淺談公共管理中共性的缺失及價值救治

摘要：公共性是分析現(xiàn)代政府活動和行為的重要工具，對公共管理公共性價值的探討有利于國家公共政策的制定和執(zhí)行。本文首先探索公共性價值取向偏差及其引起的政府失靈、權(quán)利尋租等一系列公共性缺失現(xiàn)象，并就如何對公共性價值進行救治提出了相應(yīng)的對策，包括:樹立公眾至上理念，建立參與式國家等，力圖使政府的各項工作切實體現(xiàn)公共利益，促進社會公平，樹立公共管理公共性價值理念和制度設(shè)計，從而實現(xiàn)公共行政改革的新突破。

關(guān)鍵詞：公共管理 公共性 公共性價值 法治理念

當(dāng)代社會和個人對政府提出了越來越多的要求，有著越來越多的期待。政府對社會要求與愿望的不同回應(yīng)在民眾中產(chǎn)生了強烈的參照效應(yīng)，從而使得對社會要求與愿望反應(yīng)遲鈍的政府面臨著前所未有的合法性、權(quán)威性和信任危機。公共行政管理應(yīng)對此作出積極的回應(yīng)，而作為公共行政主體之一的政府也在進行著價值追求的轉(zhuǎn)變，即向著公共性價值的轉(zhuǎn)變。

一 、我國公共管理公共性的缺失

1、公共行政價值取向的偏差

公共行政的根本目的是為公共利益服務(wù)，能夠為最大效率來實現(xiàn)公共利益當(dāng)然是最為理想的。但是，過分強調(diào)效率會在很大程度上導(dǎo)致公共行政公共性的喪失，即公共行政會偏離以公民和社會為歸依的價值取向，其最終結(jié)果反而導(dǎo)致低效。在中國當(dāng)代公共行政中存在著許多片面追求行政效率的現(xiàn)象。公共行政也許是合規(guī)律的，對社會和公眾的影響也可能很大，但仔細追求其價值前提，卻會發(fā)現(xiàn)政府花費了大量的資源所做的卻是些不該管、管不了、管不好的蠢事。另外，行政效率觀會使人為成功而不擇手段，導(dǎo)致行政道德的缺失。片面行政效率觀不可避免地會伴生數(shù)字虛假現(xiàn)象。對政府行政績效進行效率評價，必然要擇取一些數(shù)量指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)。由于評價結(jié)論對評價者與被評價者的利益、聲譽等均有損益性影響。在雙方利益驅(qū)使下，工作績效統(tǒng)計中的數(shù)字虛假現(xiàn)象就必然會經(jīng)常發(fā)生。

2、政府失靈

由于政府機制也存在著本質(zhì)上的缺失，在履行矯正市場外部性的職能時，并不必然導(dǎo)致市場均衡，因而會產(chǎn)生政府失靈。政府失靈主要有:信息不完備條件下的政府失靈。在一個充滿不確定性和變化迅速的世界中，即使最有經(jīng)驗、最有智慧的精英集團組成的政府也不可能擁有足夠的信息。而建立在不完全信息基礎(chǔ)上的決策不可能完全代表公眾利益；成本與收益分離條件下的政府失靈。成本與收益的割裂意味著資源配置錯誤程度的增加，意味著多余的成本以及生產(chǎn)過剩和重復(fù)投資，從而導(dǎo)致了社會資源的浪費；內(nèi)部性問題導(dǎo)致的政府失靈。政府組織內(nèi)部性是規(guī)范組織運行的重要因素。內(nèi)部性意味著私人或者組織本身的成本和利潤可能會支配公共決策者的思維。內(nèi)部性在政府中的具體表現(xiàn)為:預(yù)算規(guī)模的最大化；官僚機構(gòu)規(guī)模最大化；政策執(zhí)行中的無效率導(dǎo)致政府失靈。在政策執(zhí)行曳由于各種因素的影響，會導(dǎo)致公共政策達不到預(yù)期目標(biāo)，而導(dǎo)致公共管理公共性的缺失。

