我國農村基本公共服務均等化的制度構想

[摘 要]實現基本公共服務均等化是社會轉型時期我國政府提出的一個新的改革命題，是體現以人為本和彌補市場公共產品供給失靈的重要制度安排。實現公共服務均等化目標的重點和難點在農村，實施基本公共服務均等化的突破口也在農村。本文分析了現階段我國農村公共服務均等化方面存在的問題，并從制度視角提出解決的構想。

[關鍵詞]農村；公共服務均等化；制度構想

[中圖分類號]C912.82[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)01-0032-03

一、解決現階段我國農村經濟社會發展的突出矛盾必須注重實現農村基本公共服務均等化

改革開放以來我國農村公共產品雖不斷增加，但與城市相比，與農民實際需要相比，還有相當大的差距。當前我國農村正處于由生存型社會向發展型社會轉變的關鍵時期，農村改革發展走到今天，基本公共產品缺失和基本公共服務嚴重不到位已成為制約農村經濟社會發展迫切需要解決的問題。除了經濟發展水平與居民收入低于城市外，農村還面臨著公共需求全面快速增長與公共服務供給匱乏的突出矛盾：農村公共產品不僅總量短缺、總體質量不高，供給不足，而且供求結構不合理、層次和優化度不高，總體功能、效率較低，供求矛盾突出。農民難以獲得公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共服務，由此導致了他們最基本的生存權和發展權得不到保障。這些問題大都同基本公共服務和公共產品不足、缺失和失衡有關，急需通過逐步實現基本公共服務均等化來加以解決。而實現農村基本公共服務均等化，就是要逐步使全體農民在基本公共服務方面的權利得到基本實現和維護，特別是使困難群眾和困難地區盡快享受到社會平均水平的基本公共服務，其實質是政府為全體農民提供基本而又有保障的公共產品和公共服務。可以說，統籌城鄉基本公共服務，注重實現城鄉基本公共服務均等化，既是轉變政府職能、調整財政支出結構和衡量政府績效的新理念、新導向，體現了統籌城鄉發展的內在要求，也是促進社會和諧和推進新農村建設的重要措施。城鄉二元結構體制是農村公共服務問題產生的根源，這種二元分割的政策取向，造成區域經濟發展不平衡、資源配置不合理、社會分配不公平，加之基層政府職能轉變不到位，少數基層干部觀念滯后、不作為，使廣大農村和農民不能充分享受到公共服務的陽光。目前我國城鄉差距突出表現為公共產品上的差距。基本公共服務的嚴重缺失已經構成了農村上層建筑變革的巨大壓力；城鄉基本公共服務之間的過大差距持續拉大了城鄉收入差距的鴻溝；農村基本公共服務嚴重缺失降低了農民抗御各種風險的能力，教育、醫療費用過高成為現階段農民致貧、返貧的主要因素。在基本公共服務嚴重缺失的情況下，多數農民就會持續徘徊在溫飽線和小康未穩之間，很難實現啟動農村消費市場的目標。就整體而言農村基本公共服務問題已經成為城鄉協調發展、區域協調發展和經濟社會協調發展三大問題的矛盾匯集點。因此為農民提供基本而有保障的公共產品，有利于打破城鄉分治的基本格局，有利于推進城鄉協調發展，也有利于黨的農村基本政策與改革發展的進程相適應。并且，經過近30年經濟的持續快速增長，國家也初步具備了解決這一問題的能力和條件。在新農村建設和建設和諧社會的背景下，如果我們不能有效解決當前人民群眾的公共服務需求不斷增長與公共產品和公共服務供給嚴重不足的突出矛盾，以及由這種矛盾引發的各種社會不公問題，經濟發展與社會發展的不協調就會加劇，實現社會公平、促進社會和諧也只能成為一句空話。因此我們應當充分認識實現基本公共服務均等化在有效緩解城鄉差距、區域差距和貧富差距中的重大作用，高度重視實現基本公共服務均等化在有效緩解城鄉社會矛盾、保障農民權益、構建和諧社會和推進社會主義新農村建設中的重要作用。以實現基本公共服務均等化保護農民的合法權益為契機，為“三農”問題的最終解決指出方向并奠定堅實的制度基礎，從而推動農村社會經濟健康、穩步地發展。

