從博弈論視角探析公共政策執(zhí)行失靈及規(guī)制

[摘 要]本文從博弈論微觀視角，從政府組織與組織、政府組織與目標(biāo)群體及執(zhí)行者與執(zhí)行者之間的博弈關(guān)系，探析其產(chǎn)生過(guò)程并對(duì)其規(guī)制。通過(guò)完善制度、強(qiáng)化倫理建設(shè)、加強(qiáng)政治社會(huì)化、疏通信息渠道等途徑，來(lái)保證公正博弈、力避違規(guī)博弈，激發(fā)為正義博弈，弱化為自利博弈。

[關(guān)鍵詞]政策失靈；產(chǎn)生過(guò)程；博弈；公平公正

[中圖分類號(hào)]D523.31 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2008)01-0030-03

政策失靈是指一項(xiàng)公共政策的過(guò)程或結(jié)果偏離了政策制定者事先預(yù)想的目標(biāo)，并給政策對(duì)象造成了始料不及的負(fù)面影響。[1]其失靈原因，有主觀原因和客觀原因兩大類，主觀原因又有主觀態(tài)度原因和主觀能力原因。主觀態(tài)度主要指執(zhí)行者的價(jià)值觀、利益觀和責(zé)任心等；主觀能力主要是指對(duì)政策的認(rèn)知、組織、協(xié)調(diào)、控制等方面的能力。客觀原因主要是政策本身缺陷，目標(biāo)群體順從度低和環(huán)境不利等。公共政策失靈能損耗政策效益、削弱政策權(quán)威、破壞政府形象，將可能造成整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的無(wú)序和混亂。我國(guó)正處于轉(zhuǎn)型期，價(jià)值觀裂變，制度與體制不健全，公共政策失靈現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，直接關(guān)系到黨和國(guó)家路線、方針、政策的有效落實(shí)，關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建進(jìn)展程度。本文試圖從博弈論微觀視角，探析其產(chǎn)生過(guò)程及規(guī)制的有效途徑。

一、公共政策執(zhí)行中博弈的動(dòng)力探析

博弈論著重研究社會(huì)生活中的矛盾及利益沖突與合作，可以說(shuō)博弈論是為馬克思主義“定做”(tailor-made)的研究工具。[2]它認(rèn)為，在沖突和競(jìng)爭(zhēng)的情況下，每一個(gè)參加者都遵循力求得到最大利益，并把損失降低到最低限度的原則。其根源是利益的驅(qū)動(dòng)，利益是博弈的動(dòng)力源泉。亞當(dāng)·斯密認(rèn)為，每個(gè)人都是盤(pán)算著自己利益的個(gè)人，追求利益最大化是驅(qū)動(dòng)人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的根本動(dòng)力。在此基礎(chǔ)上，約翰·穆勒提出了“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)理論，他指出，人“在經(jīng)過(guò)深思熟慮之后他會(huì)選擇那些能夠比其他行為能更好地滿足自己的偏好的行為”。[3]基于“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)理論，一些管理學(xué)家提出了政府執(zhí)行主體的唯利性，如丹尼斯C·穆勒就說(shuō)過(guò)，“毫無(wú)疑問(wèn)，假若把權(quán)力授予一群稱之為代表的人，如果可能的話，他們會(huì)像任何其他人一樣，運(yùn)用他們手中的權(quán)力謀求自身利益，而不是謀求社會(huì)利益”。[4]這種純“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)否定了那種專心致志、一心為公的“公共人”假設(shè)。指出了在政治領(lǐng)域內(nèi)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)一樣存在著利益的沖突和矛盾。因此，利益也是政策執(zhí)行時(shí)博弈的動(dòng)力源泉。事實(shí)也證明如此，政策執(zhí)行時(shí)，政府組織與組織、政府組織與目標(biāo)群體、政府組織與執(zhí)行者及執(zhí)行者與執(zhí)行者之間，常常為自身利益最大化而發(fā)生沖突與博弈。正如陳振明所說(shuō)，作為政策執(zhí)行者的中央與地方政府以及執(zhí)行人員，從某種程度上說(shuō)都遵循博弈論的基本原則。博弈不是利益的簡(jiǎn)單的相加或相減，一旦有博弈活動(dòng)，尤其是零博弈時(shí)，就可能會(huì)有成敗雙方，利益就會(huì)向一方急劇傾斜，私利之心、權(quán)力之欲就會(huì)化為行動(dòng)，這與政策的公共性就構(gòu)成悖論，尤其是在我國(guó)這樣制度和體制不健全、不完善的轉(zhuǎn)型期國(guó)家，政策失靈現(xiàn)象就更容易發(fā)生。

