中國(guó)行政管理體制改革３０年：思考與展望

[摘 要]中國(guó)行政管理體制改革，走的是一條螺旋式上升的道路。在即將迎來(lái)新一次行政管理體制改革的時(shí)刻，準(zhǔn)確地判斷當(dāng)前中國(guó)改革發(fā)展的趨勢(shì)，分析政府管理面臨的問(wèn)題，展望未來(lái)中國(guó)行政管理體制的整體走向及其影響，具有重要意義。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)行政管理；體制改革；發(fā)展趨勢(shì)；思考與展望

[中圖分類(lèi)號(hào)]D631.12[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2008)01-0023-04

中國(guó)改革開(kāi)放偉大歷程很快就要迎來(lái)第30個(gè)年頭。作為改革開(kāi)放的重要內(nèi)容——行政管理體制改革，從1982年開(kāi)始經(jīng)歷了五次大的改革：即1982年、1988年、1993年、1998年以及2003年的改革。每次改革所處的環(huán)境不同，所面臨的問(wèn)題也有很大差異，但在解決當(dāng)時(shí)面臨的問(wèn)題方面無(wú)疑發(fā)揮了重要作用。整體上看，中國(guó)行政管理體制改革，走的是一條螺旋式上升的道路，政府管理從適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走到了今天大體能夠適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。

一、對(duì)當(dāng)前改革整體形勢(shì)的判斷

第一個(gè)判斷，中國(guó)經(jīng)過(guò)近30年的發(fā)展，目前仍然處在一個(gè)難得的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇期。未來(lái)中國(guó)仍然有可能有一個(gè)較長(zhǎng)的和平發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。對(duì)一個(gè)國(guó)家或者民族而言，這種機(jī)遇并不是長(zhǎng)期都有的。過(guò)去我們耽擱了很長(zhǎng)一段時(shí)間的戰(zhàn)略發(fā)展機(jī)遇期，和世界差距拉得很大。這幾十年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，整體上差距縮小了，但是不能沾沾自喜，應(yīng)該看到我們面臨的嚴(yán)峻局勢(shì)。中國(guó)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)總量大概位居世界第四，規(guī)模可以說(shuō)是比較大了，但是大家別忘記，中國(guó)有13億人口，所以，中國(guó)再小的事讓13億人口一乘就成了天大的事，中國(guó)再輝煌的成績(jī)讓13億人口一除就變得微不足道，這是非常有哲理的。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量雖然在世界上排到了前4位，但是中國(guó)是一個(gè)人口大國(guó)，占了世界22%的人口。2005年，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)總量?jī)H占了世界經(jīng)濟(jì)總量的5%，平均到每個(gè)人，這個(gè)位置就排到了100位以后了。而每個(gè)人的人均，才是真正的實(shí)力。在50多年以前的1955年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量據(jù)說(shuō)已經(jīng)占到當(dāng)時(shí)世界經(jīng)濟(jì)總量的4.7%。所以，中國(guó)人感到很尷尬，用了50年的時(shí)間，在世界經(jīng)濟(jì)總量的格局中就增加了0.3個(gè)百分點(diǎn)。有人可能會(huì)說(shuō)，現(xiàn)在中國(guó)人吃的、住的等生活水平，50年前能比得了嗎?在這一點(diǎn)上，我認(rèn)為不要自己和自己比，應(yīng)該把中國(guó)放在世界格局中去比。

1955年以后，世界沒(méi)有大的戰(zhàn)事，在科學(xué)技術(shù)的推動(dòng)下，世界出現(xiàn)了長(zhǎng)久的和平發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇。日本、德國(guó)兩個(gè)二戰(zhàn)的戰(zhàn)敗國(guó)東山再起，一躍成為世界上的第二號(hào)、第三號(hào)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。亞洲“四小龍”也在這個(gè)過(guò)程中快速崛起。而中國(guó)1955年以后，直到1977年，是在不斷地搞階級(jí)斗爭(zhēng)。也就是說(shuō)，世界在快速發(fā)展的時(shí)候，中國(guó)和這個(gè)和平的發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇擦肩而過(guò)了。1978年到現(xiàn)在這近30年的高增長(zhǎng)，對(duì)我們的發(fā)展而言，帶有很大的補(bǔ)課性質(zhì)，就是把過(guò)去拉開(kāi)的距離縮短。所以，這是帶有很大恢復(fù)性增長(zhǎng)的速度，實(shí)際上中國(guó)和世界的差距仍然很大。對(duì)于這一點(diǎn)，我們必須有清醒的認(rèn)識(shí)。