二、實現農村基本公共服務均等化的關鍵是明確政府職責，解決好體制機制問題

為農民提供基本而有保障的公共產品和服務是政府應盡的職責，強化政府在農村公共產品中的主體地位和主導作用，加快建設服務型政府，是實現農村基本公共服務均等化的關鍵。當前農村公共產品供給主體存在的主要問題是：各級政府的公共責任劃分不清，供給主體錯位；農村的基層民主建設薄弱，農民的參與不夠。我國農村公共產品供給實行政府分級負責制，中央政府和地方政府各負其責，分別提供全國性和地方性公共產品。但在實際操作中，中央政府與地方政府的責任劃分不盡合理，突出表現在公共產品供給錯位、缺位，事權、財權不對稱。本應由上級政府提供的公共產品卻強制下級政府提供，如義務教育、公共衛生、基礎設施等，導致下級政府事權大于財權，受財力限制，公共產品不能提供或不能完全提供，致使產品數量不足、質量不高。同時，本應由政府提供的公共產品或由政府與農民共同承擔的公共產品成本，卻完全由農民承擔，造成農民負擔沉重。因此，在現行的供給體制下，政府作為農村公共產品提供主體并不名副其實。可以說，目前我國在公共服務領域出現的問題，主要根源并不在于沒有提供公共服務的經濟能力，而在于缺乏合理的公共服務制度安排。實踐證明，如果沒有一個制度化的約束，公共服務支出并不能隨經濟增長和財政收入的增長而實現同步增長。從更深層次來看，體制機制方面不健全的原因在于，政府沒有強化自身的建設與約束，沒有真正實現從經濟建設型政府向公共服務型政府的轉變。建立公共服務體制，目的就是要實現公共資源的優化配置，建立城鄉統一的公共服務制度，形成公共服務均衡分配的制度基礎，使公共政策能夠有效地克服市場經濟的缺陷。因此，在我國深化改革過程中，特別是在利益主體多元化的情況下，更需要明確政府在公共服務供給中的責任和職能定位，統籌城鄉基本公共服務，盡快提升農村基本公共服務的質量和水平，積極推進城鄉基本公共服務均等化。

政府要為農民提供基本而有保障的公共產品，就是要以人為本，優先解決廣大農民生存、發展面臨著的最直接、最現實、最基本的問題。農村改革進入新階段的重要任務，就是要加快新農村建設，推進政府職能轉變，把政府的公共服務資源和職能向農村轉移，以基本公共服務為主線推進農村綜合改革，抓住城鄉二元結構中的突出矛盾，從解決廣大農民生存發展的基本問題出發，進一步明確各級政府在解決“三農”問題中的職責定位。按照黨的十七大提出統籌城鄉發展的戰略部署，在改革中統籌城鄉義務教育和公共衛生事業，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和城鄉一體化的社會保障制度，探索建立農村養老保險制度；完善基本醫療保險制度，全面推進新型農村合作醫療制度建設，加強農村三級衛生服務網絡和農村社區衛生服務體系建設，把基本醫療保險制度覆蓋城鄉全體居民；完善最低生活保障制度，在農村將符合條件的貧困人口全部納入最低生活保障范圍，切實解決他們的基本生活問題；改革完善農業保障機制，實現城鄉統籌發展，建立落實科學發展觀和促進新農村建設發展的體制機制保障。同時，政府可以利用各種政策積極引入社會資本，安排鼓勵民間資本積極參與農村公共品服務，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制，實現公共產品供給主體的多元化。要把那些適合或可以通過市場、社會提供的公共服務，以適當的方式交給社會組織、中介機構、社區等基層組織承擔，引進競爭激勵機制，以擴大公共服務的供給，并降低服務成本，提高服務效率和質量。

三、注重實現農村基本公共服務均等化的政策選擇和制度構想

推進農村基本公共服務均等化，是一項復雜而艱巨的系統工程。根據黨的十七大精神，需從以下方面著手：

第一，強化政府為農村提供公共服務的職能，加快建成能夠適應促進農村社會發展的服務型政府體系。加強和改善農村公共服務是政府的主要職責，要解決農村公共服務供給嚴重不足的問題，必須創新政府管理理念，明確政府職能，健全政府職責體系。要按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，注重履行社會管理和公共服務職能，將公共服務作為政府的首要和核心職能，切實強化政府在公共產品供給中的主體責任。要根據公共產品的性質，明確各級政府的供給職責，切實加大公共財政對農村建設的支持力度，確保政府公共支出的社會效益最大化，逐步縮小城鄉居民享有的公共服務和生活水平的過大差距，以實現公共服務的均等化。

第二，統籌城鄉社會經濟發展，建立城鄉統一的公共服務均衡分配制度。要積極推進城鄉基本公共服務均等化，必須加快建立有利于改變城鄉二元結構的體制機制，建立城鄉統一的公共服務體制和公共產品供給體系，加快實施工農業和城鄉協調發展戰略。黨的十七大明確提出要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。按照這一要求，國家應實行城鄉一體化的公共產品供給制度，合理調整國民收入分配結構和政策，把農村公共基礎設施建設和農村公益事業發展逐步納入公共財政的支出范圍，在公共財政資源配置上，統籌考慮城鄉發展，加大對農業、農民、農村發展的支持力度，使城鄉居民均等享受公共財政所提供的公共產品。取消對農民帶有歧視性的體制障礙、制度障礙和政策限制，給農民以公平的國民待遇，建立起城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、義務教育制度、公共衛生和新型農村合作醫療制度、統籌城鄉基礎設施建設的農村社會保障制度，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步提高保障水平。