3、權(quán)力尋租

（l）政府定價。在政府干預(yù)的情況下，對產(chǎn)品價格的管制必然會造成被管制資源的人為短缺。尋租者為了從政府那里得到價格上的庇護，就要向政府官員行賄，要求政府官員保護自身產(chǎn)業(yè)價格上的壟斷性，從而獲得超額的剩余價值。

（2）政府的特許權(quán)。即政府對于某種商品發(fā)放特別的生產(chǎn)許可證和特別的銷售許可證。政府的特許權(quán)主要是限制某些行業(yè)的準(zhǔn)入，如果某個行業(yè)是高利潤的，那么政府的限制進入就造成盈利機會的稀缺。企業(yè)為了贏利，會千方百計地進入高利潤的行業(yè)，因此在高利潤市場的準(zhǔn)入中就展開了激烈的機會的競爭。享有審批特許權(quán)的政府官員就可能從企業(yè)對這種機會的競爭中獲取租金。

二、我國公共管理公共性價值救治

針對我國當(dāng)前公共行政范式浮現(xiàn)出來一系列公共性價值缺失現(xiàn)象，下面從幾個方面嘗試著探討其救治對策。

1、政府應(yīng)樹立公眾至上的理念

樹立公眾至上理念首先可以借鑒新公共服務(wù)的核心理念，即在人民主權(quán)的前提下，作為最主要公共管理主體的政府，其基本職能是服務(wù)于公共利益，既非親自“劃槳”又非代替公民來“掌舵”。

2、讓公眾滿意的理念

公眾滿意是一個以公眾為主體，以公眾感受為評價標(biāo)準(zhǔn)的概念。面對日趨知識化、國際化的新形勢和思想觀念日趨活躍，需求多樣化且不斷更新的社會公眾，只有將管理理念定位于公眾滿意，才有利于使公共管管理與時俱進地不斷貼近公眾需求，促使管理者不斷調(diào)整，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

3、提倡倫理性的公共行政文化

體現(xiàn)民主本質(zhì)的現(xiàn)代公共管理要求重新樹立不同于以往行政學(xué)的人生觀和哲學(xué)觀。這是對政府職能、公民權(quán)能的基本認同，從而賦予政府、社會和公民以倫理性的公共責(zé)任。這一倫理性的公共責(zé)任使行政文化的基本價值發(fā)生了根本性的變化。

公民、社會和政府都有值得肯定的責(zé)任心和道德感，政府與公民都有負責(zé)任行動的能力。因此，在公共行政的“政府模式”和“市場模式”的基礎(chǔ)上，提出了“社會的公共行政文化”或“倫理性的公共行政文化”。倫理的公共行政文化導(dǎo)向作用，通過文化感召與民主制度的約束相結(jié)合，使在

對公共行政人員自主性的惡的一面加以限制的同時，去喚醒和激發(fā)他的善的一面。

4、逐步建立參與式的國家

參與式國家是通過一定的制度安排使公共管理公共性價值得以實現(xiàn)。包括以下幾種參與機制:

（1）監(jiān)督機制。公民要有權(quán)利監(jiān)督和評判政府的制度運作及其服務(wù)質(zhì)量，并且政府要在公民參與的條件下建立適宜的公共服務(wù)績效平服標(biāo)準(zhǔn)，而不是從官僚的立場出發(fā)告知公民應(yīng)期待的質(zhì)量要求。

（2）授權(quán)機制。參與式管理模式注重決策過程向下延伸，培養(yǎng)低層員工和公民影響決策方向的能力，使“以顧客為導(dǎo)向的治理方法可能會轉(zhuǎn)變成如何管理民主體制的概念。”

（3）對話機制。公民可以直接與政策觀點不同的公民討論，也可以直接與政府機關(guān)協(xié)商，通過對話的協(xié)商機制，增強共識和共同的責(zé)任感，從而有利于確定和實現(xiàn)符合公共利益的目標(biāo)。

（4）選擇機制。參與式國家中的消費者選擇方式比市場模式下的消費者選擇方式更具政治性，是基于強化參與和自我管理的選擇，依賴于政治過程而非市場結(jié)構(gòu)。

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（湖南省邵陽縣黨校）