第二個(gè)判斷，中國(guó)的改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。如果說(shuō)1978年改革開(kāi)放后的近30年，中國(guó)是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸展開(kāi)整個(gè)改革的，那么，到了2005年，經(jīng)濟(jì)體制改革帶不動(dòng)其他改革了，中國(guó)人圍繞改革本身發(fā)動(dòng)了改革開(kāi)放以后最大規(guī)模的爭(zhēng)論。大家可以看到網(wǎng)民在網(wǎng)上表達(dá)，住房改革使越來(lái)越多的人買(mǎi)不起房，教育改革使越來(lái)越多的人上不起學(xué)，醫(yī)療改革使越來(lái)越多的人看不起病。可以說(shuō)，中國(guó)到現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入了改革的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期。

第一個(gè)改革戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移的標(biāo)志是要重新構(gòu)建對(duì)改革的共識(shí)。改革開(kāi)放初期，人們都擁護(hù)改革，原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)樗械母母锒寄芙o普通老百姓帶來(lái)實(shí)惠，但是越到后來(lái)，人們?cè)桨l(fā)現(xiàn)，有些改革是讓少數(shù)人獲得巨額利益，讓多數(shù)人承擔(dān)改革成本的，老百姓不滿(mǎn)意這樣的改革。以2005年郎咸平、顧雛軍圍繞中國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的爭(zhēng)論為代表，開(kāi)始了改革開(kāi)放以后第三次大規(guī)模的爭(zhēng)論。

2006年“兩會(huì)”期間，胡錦濤總書(shū)記、溫家寶總理都對(duì)我國(guó)的改革問(wèn)題作過(guò)重要講話。胡錦濤總書(shū)記在參加上海代表團(tuán)的討論時(shí)指出，中國(guó)必須在新的歷史起點(diǎn)上推動(dòng)改革開(kāi)放。溫總理講，倒退是沒(méi)有出路的，只有堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開(kāi)放才能解決、化解中國(guó)前進(jìn)道路上遇到的問(wèn)題。我認(rèn)為，這是改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期的第一個(gè)標(biāo)志，即中國(guó)要重構(gòu)對(duì)改革的共識(shí)。

第二個(gè)標(biāo)志是改革的重心已經(jīng)轉(zhuǎn)移。過(guò)去近30年我們一直是把經(jīng)濟(jì)體制改革放到第一位，以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以經(jīng)濟(jì)體制改革為主軸，經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)的過(guò)程中遇到什么障礙，就解決什么問(wèn)題。但是，現(xiàn)在不行了。從2005年“十一五”規(guī)劃制定頒布實(shí)施，中央作了一個(gè)非常重要的判斷，即未來(lái)行政管理體制改革將成為中國(guó)改革開(kāi)放的關(guān)鍵。這個(gè)判斷就意味著改革的重心將由經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)移到行政管理體制。換句話講，我們現(xiàn)在遇到的很多問(wèn)題，都與政府有關(guān)。這些問(wèn)題解決到什么程度，能不能推進(jìn)，與政府自身的改革能不能推進(jìn)息息相關(guān)。所以說(shuō)，改革進(jìn)入戰(zhàn)略轉(zhuǎn)折期，政府自身的改革前所未有地被列入了重要的議事日程。

第三個(gè)判斷，未來(lái)以行政體制改革為中心的改革最終將會(huì)引起政府自身的轉(zhuǎn)型。這個(gè)轉(zhuǎn)型可能朝三個(gè)方向發(fā)展：

第一個(gè)趨勢(shì)就是由管制型政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府。計(jì)劃體制下，我們是全面管制，政府的功能幾乎無(wú)所不包，觸角涉及到各個(gè)領(lǐng)域。但在搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，政府正在轉(zhuǎn)變，要轉(zhuǎn)到一個(gè)服務(wù)型政府，這是一個(gè)大的趨勢(shì)。

第二個(gè)趨勢(shì)就是由單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)到一個(gè)公共治理型政府。過(guò)去幾十年，中國(guó)政府高度重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我認(rèn)為無(wú)可厚非。中國(guó)改革開(kāi)放以后，首先要解決溫飽問(wèn)題，要讓人民吃飽飯，這是前提條件。所以，我們咬住青山不放松，近30年來(lái)堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。但是，2003年的“非典”給我們當(dāng)頭一棒，“非典”肆虐，奪去了很多人的寶貴生命，我們才發(fā)現(xiàn)，當(dāng)生命都不存在的時(shí)候，GDP還有價(jià)值嗎?因?yàn)樵谖覀兊暮芏嗟胤剑岩越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心最終演變?yōu)橐訥DP為中心。從這個(gè)意義上說(shuō)，沒(méi)有2003年的“非典”，我們就提不出以人為本的科學(xué)發(fā)展觀。“非典”以后，大家看到，我們的政府正從單一的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府轉(zhuǎn)向公共治理型政府。所以，我們既要重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要重視社會(huì)發(fā)展。