第三，改革完善公共財政體制，形成可持續的農村基本公共服務財政支持機制。公共服務均等化是公共財政“公共性”的重要體現，必須按照十七大報告提出的“圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，完善公共財政體系”的要求，不斷深化財政體制改革，把更多財政資金投向農村公共服務領域，“讓公共財政的陽光照耀到農村”，滿足農民對公共產品的需求。必須健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快形成統一規范透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入。進一步完善省以下財政體制，形成有力的可持續的財政支持機制，以增強基層政府提供公共服務的能力。要強化政府財政轉移支付對于公共服務均等化的作用，尤其要加大中央和省兩級財政對縣鄉財政轉移支付的力度，財政轉移支付資金應重點向縣鄉級傾斜，提高縣鄉基層政府財力，保障縣鄉政權的正常運轉和農村公共產品的必要供給。必須有效整合財力資源，提高資金使用效率，把公共財力更多地向市場機制無法調節或不便調節的公共服務領域傾斜，逐漸提高農村的公共服務水平，不斷擴大公共財政覆蓋農村公共服務領域的范圍，逐步縮小城鄉間基本公共服務的差距，使農村居民享有與城市居民大致相等的公共產品和公共服務。

第四，完善農村公共產品供給的決策制度，建立有效的農村公共產品供給的問責機制和監督機制。為改變中央和地方的財力與支出責任不對稱現狀，應按照財權與事權相對稱的原則，調整中央與地方政府之間的財權分配格局，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制。針對我國目前農村公共產品供給的實際情況，關鍵是要合理界定中央與地方政府提供農村公共產品的責任和范圍。國家應根據農村公共產品的不同性質，建立和完善政府(中央、省、縣、鄉)、村集體和農民三位一體的農村公共產品供給體系，并按照受益原則合理劃分各自提供農村公共產品的職責范圍，改革農村公共產品供給的決策制度，根據農村公共產品需求優先順序，實行“自下而上”和“自上而下”相結合的投入決策機制。要完善政府公共服務績效評價和效果跟蹤反饋制度，以基本公共服務均等化為重點，按照財權與事權相對稱的原則，健全政府公共服務績效管理和評估體系，強化各級政府公共服務的責任，形成科學的公共服務分工和問責機制，規范問責操作程序。加強對公共服務決策活動的監督，建立制度化的利益表達機制，擴大農民在公共服務問責制度中的知情權、參與權和監督權，以保證農村公共產品供給的科學合理。

第五，依法保障農民權益，用法律法規保障農村公共服務的實現。農村公共產品的提供必須要有法律的保障，一方面要認真貫徹國家已有的相關法律，另一方面要修改不適應新形勢的法律法規，還要細化和完善相關的法律法規，逐步加快制度化、法制化的步伐，用法律法規保障農村公共服務的實現。為了突破農村公共物品資源供給瓶頸，建議國家制定《農業投入法》，通過法律法規的形式，規范和保障各級政府對農業和農村建設的投入，對于在農村中實施的公共服務的項目、內容、進程、目標及其資金保障等予以明確的規定，并加強監督。應盡快出臺正在制訂中的《農民權益保護法》，主要圍繞國家支農長效機制的建立，加強農民土地權益保護、農民工權益保護的法律法規建設，逐步將農民的合法財產權利以及平等參與經濟活動和社會事務的權利納入法律保障范圍。國家應建立對農民的法律援助制度，強化國家對農民法律援助的責任，積極推進對農村和農民的法律援助，特別要健全在農村地區縣、鄉法律仲裁機構，為農民提供以仲裁和調解手段為主的法律服務。

第六，充分發揮市場與社會的力量，形成農村公共產品供給主體多元化的格局。政府作為公共服務供給的主體，并不排斥公共服務提供主體與方式的多元化。公共服務的提供主體與供給主體的多元化、供給渠道的多樣化，應該是公共服務供給的趨勢。我國農村人口多，地域廣，廣大農村地區的公共產品供給水平很低，供給任務十分艱巨，再加上我國財政實力有限，要建立起適應農村經濟和社會發展的農村公共產品供給體系，僅僅依靠財政力量難以保證農村公共產品的有效供給。要正確認識和處理政府主導和社會參與的關系，完善以政府供給為主、民間資本廣泛參與的供給機制，在以政府為主體的情況下，充分發揮市場、社會力量，形成公共產品供給主體多元化的格局，建立政府、農村社區、私人部門、非營利性組織等“四位一體”的供給格局。同時要鼓勵社會多方力量參與供給，通過引入市場競爭方式實現農村公共產品供給主體的多元化，形成多元競爭局面，構建多層次的公共產品供給結構，強化公共產品生產和供給的競爭性，提高公共服務的運作效率和專業化水平。

責任編輯 侯 琦