二、從博弈論視角探析公共政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象產(chǎn)生過(guò)程

(一)政府組織之間的博弈易產(chǎn)生主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策失靈

政府組織之間的博弈有縱向和橫向組織之間博弈。縱向組織是指上下級(jí)政府；橫向組織是指橫向職能部門(mén)及橫向地方政府。

1.縱向組織之間博弈易產(chǎn)生主觀態(tài)度因素導(dǎo)致的政策失靈。公共政策就是利益的權(quán)威分配，其往往涉及中央政府和地方政府的利益關(guān)系。二者的權(quán)力對(duì)稱是處理其關(guān)系的關(guān)鍵因素。然而，中央與地方人事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)有許多地方不對(duì)稱。中央集權(quán)主義和地方本位主義的客觀存在，同時(shí)，國(guó)家法律和制度對(duì)中央和地方的利益格局界定不明確，更容易使雙方認(rèn)為某一利益領(lǐng)域?qū)儆谧约海瑥亩嗷?zhēng)奪。這種制度和體制的不健全、不完善，也就是博弈的規(guī)則界定不清，這就客觀造成地方政府有可乘之機(jī)，地方政府為追求地方利益的最大化，就會(huì)變通政策與中央政府進(jìn)行博弈，就會(huì)濫用和擴(kuò)大行政自由裁量權(quán)，對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行歪曲、篡改、肢解、抵觸和破壞執(zhí)行。正如學(xué)者張金馬所說(shuō)：“由于利益的至上性，使得政策制定者和政策執(zhí)行者之間出現(xiàn)一個(gè)利益‘過(guò)濾’機(jī)制。下級(jí)對(duì)上級(jí)政策往往以自己的利益和損益值作為對(duì)策參考，得益越多，越樂(lè)于執(zhí)行；受損越多，越不樂(lè)于執(zhí)行，乃至抵制、變換”。[5]從這種縱向組織的博弈角度看，主觀態(tài)度因素導(dǎo)致的政策失靈現(xiàn)象產(chǎn)生就有很大的必然性了。

2.橫向組織之間博弈易產(chǎn)生主觀態(tài)度導(dǎo)致的宏觀政策失靈。橫向組織之間的博弈是指地方政府之間及地方政府的職能部門(mén)之間的博弈。由于各地方政府地理位置、經(jīng)濟(jì)狀況、風(fēng)俗民情、歷史條件等差異性，其政策執(zhí)行應(yīng)結(jié)合各地實(shí)情，將政策的原則性和靈活性有機(jī)地結(jié)合，這樣才能更好地執(zhí)行政策。但是，事實(shí)卻并非如此。由于地方利益的至上性及上級(jí)政府的考評(píng)原因，地方政府往往以本地的特殊性為由，對(duì)與己不利的政策，則采取觀望態(tài)度或等待別人的經(jīng)驗(yàn)；有利的政策則你爭(zhēng)我搶、各自為營(yíng)、分封割據(jù)導(dǎo)致宏觀政策失靈。目前，各地向中央爭(zhēng)優(yōu)惠政策、爭(zhēng)項(xiàng)目等五花八門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)，有愈演愈烈之勢(shì)，正在形成地方與地方之間就政治利益和經(jīng)濟(jì)利益展開(kāi)博弈的不正常分封割據(jù)狀態(tài)。同樣，地方政府的職能部門(mén)之間也在追求各自利益的最大化而進(jìn)行博弈。有利的事互相爭(zhēng)奪，沒(méi)利的事互相推諉、扯皮。同時(shí)，由于橫向部門(mén)分工不合理，一方面機(jī)構(gòu)重疊，分工過(guò)細(xì)；另一方面監(jiān)督部門(mén)、參謀咨詢及信息反饋部門(mén)又相對(duì)薄弱及有些政策很難分清是哪個(gè)部門(mén)的職能。這就更易產(chǎn)生互相扯皮、推諉而導(dǎo)致政策失靈。