第三個(gè)趨勢(shì)是政府要由簡(jiǎn)單的手工作業(yè)型轉(zhuǎn)向借助信息網(wǎng)絡(luò)型。過(guò)去我們政府基本上都是手工作業(yè)，現(xiàn)在不會(huì)使用計(jì)算機(jī)的很少。信息化給我們提供了強(qiáng)大的新的管理手段。

二、中國(guó)政府管理面臨的挑戰(zhàn)

近30年來(lái)，我們一直在沒(méi)有停頓地搞行政管理體制改革。但為什么現(xiàn)在政府管理還面臨這么嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)呢?為什么現(xiàn)在要把行政管理體制改革作為整個(gè)改革戰(zhàn)略中的關(guān)鍵來(lái)看待呢?我想這與我們政府目前面臨的問(wèn)題本身是聯(lián)系在一起的。整體來(lái)講，我們可以從這么幾個(gè)層面來(lái)分析我們政府管理面臨的突出問(wèn)題和挑戰(zhàn)。

我們面臨的主要問(wèn)題大體可以包括六個(gè)方面：一是政府自身改革和政府職能轉(zhuǎn)變滯后。盡管政府經(jīng)過(guò)很多次改革，但是政府自身整體改革還是滯后的，行政審批事項(xiàng)依然過(guò)多，社會(huì)管理、公共服務(wù)職能比較薄弱。二是政府各個(gè)部門(mén)之間職責(zé)不清，協(xié)調(diào)不力，管理方式落后，辦事效率不高。政府各個(gè)部門(mén)之間有嚴(yán)重的部門(mén)利益的傾向，政府公共政策制定過(guò)程實(shí)際上是部門(mén)主導(dǎo)的，這個(gè)過(guò)程最終會(huì)把部門(mén)利益凌駕到公眾利益之上，導(dǎo)致決策周期很長(zhǎng)，決策的效率很低，決策代表公眾利益的價(jià)值取向大打折扣。很明顯，部門(mén)主導(dǎo)的公共政策制定過(guò)程，更多的是考慮部門(mén)利益。如果傷害我這個(gè)部門(mén)利益，我就不在這個(gè)文件上簽字，不讓你通過(guò)。經(jīng)過(guò)各種磨合協(xié)調(diào)，最后各個(gè)部門(mén)都能夠接受，這種公共政策制定的過(guò)程實(shí)際上把妥協(xié)后的部門(mén)利益凌駕到公眾利益之上。所以，大家看到，部門(mén)設(shè)置得越多，相互之間概率交叉越高，責(zé)任邊界越不清晰，實(shí)施起來(lái)各有各的利益，各有各的地盤(pán)，最后完全有可能以犧牲公眾利益為代價(jià)。所以，目前政府管理中遇到的最大問(wèn)題之一就是權(quán)力部門(mén)化，部門(mén)利益化，利益?zhèn)€人化，導(dǎo)致無(wú)休止的扯皮和推諉。三是有些關(guān)系群眾切身利益的問(wèn)題還沒(méi)有得到根本解決。很明顯，中國(guó)人萬(wàn)萬(wàn)沒(méi)想到改革28年以后，民生問(wèn)題會(huì)再一次凸顯。醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)這四大問(wèn)題現(xiàn)在是最凸顯的，大家都在感慨現(xiàn)在是“上不起學(xué)，看不起病，買(mǎi)不起房，就不了業(yè)”。四是一些部門(mén)之間，有些政府工作人員依法行政觀念不強(qiáng)。執(zhí)法違法現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。五是形式主義、官僚主義、弄虛作假、奢侈浪費(fèi)的問(wèn)題比較突出。大家看到，一方面是人大、政協(xié)委員對(duì)老百姓的民生問(wèn)題大聲疾呼；另一方面，在今年“兩會(huì)”上聲音最響亮的就是政府如何控制自己的花錢(qián)行為，如何少搞形象工程、政績(jī)工程，少一些弄虛作假。六是腐敗現(xiàn)象在一些地方、部門(mén)、單位比較嚴(yán)重。

以上是目前我們政府管理面臨的最主要問(wèn)題。正因?yàn)檫@些問(wèn)題存在，所以，我們把行政管理體制改革放到更重要的位置，通過(guò)深化改革來(lái)解決我們政府管理面臨的深層次問(wèn)題。以上六個(gè)問(wèn)題就是我們面臨的挑戰(zhàn)，如果得不到很好的解決，就可能激化三種沖突：

