城市環境治理制度創新的基本取向與思路

摘要：當前中國城市環境治理制度創新的基本取向主要有市場取向的制度創新、政府主導型的制度創新與治理主體多元化的制度創新等。中國城市環境治理取得了明顯成效但仍然存在許多問題，因此，需要采取一系列切實有效的創新措施，以改善城市環境質量，促進經濟社會的全面發展。

關鍵詞：城市環境治理制度創新

一、城市環境治理制度創新的涵義與基本取向

1．1 城市環境治理制度創新的涵義與分類

制度創新理論是從熊彼特“創新理論”發展出來的一個分支。美國經濟學家蘭斯·戴維斯以熊彼特的創新概念為基礎，提出了制度創新理論。這種理論的一個重要特點是把時序引進到經濟過程，強調從事物的發展變化上分析經濟現象，重視過程分析和動態分析。

城市環境治理制度創新(簡稱“城治創新”)，是指在充分總結中國城市環境治理實踐經驗和借鑒國外的先進經驗和成熟制度的基礎上，對傳統城市環境治理有關制度進行改進、完善與創建的一種行為過程。這一概念有兩層含義：一是從組織形態去理解，即把“城治創新”看作經濟組織形式或經濟管理方式革新和變化的一個過程。二是從城市環境治理的結果去理解，可以將“城治創新”理解成能夠使創新者獲得追加利益的對現存制度的變革。

根據新制度經濟學，“城治創新”分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種模式。誘致性制度變遷是指現行環境治理制度的變遷由一個人或一群人(組織)在響應獲利機會時自發倡導、組織和實行的環境治理制度創新；強制性制度變遷是由政府命令或法律引入而實行的環境治理制度創新。兩者都是對環境治理制度不均衡的反應，都遵循“成本一一收益比較分析”原則。二者各有優勢，相互補充。誘致性制度變遷主要依據一致性同意原則和經濟原則；強制性制度變遷則是依靠強制力量等方面的優勢降低制度創新的成本。在社會轉型時期所有制度安排中，政府進行的制度創新是最重要的一種形式。

城市環境治理制度創新既是一種過程，同時也是動態的，它會隨著時間的推移而產生、發展與完善。制度創新是城市環境治理的基礎，城市環境治理制度要創新，應當從兩個方面著手：首先要在觀念上，徹底改變傳統城市環境建設中單純的“環衛”、“環保”和“污染治理”等觀念，打破“環境建設就是投資”、“要工業就不能要環境”、“先污染后治理”等的傳統認識，建立全新的環境治理理念和可持續發展的新理論、新思路和新模式。其次，要把環境治理與經濟建設有機結合起來，以環境革命整合城市發展諸要素，提升城市價值，并以城市豐厚的經濟實力投入環境和城市綜合建設的良性增長循環中，消滅以犧牲環境為代價發展初級工業的低效增長方式，建立可持續發展的“綠色平臺”，以高度文明的城市環境，激發城市的創造力和生產力，并在更高的基礎上，建設現代“綠色工業”、“綠色城市”，實現城市的跨越式發展。

1．2 城市環境治理制度創新的基本取向(或主要形式)

國家新制度經濟學理論，制度創新方式有多種，既有誘致性制度創新和強制性制度創新之分，又有政府供給性、準需求誘致性和需求誘致性之分，還有中性制度創新與非中性制度創新之分。當前，中國城市環境治理制度創新的基本取向(或主要形式)主要有以下方面：

1．2．1 市場取向的制度創新

市場取向的制度創新主要是指市場主體通過市場機制與規律進行環境治理創新。作為市場主體主要是各類企業。除市場主體外，其他主體也可以采取市場取向的制度創新。進一步看，所謂市場制度創新并不是以市場為主體的制度創新，市場的制度創新其實是市場活動的主體為獲得追加或額外利益的對現存制度的變革。市場制度創新應是在市場活動中的個人、集團(企業、行業協會等)從事的制度創新。市場活動的主體之所以能積極推行制度變革，在于每個人都努力追求自己的利益以達到自己偏好的最大化目標。市場制度本身存在著一種激勵機制，人們在追求潛在利潤的過程中會產生更優的制度安排。市場能產生制度創新的前提是存在一定的經濟自由，并對交易中的產權作出明確界定。利用市場機制的調節作用實施城市環境治理是一種低成本的手段，經濟手段對個人和企業具有不可替代的激勵作用，有利于鼓勵公眾協助、參與城市環境治理。發達國家市場機制調措施主要包括：污染許可證和資源配額的交易；征收污染稅、原料稅、產品稅、資源稅、排污費、使用費、補償費等；提供財政補貼、優惠貸款和環境基金，建立環境資源損害賠償責任；實行押金一一退款制度等。