(二)政府組織和目標(biāo)團(tuán)體之間的“弱博弈”易助長(zhǎng)主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策失靈

政府組織和目標(biāo)團(tuán)體之間的博弈主要體現(xiàn)在基層政府和目標(biāo)團(tuán)體的博弈。目標(biāo)團(tuán)體對(duì)政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵因素之一。而目標(biāo)群體順從、接受程度與其利益密切相關(guān)，因利益是其博弈的主要?jiǎng)恿Α５胤秸谜巍⒔?jīng)濟(jì)、法律甚或威脅與恐嚇等手段對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行控制甚或處罰；目標(biāo)群體則利用國(guó)家宏觀政策、上訪等途徑進(jìn)行抵制和抗?fàn)帯２┺牡膹?qiáng)弱與目標(biāo)群體的政策認(rèn)知程度和政策合法性密切相關(guān)。目標(biāo)群體的政策認(rèn)知度高，政策合法性低，其博弈程度強(qiáng)；政策認(rèn)知度高，政策合法性高，其博弈程度低；政策認(rèn)知度低，不管政策合法性高低，博弈程度低。而這種博弈的強(qiáng)弱又與地方政府扭曲、異化上級(jí)政策和制定土政策的程度形成反比。博弈強(qiáng)，地方政府扭曲、異化上級(jí)政策程度低；反之，博弈弱，地方政府扭曲、異化上級(jí)政策程度高。目標(biāo)團(tuán)體的一味順從、接受會(huì)加大和助長(zhǎng)地方政府的各種扭曲的政策、土政策及粗暴執(zhí)行政策等現(xiàn)象產(chǎn)生；目標(biāo)團(tuán)體的覺(jué)醒意識(shí)強(qiáng)、政策與法制意識(shí)強(qiáng)就能抵制上述現(xiàn)象，規(guī)范政策執(zhí)行。可以說(shuō)，政府組織和目標(biāo)團(tuán)體之間的“弱博弈”易助長(zhǎng)主觀態(tài)度導(dǎo)致的政策失靈，“強(qiáng)博弈”易弱化地方政府的土政策。正因如此，在一些偏遠(yuǎn)農(nóng)村，有些基層政府政策不公開(kāi)、不透明，對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行信息封鎖，甚或麻痹、奴化以達(dá)減少博弈，從而減輕自身執(zhí)行阻力。

(三)政府組織與執(zhí)行者之間的博弈易加速客觀因素導(dǎo)致的政策失靈

政府組織與執(zhí)行者之間的博弈主要體現(xiàn)在政府組織與領(lǐng)導(dǎo)者之間，是圍繞著集體利益和個(gè)人利益之間展開(kāi)的。領(lǐng)導(dǎo)者，尤其是一把手，他對(duì)政策正確貫徹和實(shí)施起關(guān)鍵性作用。但領(lǐng)導(dǎo)者也是理性“經(jīng)濟(jì)人”，也在追求自身的利益最大化。在選擇政策時(shí)，他可能對(duì)上級(jí)政策進(jìn)行歪曲、篡改、肢解、抵觸，有利的爭(zhēng)著執(zhí)行，不利的則能拖則拖。甚或，有些領(lǐng)導(dǎo)利用職務(wù)之便和掌握的信息躍出博弈規(guī)則，追逐私利，貪污腐敗。作為政策制定者的上級(jí)政府，為了貫徹落實(shí)政策與維護(hù)政策的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，利用經(jīng)濟(jì)、法律、教育等手段對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)者進(jìn)行控制、監(jiān)督甚或處罰等。這樣二者展開(kāi)博弈。但領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)政策的貫徹和執(zhí)行的重要性不僅體現(xiàn)在政策的選擇上，更重要的是對(duì)政策如何細(xì)化，如何轉(zhuǎn)化到目標(biāo)群體身上。在這些過(guò)程中，涉及到領(lǐng)導(dǎo)的組織、控制、督察和協(xié)調(diào)等綜合能力。需要其積極性和創(chuàng)造性和持之以恒的精神，需要付出更大的努力，尤其是基層的一把手。然而，事實(shí)卻并非如此，基層領(lǐng)導(dǎo)往往政策認(rèn)知能力和執(zhí)行能力缺乏，又與組織和集體爭(zhēng)奪私利。這樣由于能力困乏、精力分散、責(zé)任感和使命感喪失，他就更無(wú)法去應(yīng)對(duì)政策本身的缺陷、目標(biāo)群體的特殊性和環(huán)境的惡劣等因素帶來(lái)的問(wèn)題，就勢(shì)必加速客觀因素導(dǎo)致的政策失靈。