第一，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與利益分配的沖突。我們從1978年改革開(kāi)放到現(xiàn)在，進(jìn)入了一個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，而且是“雙轉(zhuǎn)”，既是社會(huì)轉(zhuǎn)型，還有體制轉(zhuǎn)變。由傳統(tǒng)社會(huì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)，由農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)到工業(yè)乃至信息社會(huì)，這是社會(huì)轉(zhuǎn)型的概念。按照西方發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)年走過(guò)的道路，不管你是什么制度的國(guó)家，只要你走上現(xiàn)代化的道路，只要你處在社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，就可能會(huì)出現(xiàn)有共性的四個(gè)標(biāo)志。一是整個(gè)社會(huì)騷動(dòng)不安。整個(gè)社會(huì)就像一個(gè)發(fā)燒的病人一樣，坐立不安，不穩(wěn)定的因素大大增加。二是社會(huì)成員格外的追逐經(jīng)濟(jì)利益。人人都想坐上家庭現(xiàn)代化的第一班車(chē)，誰(shuí)也不愿意落后，這就可能引發(fā)一系列的利益紛爭(zhēng)。第三，社會(huì)犯罪急劇上升。有本事的靠本事發(fā)家致富，沒(méi)本事的也想過(guò)上體面的生活，也想致富。應(yīng)該說(shuō)，政府給社會(huì)提供一個(gè)安全的社會(huì)秩序，這是最重要的公共產(chǎn)品之一。但遺憾的是，我們現(xiàn)在提供社會(huì)秩序的成本非常高，代價(jià)非常昂貴，老百姓的滿(mǎn)意度卻非常低。第四，政府官員在社會(huì)轉(zhuǎn)型期最容易發(fā)生大面積腐敗，這就是當(dāng)年發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的道路留給我們的共同啟示。而中國(guó)的問(wèn)題還在于它不僅有社會(huì)轉(zhuǎn)型，它還有計(jì)劃體制向市場(chǎng)體制轉(zhuǎn)軌這個(gè)歷史使命。如果說(shuō)前者是共性的，那后者就是個(gè)性的。現(xiàn)在沒(méi)有一個(gè)國(guó)家成功地實(shí)現(xiàn)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)不發(fā)生社會(huì)振蕩的情況下平穩(wěn)地轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。如果說(shuō)有成功的話，那就是中國(guó)，我們正在創(chuàng)造這個(gè)經(jīng)驗(yàn)。總之，政府是掌管利益杠桿的，在這個(gè)社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜過(guò)程中，政府如何掌控好利益分配的杠桿，成為我們現(xiàn)在遇到的最大難題。一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，社會(huì)進(jìn)步了；另一方面如何分配社會(huì)利益，成為所有社會(huì)成員關(guān)注的焦點(diǎn)。如果政府再與民爭(zhēng)利的話，如果政府行為再不規(guī)范的話，它只能進(jìn)一步激化這些沖突。

第二，政府的不廉潔行為與老百姓的公平意識(shí)的沖突。一方面，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)培育了老百姓公平競(jìng)爭(zhēng)、自強(qiáng)自立的全新意識(shí)，他們對(duì)政府的要求越來(lái)越高，希望政府公平、公正、廉潔、高效。但一些政府官員恰恰在這個(gè)漸進(jìn)過(guò)程中，出現(xiàn)了明顯的腐敗現(xiàn)象，致使老百姓對(duì)政府信任度大大降低，形成心理上的沖突。

第三，社會(huì)發(fā)育水平提升與政府控制社會(huì)能力的沖突。一方面，民間組織伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展快速增長(zhǎng)，非盈利組織、民間社團(tuán)組織這些機(jī)構(gòu)發(fā)育起來(lái)后，就希望政府減少對(duì)它的干預(yù)，希望自我管理，發(fā)揮自己的作用。另一方面，政府又要控制社會(huì)，不能使社會(huì)發(fā)生大規(guī)模的動(dòng)亂。我們一方面要控制社會(huì)，保持社會(huì)穩(wěn)定的格局，另一方面還要讓民間組織能夠相對(duì)快速的發(fā)展，這對(duì)我們絕對(duì)是巨大考驗(yàn)。