市場化取向的環境治理制度創新，其關鍵在于明確與城市生態環境密切相關的自然資源的所有權、使用權、管理權和收益權，而這些權利是由自然資源的產權制度所決定的。這樣，城市生態環境治理的市場化制度創新，實質上就轉化成了自然資源的產權制度的創新，即通過建立有效的制度安排，為參與自然資源開發利用的個體提供一個規范其經濟行為的基本框架。一般說來，這一產權制度體系包括行政管理制度安排、產權安排、交易制度安排以及法律監督制度安排等四個方面。

當前，中國城市環境治理過程中，有關部門也需要運用市場的手段，減少強制性行政手段的使用，為個人及企業協助環境管理、增強環境保護意識提高更多激勵。根據“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，合理調整環境資源價格，減少或取消補貼；調整現行的能源稅，引進新的環境稅，對環境有害的產品征收消費稅，實行差異稅收，扶持引導環保產業的發展；更大范圍的實施可交易的排污許可證制度；給予環境投資項目的優惠貸款利率，推行環保投資的有償使用。

1．2．2 政府主導型的制度創新

政府是制度創新最主要的主體，尤其是在我國目前轉型期，政府在制度的創新中發揮著極重要的作用。在制度供給中，政府的制度創新居于主導地位。政府主導的制度創新就是政府作為制度創新的主體推行的制度變革。制度變遷是在權力中心支配下自上而下進行的，因而政府是制度創新的最主要主體。

政府主導的制度創新在整個制度供給中處于絕對主導的地位。為什么要由政府來推行制度創新?其先天的優勢是什么?首先，政府具有暴力上的比較優勢。暴力上具有比較優勢的政府，在維護舊有的制度的同時，也保障著新制度的產生和發展。這樣，政府主導的制度創新是成本最低的創新形式。政治上的強制力保證著創新的制度易于推廣和適用。制度安排是一種公共物品，而政府生產公共物品比私人生產公共物品更有效。其次，政府是公共政策的制定者和公共權力的執行者。政府從某種意義上說，是整個國家事務、經濟文化事業、社會事務的管理機構。推動制度創新是政府在推動社會發展過程中的重要職能。政府客觀上要代表廣大人民的意志，這樣就使得政府主導的制度創新應具有普遍適應性，從而新制度易于在全社會推廣。政府從中央到地方都有自己的組織機構和人員，政府在人力“物力”財力等方面都具有個人“團體所無法比擬的優勢。所有這些決定了政府理所當然地應成為制度創新的主導者。

政府主導的制度創新并不都是有效的。政府制度創新的失敗說明政府在制度創新中存在著自身的限度：首先，政府是社會中的政府，它所擁有的強制力來源于它所擁有的社會合法性。政府合法性的來源一是它所依賴的社會力量，二是它所依據的意識形態。所以政府推行的制度創新并不完全遵循效率邏輯。其次，政府的制度創新還受政府官員的偏好和有限理性及社會科學知識的局限。有些制度可能是有效率的，但政府官員由于偏好效率以外的價值，或者由于政府官員在制度、制度不均衡以及制度創新的安排、組織、設計方面的能力限度，從而使制度創新偏離效率的軌道。政府主導的制度創新雖然是推動中國改革的強有力的主體，但是政府先天的不足使政府的制度創新存在諸多局限，而政府自身的擴張導致產權不清晰，公共區域太大，進而使大量尋租活動出現，從而阻礙了資源的有效利用。

政府是制度創新的主導者。一般而言，在下述四種情況下，由政府來組織制度創新被認為是最適宜的：(1)政府機構的發展比較完善，而私人市場處于低水平。(2)當潛在利益的獲得受到私人財產權的阻礙時，個人和其間的自愿合作團體的制度創新可能無濟于事。(3)制度創新后的收益具有外部性或搭便車效益時，個人是不愿承擔這筆費用的。(4)制度創新不能兼顧所有人的利益或損害某些人的利益時，創新就只有靠政府了。其實，以上四種情況的分析只是靜態的描述，而政府主導的制度創新的領域往往隨著社會的變革發生變化。我國改革開放的歷程可以說明這一點。

