困地區自身的努力，廣大干部群眾要充分發揮積極性，堅持和發揚自力更生、 艱苦奮斗的精神。在少數民族扶貧開發特別是開發式扶貧中，各地把重點放在充分調動少數 民族貧困地區廣大干部群眾的積極性、創造性上，創造出了寧肯苦干、不愿苦熬的“黔江精 神”，苦干實干、堅忍不拔的“寧夏精神”等自強不息、艱苦創業、擺脫貧困的典型，同時 涌現出大批扶貧開發模范人物、扶貧狀元。

5．因地制宜，采取多種形式的扶貧開發模式

根據國家社會經濟發展的實際和各地少數民族和民族地區的不同情況、不同條件，少數民族 貧困地區的扶貧開發因地制宜地采取了多種形式的扶貧開發模式，采取了不同的扶持措施和 政策。譬如，以宏觀的開發模式為例，不僅采取了循序漸進的扶貧開發模式，而且采取了扶 貧開發、西部大開發、興邊富民行動、扶持人口較少民族的專項扶持行動等開發模式，形成 了層次多樣、規模不一、前后有序、彼此滲透的較為完備的扶貧開發體系。又譬如，四川省 針對涼山州奴隸制社會遺留下來的少數民族群眾的“原始貧困”，創造性地開展了以改變居 住條件和衛生條件狀況、改變傳統舊觀念和不良風俗習慣、建設社會主義新農村為主要內容 的“形象扶貧”。再譬如，廣西以大會戰的形式，組織幾百萬干部群眾，實施人畜飲水、村 級道路建設、茅草房改造三大會戰和村村通廣播電視等扶貧開發模式。云南、廣西、寧夏、 內蒙古、西藏等從各地實際出發，紛紛開展生態移民、異地扶貧開發，均取得了巨大成就。

6．把扶貧開發工作納入法制軌道

把扶貧開發工作納入法制、制度化軌道，是少數民族貧困地區扶貧開發取得成功的經驗之一 。譬如，1984年頒布的民族區域自治法明確規定，上級國家機關對民族自治地方經濟文化等 各方面的發展要給予支持和幫助。其中，第69條規定：“國家和上級人民政府應當從財政、 金融、物資、技術、人才等方面加大對民族自治地方的貧困地區的扶持力度，幫助貧困人口 盡快擺脫貧困狀況，實現小康。”B28又譬如，2005年《國務院實施〈中華人民共和 國民族 區域自治法〉若干規定》第16條規定，“國家加強民族自治地方的扶貧開發，重點支持民族 自治地方貧困鄉村以通水、通電、通路、通廣播電視和茅草房危房改造、生態移民等為重點 的基礎設施建設和農田基本建設，動員和組織社會力量參與民族自治地方的扶貧開發。” B 29此外，國家和地方通過法規、政策等形式把少數民族貧困地區扶貧開發工作納入法制、 政策所構建的一系列制度之中。

注釋：

①B15B1721國務院新聞辦公室：《中國的農村扶貧開發》白皮書［N］.《人 民日報》2001年10月16日第5版。②郝亞琳、王立彬：《國務院發布中國扶貧開發報告》［N］新華網2007年10月17日。③魏武、李菲：《各民族共同發展的輝煌篇章——我國民族區域自治工作綜述》［N］.《 人民日報》2008年4月30日第4版。④王存理、周志忠：《50年深情關愛 50年輝煌巨變——黨中央關心寧夏經濟社會發展紀實 》［N］.《人民日報》2008年9月17日第1版。⑤⑧《謊言代替不了事實——駁達賴散布的“沒有真正改善大多數藏人生活”的謬論》［N ］.《西藏日報》2008年8月27日第7版。⑥⑦國務院新聞辦公室：《中國的農村扶貧開發》白皮書［N］.《人民日報》2001年10月1 6日第5版。⑨陳建國、王正偉：《在黨的民族政策光輝照耀下闊步前進——紀念寧夏回族自治區成立50 周年》［N］.《人民日報》2008年9月23日第12版。⑩杜峻曉、周志忠：《寧夏民生工程暖民心(寧夏輝煌50年)》［N］.《人民日報》2008年9 月24日第2版。B11魏武、李菲：《各民族共同發展的輝煌篇章——我國民族區域自治工作綜述》［N］ .《人民日報》2008年4月30日第4版。B12周占華、裴珍珍：《西藏人民生活的改善不容否定——訪中國社會科學院研究員夏 春濤、民族問題專家扎洛》［N］.《人民日報》2008年3月30日第4版。B13張慧中：《寧夏民族區域自治50年成果豐碩》［N］.《人民日報》2008年8月22日 第16版。B14B20范小建：《中國特色社會主義扶貧開發的基本經驗》［N］.《人民日報》2 007年12月6日第8版。B16中國少數民族貧困問題研究課題組：《中國少數民族貧困問題研究》［Z］，2001 年4月，第8頁。B18國務院新聞辦公室：《中國的的少數民族政策及其實踐》白皮書［Z］，1999年9月 ，第33頁。B19《中共中央國務院召開第四次西藏工作座談會》［N］.《人民日報》2001年6月30 日第1版。B22周志忠、杜峻曉：《大開發帶來新機遇(寧夏輝煌50年)——寧夏實現經濟快速發展 紀實》［N］.《人民日報》2008年9月15日第1版。B23江澤民：《在中央扶貧開發工作會議上的講話》［N］.《人民日報》2001年9月18 日第1版。B24胡錦濤：《在中央民族工作會議上的講話》［N］.《人民日報》2005年5月28日第1 版。B25《少數民族事業“十一五”規劃》［N］.《人民日報》2007年3月29日第12版。B26《興邊富民行動“十一五”規劃》［N］.《中國民族報》2007年6月19日第1版。B27朱玉福：《“興邊富民行動”的意義》《廣西民族研究》2007年第4期。B28《中華人民共和國民族區域自治法》［N］.《人民日報》2001年3月2日第7版。B29《國務院實施中〈民族區域自治法〉若干規定》［N］.《人民日報》2005年5月27 日第8版。

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