從另外一個(gè)視角來(lái)看，如果政府和社會(huì)的問(wèn)題得不到很好的解決，可能會(huì)激化沖突，對(duì)政府本身形成巨大的壓力。

首先，在發(fā)展戰(zhàn)略上面臨轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展的壓力。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到今天，經(jīng)濟(jì)方面的壓力越來(lái)越大。到2006年底為止的28年里，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均達(dá)到了9.7%。但我們這28年的高增長(zhǎng)是以另外“三高”為代價(jià)的，即資金高投入、資源高消耗、環(huán)境高污染。前兩年全國(guó)能源全面告急，已經(jīng)給我們敲響了警鐘。環(huán)境上，70%的河流幾乎都被污染，好多農(nóng)村吃水非常困難。美國(guó)一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家針對(duì)中國(guó)過(guò)去的發(fā)展模式有一個(gè)判斷：按照世界上創(chuàng)造一美元產(chǎn)值平均消耗的資源來(lái)計(jì)算的話，中國(guó)過(guò)去消耗的資源至少在15%以上。如果中國(guó)不改變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)可能維持不到2020年。當(dāng)然，這只是一個(gè)外國(guó)專(zhuān)家的看法，我們可以不以為據(jù)。但是，我們現(xiàn)在遇到的問(wèn)題的確在給我們敲警鐘。我認(rèn)為，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略不是靠中央寫(xiě)一個(gè)戰(zhàn)略就可以變?yōu)樾袆?dòng)的，絕沒(méi)有這么簡(jiǎn)單。制定“九五”規(guī)劃的時(shí)候，明確提出要用集約式的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式替代粗放式的增長(zhǎng)，十年后這個(gè)問(wèn)題不但沒(méi)解決，問(wèn)題反而更加嚴(yán)重。要解決可持續(xù)發(fā)展，緩解這方面的壓力，最關(guān)鍵在于兩個(gè)問(wèn)題：一是從上到下有沒(méi)有實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的價(jià)值用途；二是有沒(méi)有一套制度體系保障全國(guó)各地都能堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展。這兩個(gè)問(wèn)題缺一不可。目前全國(guó)自上而下，各級(jí)官員都涌動(dòng)著一種高速發(fā)展的欲望。如果沒(méi)有一套完善的制度體系，特別是在官員選拔、官員考核、官員激勵(lì)制度上，仍然鼓勵(lì)官員搞形象工程，以GDP論成敗，那么問(wèn)題仍然解決不了。

其次，化解社會(huì)矛盾的壓力。1994年全國(guó)發(fā)生的群訪性事件一共1萬(wàn)起，到了2005年，全年發(fā)生的群訪性事件高達(dá)8.7萬(wàn)起，翻了8.7倍。這就表明，中國(guó)社會(huì)內(nèi)在矛盾沖突激化了。激化的三個(gè)特點(diǎn)：一是中國(guó)社會(huì)內(nèi)部的利益關(guān)系失衡；二是中國(guó)社會(huì)格局緊張；三是不穩(wěn)定因素增加。治理不好可能會(huì)引發(fā)大規(guī)模的社會(huì)政治動(dòng)亂。從政府管理的角度來(lái)講，我認(rèn)為最主要有兩大問(wèn)題：一是目前中國(guó)社會(huì)貧富差距拉大的程度已經(jīng)超出了社會(huì)的承載能力，社會(huì)就難以穩(wěn)定；二是政府公共政策所代表的公平正義出了問(wèn)題。政府制定的公共政策所代表的公平正義像天平一樣，如果天平出現(xiàn)了不適當(dāng)?shù)膬A斜，這個(gè)社會(huì)就會(huì)出大問(wèn)題。目前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，政府制定公共政策的天平越來(lái)越受到壟斷行業(yè)的影響，較多受到富人的影響。比如說(shuō)，中國(guó)在某些方面的公共政策制定被強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)所俘獲，公共政策制定在某些方面越來(lái)越有利于富人、有利于壟斷行業(yè)。目前中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)狀可以用兩句話概括：中國(guó)社會(huì)上層在精英化，中國(guó)社會(huì)下層在碎片化。上層精英化表現(xiàn)在兩方面，一是政治精英正在和財(cái)富精英結(jié)合。政治精英是黨政官員，黨政官員掌握權(quán)力，他們有的和富人們結(jié)合得越來(lái)越緊密。凡是爆發(fā)的高官腐敗，幾乎無(wú)一例外都有富人給他們行賄。二是知識(shí)精英也和財(cái)富精英在靠攏。知識(shí)精英是知名專(zhuān)家學(xué)者，他們不掌握國(guó)家的權(quán)力，但是他們掌握社會(huì)的輿論權(quán)、國(guó)家的話語(yǔ)權(quán)，可以影響國(guó)家的決策。現(xiàn)在只有中國(guó)社會(huì)下層的老百姓在碎片化，生活狀態(tài)出了問(wèn)題，只能找上面要說(shuō)法，上訴，再去控告，上訪，地方不行到中央。這說(shuō)明他們?cè)谥贫ㄕ咧械穆曇粼絹?lái)越微弱，他們爭(zhēng)取公共政策的能力在不斷下降。這是問(wèn)題的本質(zhì)，如果中國(guó)不從這個(gè)角度上反思公共政策的話，我想這個(gè)社會(huì)矛盾沖突的化解將是一個(gè)很大的問(wèn)題。