1．2．3 治理主體多元化的制度創新

傳統環境治理是以政府為唯一主體的，然而就運行效率而言卻并不理想。多元化的治理主體取代以政府為主導的單一治理主體，其實質是通過建立一種在微觀領域對政府作用進行補充或替代的制度形態，使大量的社會力量來參與環境治理。多元化的治理主體包括：一類主體可以是盈利性企業、非盈利組織和公民個人。主要有企業、非政府組織、農村社區等。另一類重要的治理主體是社會公眾。治理主體的多元化并不只意味著治理規模或治理范圍的變化，其意義在于由此而產生的制度安排的深刻變化。這不僅突破了以外在的和強制性制度為主的格局，而且大大地降低了制度運行的成本。

隨著企業作為市場主體地位的確立，以及社會團體和公眾對環境的普遍關注及其參與環境管理的愿望都表明，中國的環境關系正呈多元化趨勢，環境關系已演變成為一個政府、企業、公眾和社會團體共同參與，互為作用的復雜系統。因此，在城市環境治理中，應形成各種利益主體積極參與的主體多元化機制，積極探索建立有利于多主體參與、多方投入、多形式經營的多元經營機制和利益分配機制。

國外治理主體多元化是城市環境治理的一項基本原則。如：美國許多城市調動利益相關者參與城市管理，而且已經制度化。常見的方式有，議員和政府官員走訪市民、公共輿論、聽證會等。其中，聽證會是一種應用廣泛也最為有效的參與形式。在需要做決策時，把各利益相關者和專家召集起來，讓各方闡明做或不做的理由，最后由大家表決做出決定。這樣的決策過程，可以廣泛吸收各方面的意見，協調各方面的利益，提高決策科學水平，減少失誤。

城市環境的治理中，城市政府在城市環境治理過程中的作用固然重要，但沒有廣大城市利益相關者的積極參與，城市管理的成本將十分高昂，城市管理的效率將非常低下。政府決策機制如果沒有社會公眾、學術團體的充分參與，是不充分的。城市政府應該重視城市利益相關者特別是廣大市民通過一定的機制積極參與城市環境治理。從城市整體而言，城市環境治理主體分解為中央政府、城市政府、企業、市民、其他地方政府、流動人口、科學界等利益相關者，其中政府在城市環境治理中是最有力量的主體。從城市環境治理的某項事業而言，利益相關者可能只包括與此有關系的人或機構。利益相關的人會比不相關的人更關心城市的環境和發展。由于各利益相關者利益并非完全一致，政府要發揮主導協調作用。

二、城市環境治理制度創新的基本思路

2．1 以城市環境容量和資源承載力為依據，制定城市發展規劃

(1)城市環境容量、資源承載力和城市環境質量是城市制定城市發展規劃的基礎和前提。由于城市環境中的各要素存在著相互聯系、相互制約的關系，在城市規劃中，按功能分區把城市分成若干個區，然后根據城市環境污染物排放總量的要求，確定出各區的分配，即各區的污染物排放總量，然后采用數學優化的方法使排污總量在整個城市得到最佳分配。將環境容量、資源承載力和城市環境質量按功能區達標的要求作為各城市制定或修訂城市發展規劃的基礎和前提。遵循生態規律，從城市環境容量和資源保證能力出發，制定和實施城市總體規劃，合理確定城市規模和發展方向，調整城市產業結構和空間布局，逐步解決城市功能區混雜問題，加快城市環境基礎設施建設，改善城市生態環境。環境保護納入城市建設總體規劃，通過城市環境綜合整治，推進城市的現代化建設。

(2)根據城市環境容量和資源承載力制定實施城市總體規劃，合理確定城市規模和發展方向。具體措施可包括：一是從區域整體出發，統籌考慮城鎮與鄉村的協調發展，明確城鎮的職能分工，引導各類城鎮的合理布局和協調發展；二是調整城市經濟結構，轉變經濟增長方式，發展循環經濟，降低污染物排放強度，保護資源、保護環境，限制不符合區域整體利益和長遠利益的經濟開發活動；三是統籌安排和合理布局區域基礎設施，避免重復建設，實現基礎設施的區域共享和有效利用；四是把合理劃分城市功能、合理布局工業和城市交通作為首要的規劃目標；五是采用工程技術措施、生物工程技術措施相結合的綜合治理方法，有效實施城市綠地系統規劃，普遍建立城市綠線管制制度等。