(四)執(zhí)行者之間的博弈易加速主觀能力不足導(dǎo)致的政策失靈

執(zhí)行者之間的博弈主要是指同一單位內(nèi)行政人員之間、平行單位或組織的領(lǐng)導(dǎo)者之間及普通人員和領(lǐng)導(dǎo)者之間的博弈。在一定時(shí)間內(nèi)，機(jī)關(guān)職位、晉升名額及政府財(cái)力、物力具有有限性。因此，行政人員之間的博弈往往是零博弈，即參加者一方所得為另一方所失的博弈。這種博弈更易加劇互相爭(zhēng)權(quán)奪利的程度，他們往往運(yùn)用各種潛規(guī)則、潛秩序，到處拉關(guān)系、敘人情。甚或，有些人把主要的時(shí)間和精力都投入到這種博弈之中，權(quán)錢(qián)交易、不擇手段，跑官、要官、買(mǎi)官等，耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，并扭曲了權(quán)力觀、喪失責(zé)任感。這些人根本無(wú)法把精力集中在本職工作上，更無(wú)時(shí)間去學(xué)習(xí)提高自己。而許多政策之所以失靈，正是主觀認(rèn)識(shí)、組織、控制、協(xié)調(diào)等能力不足導(dǎo)致的。因此，行政人員之間的博弈極易加速主觀能力不足導(dǎo)致的政策失靈。

三、從博弈論視角對(duì)政策執(zhí)行失靈現(xiàn)象的規(guī)制

1.完善制度，優(yōu)化博弈規(guī)則。第一，完善中央與地方的行政職權(quán)配置制度。從制度上解決合理劃分中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)和決策權(quán)的問(wèn)題。同時(shí)，中央和地方應(yīng)做到職、責(zé)、權(quán)相對(duì)應(yīng)，要改變過(guò)去那種中央權(quán)力偏重或地方權(quán)力偏重的傾向，做到中央權(quán)力和地方權(quán)力對(duì)稱。[6]權(quán)力對(duì)稱能便于地方政府抵制中央過(guò)分干預(yù)微觀政策和制定一些不合理的政策；也便于中央政府對(duì)地方政府的宏觀監(jiān)控，避免地方政府對(duì)宏觀政策的扭曲和異化。第二，制定科學(xué)合理的績(jī)效考評(píng)制度。制定考評(píng)制度時(shí)應(yīng)將“顯項(xiàng)”和“潛項(xiàng)”有機(jī)結(jié)合，眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)有機(jī)結(jié)合，地方與中央利益有機(jī)結(jié)合。引導(dǎo)地方政府積極競(jìng)爭(zhēng)、合理博弈、奮發(fā)創(chuàng)新。抵制其互相攀比、盲目投資、經(jīng)濟(jì)封鎖、割據(jù)市場(chǎng)等不正常的競(jìng)爭(zhēng)。第三，強(qiáng)化監(jiān)督制度。總之，通過(guò)制定合理制度，優(yōu)化博弈規(guī)則，把博弈控制在一定的范圍之內(nèi)，使制度“緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍之內(nèi)”，使博弈主體在自利的同時(shí)更有利于他利。