第三，政府自身面臨外部糾錯(cuò)的壓力。哪個(gè)國(guó)家的政府管理都不可能百分之百的好，但是我們應(yīng)該看到，它們有沒(méi)有自我糾錯(cuò)的能力，有沒(méi)有自我糾錯(cuò)機(jī)制，這個(gè)才是最重要的。這方面政府來(lái)自社會(huì)的壓力主要在兩個(gè)方面：一是政府有沒(méi)有能力控制住自身的腐敗現(xiàn)象，這是我們面對(duì)公眾最大的壓力；二是政府能不能控制住自己的花錢(qián)行為，花錢(qián)能不能花得相對(duì)合理。以腐敗問(wèn)題為例。可以這么說(shuō)，中國(guó)的腐敗是三個(gè)層次的：一是社會(huì)腐敗，以教育濫收費(fèi)、醫(yī)療濫漲價(jià)為代表的社會(huì)腐敗激怒了老百姓。中端是權(quán)力濫用、權(quán)錢(qián)交易、官商勾結(jié)。最核心的是買(mǎi)官賣(mài)官，司法腐敗。一個(gè)國(guó)家如果出現(xiàn)了買(mǎi)官賣(mài)官這種吏制腐敗現(xiàn)象，出現(xiàn)了司法腐敗現(xiàn)象的話，就證明腐敗已經(jīng)非常嚴(yán)重了。當(dāng)然，不能說(shuō)我們的官場(chǎng)都腐敗，也不能說(shuō)司法都腐敗了，但是這兩個(gè)領(lǐng)域在一些地方的腐敗現(xiàn)象是觸目驚心的。2006年中央花了很大的力氣，查處了24個(gè)省部級(jí)高官，包括一個(gè)政治局委員，這在全世界引起很大的反響。但是，我們現(xiàn)在仍然面臨這方面巨大的壓力，老百姓對(duì)我們的訴求很高。

我們財(cái)政收入這么多，錢(qián)都花到那里了?這兩年人代會(huì)的代表說(shuō)中國(guó)行政開(kāi)支是全世界最高的，20年行政費(fèi)用增長(zhǎng)了23倍，從平均一個(gè)老百姓負(fù)擔(dān)20塊錢(qián)，上升到一個(gè)老百姓承擔(dān)439塊錢(qián)，漲了23倍。現(xiàn)在，我們政府的有些開(kāi)支上確實(shí)花錢(qián)太多了，你看有多少地方的政府蓋了豪華辦公樓，這些都引起了老百姓的氣憤。因?yàn)槲覀儗?duì)醫(yī)療、教育、社會(huì)保障、社會(huì)福利的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)的平均水平，甚至連非洲一些國(guó)家都不如，你如何跟老百姓交待?現(xiàn)在政府已經(jīng)下決心要解決公共服務(wù)的問(wèn)題，拿出很多錢(qián)去做醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)項(xiàng)目。

三、深化行政管理體制改革，促進(jìn)政府管理創(chuàng)新

我們看到政府管理的問(wèn)題，也看到在這方面的風(fēng)險(xiǎn)，如果政府自身的改革不能取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，不僅會(huì)影響其他改革，甚至?xí)绊懙秸?quán)的穩(wěn)固。政府管理中深層次問(wèn)題到現(xiàn)在也沒(méi)有解決好，究其原因，從改革這個(gè)角度總結(jié)的話，我認(rèn)為有三個(gè)方面值得思考：

第一，我們過(guò)去的改革取得了很大的成就，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的政府轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府，但是應(yīng)該看到，我們改革中第一大問(wèn)題就是改革目標(biāo)的低效率重復(fù)。1988年以后的每次改革都有政企分開(kāi)、轉(zhuǎn)變職能、降低成本、裁減人員、裁減機(jī)構(gòu)、提高效率，但是，每次改革都不盡如人意，我們的改革陷入了改革目標(biāo)低效率重復(fù)的怪圈。

第二，1987年以前中國(guó)的事業(yè)改革、行政改革都是整體推進(jìn)的，1987年以后中國(guó)既要搞國(guó)有企業(yè)的改革，讓國(guó)有企業(yè)走向市場(chǎng)，又要搞政府改革，如果把事業(yè)單位改革也納入其中的話，等于是三架馬車(chē)都要往前推進(jìn)，沒(méi)有一個(gè)安定的領(lǐng)域。所以，1987年以后我們著力推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的改革、黨政機(jī)構(gòu)改革、行政體制的改革，把原有130萬(wàn)家、2900萬(wàn)人的事業(yè)單位先放在一邊穩(wěn)住。這種策略推進(jìn)行政改革，最后導(dǎo)致在很多地方出現(xiàn)了行政單位和事業(yè)單位的數(shù)字游戲。行政機(jī)構(gòu)編制不夠就要事業(yè)編制，要么把整個(gè)行政部門(mén)轉(zhuǎn)成事業(yè)單位，每次改革完財(cái)政開(kāi)支不但沒(méi)有下來(lái)，反而要增加10%-15%。

第三，通過(guò)行政體制改革能夠解決行政管理層面的問(wèn)題，最后發(fā)現(xiàn)不完全對(duì)。行政體制改革只能解決行政管理層面的一小部分問(wèn)題，關(guān)鍵的問(wèn)題幾乎一個(gè)都解決不了。為什么?因?yàn)檫@些行政體制和政治層面都有聯(lián)系，沒(méi)有政治層面改革的配合，光靠行政改革解決不了問(wèn)題。我認(rèn)為未來(lái)改革的重點(diǎn)大概集中在六個(gè)方面：一是加快行政體制改革，繼續(xù)推進(jìn)政企、政私、政市(政府與市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu))的分開(kāi)，減少和規(guī)范行政審批；二是加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)的質(zhì)量，政府不能直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)；三是深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，理順責(zé)任分工，推動(dòng)政府信息化，提高效率，降低成本；四是著力推進(jìn)事業(yè)單位改革；五是深化行政體制改革；六是建設(shè)法治政府。

改革的重點(diǎn)集中在以上六個(gè)層面，改革的目標(biāo)確定為四個(gè)政府：服務(wù)型政府、法治型政府、責(zé)任型政府、廉潔型政府。為了實(shí)現(xiàn)這四個(gè)目標(biāo)，將會(huì)有一系列改革的政策出臺(tái)，包括轉(zhuǎn)變政府職能，建立行政入冊(cè)制，建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系，深化審批制度改革。

未來(lái)以行政體制改革為中心的改革要取得實(shí)質(zhì)性突破，有兩個(gè)問(wèn)題值得我們關(guān)注：第一，改革策略要做一些調(diào)整；第二，要有配套改革。我認(rèn)為，首先在改革策略上要把行政管理體制改革、事業(yè)單位的改革和公共服務(wù)體系的重構(gòu)，以及政府層面的改革進(jìn)行整體的制度化設(shè)計(jì)、一體化設(shè)計(jì)，并進(jìn)行整體推進(jìn)。總結(jié)改革策略是我們未來(lái)有可能獲得成功的重要支撐條件，我們現(xiàn)在要改變整個(gè)支撐條件。其次，一定要有政治層面改革的配合，沒(méi)有這個(gè)層面改革的配合，光靠行政體制改革深入，很難取得實(shí)質(zhì)性的突破。按照我的理解，我把中國(guó)政治體制分為上端和下端，下端是行政管理體制。過(guò)去20多年來(lái)我們主要在推動(dòng)下端改革，轉(zhuǎn)變職能、行政分開(kāi)、提高效率、降低成本、裁減機(jī)構(gòu)、裁減人員。那中國(guó)政治體制上端是什么?我認(rèn)為上端還有四個(gè)更重要的內(nèi)容：一是憲政體制，憲法規(guī)定的國(guó)家基本體制架構(gòu)。二是政黨政治，政黨在政治生活中究竟扮演什么角色?如何發(fā)揮作用?三是社會(huì)主義民主。胡錦濤總書(shū)記去年在美國(guó)耶魯大學(xué)演講的時(shí)候，講了一句話震動(dòng)全世界，說(shuō)“沒(méi)有民主就沒(méi)有中國(guó)的現(xiàn)代化”，他把它提得非常高。四是社會(huì)主義法治。這四個(gè)層面就是政治體制上端的主要內(nèi)容，它跟下端的行政體制相比更有決定意義。回過(guò)頭看過(guò)去近30年的改革，應(yīng)該說(shuō)在上端主要是社會(huì)主義法治這個(gè)層面上，我們做了大量的工作，提出依法行政、建立社會(huì)主義法治國(guó)家、建立起基本的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律架構(gòu)，等等。但在其他方面則明顯滯后，未來(lái)中國(guó)在著力推動(dòng)行政體制改革的時(shí)候，如何通過(guò)深化推動(dòng)政治體制改革促進(jìn)行政體制的改革?我認(rèn)為這將成為非常關(guān)鍵的問(wèn)題。

那么，中國(guó)現(xiàn)在推動(dòng)政治體制改革的動(dòng)力是什么?具備不具備這樣的條件?從哪里切入最安全呢?我認(rèn)為在目前中國(guó)政治生態(tài)環(huán)境下，推動(dòng)中國(guó)政治體制改革的動(dòng)力機(jī)制主要來(lái)自?xún)蓚€(gè)層面：

一是中國(guó)改革發(fā)展到了今天，集聚了很多深層次的問(wèn)題，這些問(wèn)題的化解沒(méi)有別的選擇，只有通過(guò)改革，這個(gè)改革必然包括政治體制改革。問(wèn)題擺到這，不解決這個(gè)，改革的門(mén)檻就跨不過(guò)去，這是第一種動(dòng)力。二是老百姓。我認(rèn)為廣大人民群眾是我們政治體制改革最強(qiáng)大的動(dòng)力。目前老百姓反對(duì)的是打著改革的旗號(hào)讓少數(shù)人獲取利益，讓多數(shù)人承擔(dān)改革成本的改革，而對(duì)具有實(shí)質(zhì)意義的改革，老百姓是最支持和擁護(hù)的。這是最大的改革動(dòng)力，從古至今，概莫如此。