2.強(qiáng)化執(zhí)行主體的倫理建設(shè)，力避違規(guī)博弈，激發(fā)正義博弈。第一，盡快實(shí)現(xiàn)道德規(guī)范的法制化；第二，構(gòu)筑完善的官員行政道德的規(guī)范監(jiān)督機(jī)制；第三，建立官員行政道德的有效實(shí)施機(jī)制。讓行政人員真正地堅(jiān)持實(shí)事求是的原則；堅(jiān)持公平、正義的理念；具有強(qiáng)烈的忠誠(chéng)意識(shí)、奉獻(xiàn)意識(shí)、公仆意識(shí)和強(qiáng)烈的使命感和責(zé)任感。這樣在正確的利益觀和權(quán)力觀指引下，就能有效避免不正常博弈，形成一種為追求自身合理的利益及集體的利益和國(guó)家的利益而進(jìn)行博弈，形成一種不唯上、不唯權(quán)，敢于說(shuō)真話、辦實(shí)事，敢于斗爭(zhēng)、敢于博弈的精神，進(jìn)而逐漸形成政府組織之間、組織與目標(biāo)群體及行政人員之間的良性博弈。

3.加強(qiáng)目標(biāo)群體的政治社會(huì)化，強(qiáng)化與地方土政策的博弈。美國(guó)學(xué)者托馬斯·史密斯認(rèn)為，目標(biāo)團(tuán)體的組織和制度化程度，接受領(lǐng)導(dǎo)的情形以及先前的政策經(jīng)驗(yàn)、文化、社會(huì)經(jīng)濟(jì)與政策環(huán)境等，是公共政策執(zhí)行過(guò)程中的四個(gè)至關(guān)重要的因素之一。[8]目標(biāo)團(tuán)體的影響力來(lái)源于政策的合法化程度、對(duì)政策的認(rèn)同程度、對(duì)政策調(diào)節(jié)的成本收益預(yù)期和政策承受力等。而我國(guó)之所以有許多土政策，正是因?yàn)閺V大農(nóng)村政治社會(huì)化程度不高，相關(guān)政策的宣傳力度低，廣大農(nóng)民對(duì)政策認(rèn)知不高，這樣助長(zhǎng)了地方土政策。因此，必須增強(qiáng)目標(biāo)團(tuán)體的政治社會(huì)化，提升目標(biāo)團(tuán)體的文化素質(zhì)，使目標(biāo)團(tuán)體充分了解政策內(nèi)容。進(jìn)而增加群眾對(duì)合理政策的認(rèn)同感，弱化其為自利與基層政府之間的博弈，強(qiáng)化其與地方土政策的博弈，以達(dá)到從下向上抵制政策失靈現(xiàn)象的產(chǎn)生。

4.疏通信息渠道，保證雙方公正博弈。信息是政策執(zhí)行的重要資源。在我國(guó)政策失靈的一個(gè)重要根源就是信息的不對(duì)稱，尤其是廣大農(nóng)村，一些地方政府為了扭曲政策或制定土政策，信息宣傳根據(jù)“自身工作”需要進(jìn)行，對(duì)己有利，大力宣傳；對(duì)己不利，少宣傳或不宣傳，甚或信息扭曲、信息誤導(dǎo)。因此構(gòu)建政策執(zhí)行的信息溝通機(jī)制顯得尤為重要。第一，建立健全政策執(zhí)行的信息網(wǎng)絡(luò)和政府網(wǎng)絡(luò)工程。第二，優(yōu)化政策信息傳播和反饋渠道，抓好政策信息宣傳建設(shè)。構(gòu)建一種由中央直接向各層級(jí)政府，乃至目標(biāo)群體進(jìn)行信息傳播和信息互動(dòng)機(jī)制；建立健全群體上訪制度、社會(huì)協(xié)商制度、市長(zhǎng)電話、市長(zhǎng)信箱等政務(wù)公開(kāi)制度，充分體現(xiàn)公共政策執(zhí)行“公正、公平、公開(kāi)”原則。只有在執(zhí)行信息暢通、全真之時(shí)，執(zhí)行主體才能更加自律，減少對(duì)政策的扭曲現(xiàn)象；目標(biāo)群體才能更好地接受政策及對(duì)不合理的政策進(jìn)行有力地抵制；才能形成一種積極、健康、生動(dòng)活潑的競(jìng)爭(zhēng)和博弈氛圍，從而有效地抵制政策失靈、提高政策執(zhí)行效率。

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責(zé)任編輯 侯 琦