二是改革的條件。對(duì)此，我們有兩點(diǎn)需要思考：第一，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到今天，具備不具備抗改革風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)能力?這一點(diǎn)應(yīng)該說(shuō)不存在問(wèn)題，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力到今天已經(jīng)相當(dāng)可以了，今天的中國(guó)絕不是1958年大躍進(jìn)時(shí)期的中國(guó)，那個(gè)時(shí)候我們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)很薄弱，決策失誤導(dǎo)致全國(guó)人民餓肚子，而現(xiàn)在我們的經(jīng)濟(jì)實(shí)力已經(jīng)大大增強(qiáng)，具備相當(dāng)抗改革風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)力，這是最重要的，也是所有人最關(guān)注的。第二，最高領(lǐng)導(dǎo)人愿不愿意改，他們的意向，他們改革的理念對(duì)改革進(jìn)程影響是非常大的。整體來(lái)說(shuō)，人民群眾創(chuàng)造歷史是對(duì)的，但是大家千萬(wàn)不要忘記，英雄人物在最關(guān)鍵時(shí)刻的作用也是不可替代的。按照這個(gè)思路分析的話，從2003年新一代領(lǐng)導(dǎo)集體上臺(tái)，他們沒(méi)有急于改革，而是首先改變執(zhí)政理念，重新塑造老百姓對(duì)黨和政府的信任，從這切入，提出“立黨為公、執(zhí)政為民，”“權(quán)為民所用，利為民所謀，情為民所系。”第一次政治局會(huì)議就學(xué)憲法，潛臺(tái)詞就是我們這屆領(lǐng)導(dǎo)集體要樹(shù)法的權(quán)威，而不是樹(shù)某個(gè)人的權(quán)威。他們很低調(diào)，因?yàn)樗麄儧](méi)有開(kāi)國(guó)元?jiǎng)椎膽?zhàn)功；在最危險(xiǎn)的時(shí)候都能看到他們的身影，非典、礦難、災(zāi)難，過(guò)年和老百姓、礦工吃年夜飯，握著艾滋病病人的手，表現(xiàn)出親和、清廉、清明的整體形象。另外，對(duì)高官腐敗采取了嚴(yán)厲的打擊政策，從制度上采取一系列舉措，制定黨政監(jiān)督條例；制定紀(jì)律處分條例，對(duì)主要各部委的紀(jì)檢監(jiān)察實(shí)行垂直管理，對(duì)地方派出部級(jí)巡視員。

可以說(shuō)，十六屆四中全會(huì)胡總書(shū)記提出的三句話，證明我們已經(jīng)開(kāi)始著力進(jìn)行政治體制改革，“共產(chǎn)黨要科學(xué)執(zhí)政；共產(chǎn)黨要依法執(zhí)政；共產(chǎn)黨要民主執(zhí)政”。共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，但是你不能亂來(lái)，要科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政、民主執(zhí)政。這就是新一代領(lǐng)導(dǎo)人的政治體制改革綱領(lǐng)。黨的十七大召開(kāi)之后，將有一系列具有實(shí)質(zhì)意義的政治體制改革措施出臺(tái)。應(yīng)該說(shuō)政治體制改革是從黨內(nèi)改革切入的，以擴(kuò)大黨內(nèi)民主作為改革的切入點(diǎn)，建立一系列制度，推進(jìn)改革。比如說(shuō)，在一些地方實(shí)行黨代表的常任制，在四川一些縣委取消黨的常委制，縣這個(gè)層面上不要黨的常委了，都是委員。十七大換屆前，所有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣、市到省就配一個(gè)黨的副書(shū)記，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的、縣的、市的、省的十萬(wàn)名黨的副書(shū)記離開(kāi)了崗位。2006年出臺(tái)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制，2006年還規(guī)定縣級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人在同一崗位上最多只能干兩屆，又出臺(tái)了一個(gè)黨政干部的回避條例，還出臺(tái)了黨政干部的異地交流條例。所以說(shuō)，大家看到配合十七大的換屆，包括擴(kuò)大黨內(nèi)民主，包括一些選舉，實(shí)際上，中國(guó)正在靜悄悄地進(jìn)行政治層面的改革。可以說(shuō)，十七大以后我們對(duì)包括政治體制改革在內(nèi)的所有改革，特別是政府改革、政治層面的改革，將會(huì)有更大的期待。

責(zé)任編輯 侯 琦