2．2 積極推進市場化運行機制，充分調動社會各方面的積極性

(1)完善經濟刺激制度。建立生態環境的有償使用制度，按市場經濟規律改革排污費、財政補貼；環保的優先貸款，政策性銀行應優先向污染控制和清潔生產項目提供政策性貸款，對環境投資項目在貸款利率、還貸條件以及折舊等方面實行優惠政策；建立專門的環?；?，實行大氣和水污染物的排放交易，征收生態補償費、風險基金等；建立環境押金制度，對具有潛在污染的產品在銷售時增加一項額外費用，如果通過回收這些產品或把其殘余物送到指定的收集系統后，達到了避免污染的目的，就把押金退回購買者；落實污水處理收費政策，提高城市污水處理率和污水再生利用率，建立城市污水處理良性循環機制。改革垃圾收集和處理方式，建立健全垃圾收費政策，促進垃圾和固體廢物的減量化、無害化和資源化，加強全過程監管，減少危險廢物污染風險。

(2)完善環境稅制。在環境稅收方面，許多經濟發達國家已經經歷了從零散的、個別的環境稅的開征到提出全面“綠化稅制”的過程。參照已有經驗，對污染物或污染行為征收污染稅或對開發、利用自然資源征收自然資源稅；對有明顯污染改造項目免征投資調節稅。

(3)實行環境治理運營企業化、投資多元化。城市政府是環境基礎設施建設的投資主體，要繼續加大財政投資的力度。按照污染者付費的原則，加快完善環境基礎設施使用和服務收費制度，在投資、稅收、征地、就業用工等方面給予優惠政策，鼓勵民間資本參與環境基礎設施建設和運營。要對城市環境基礎設施運營單位實行企業化改制，做到政事分開、政企分開、管辦分開；打破行業壟斷和區域壟斷，開放服務市場，鼓勵不同經濟成分的企業參與運營，提高資金使用效率和污染治理效率。

(4)要實行廢物和污水資源化。要建立有效的投資引導機制，就必須加快環境建設的產權制度改革，加強污水資源化是從根本上緩解水資源短缺、減輕水污染壓力的重要措施；要按照分質供水、定額用水、差別計費、累進加價的原則，逐步完善供水和水價制度，促進城市節水和污水資源化的進程。通過市場機制，激發實行生活垃圾分類收集的內在動力，帶動減量化、資源化，并從中獲得相應的經濟效益。

2．3 實施城市環境管理的分類指導，提高城市環境治理的技術含量

(1)實施城市環境管理的分類指導。

對西部城市要在保護環境的前提下給城市發展留出一定的環境空間；對東部發達地區的城市在環境保護上要高標準要求，逐步實施環境優先的發展戰略，嚴格環境準入；大城市環境保護工作重點要突出機動車污染、城市環境基礎設施建設、城市生態功能恢復等城市生態環境問題，強調城市合理規劃和布局，發展綜合城市交通系統，在改善城市環境的同時帶動城鄉結合地區的環境保護工作；中小城鎮要加大工業污染控制和集約農業污染控制，加快城市基礎設施建設步伐，促進城鄉協調發展。

在城市水污染防治方面，要對城市污染河道進行綜合整治，改善城市地表水水質，加大面源污染的綜合防治力度，防治城市中水源地的環境污染，優先保護飲用水水源地水質；在城市大氣污染治理方面，要優化能源結構，提高能源利用效率和清潔能源利用率，建設高污染燃料禁燃區，推行集中供熱。切實加強汽車尾氣排放控制，嚴格新車準入制度，大力發展公共交通，鼓勵開發和使用清潔燃料車輛，逐步提高并嚴格執行機動車污染物排放標準。繼續削減工業污染物排放總量，降低單位產品的能耗和物耗，搬遷嚴重污染的企業；加強對噪聲、揚塵和油煙污染防治等；在城市推廣以資源節約、物質循環利用和減少廢物排放為核心的綠色消費理念，引導和改變居民的生活習慣和消費行為，減少生活污水、生活垃圾等的排放；加快城市生活垃圾處理及綜合利用、危險廢物安全處置等城市環?；A設施建設。建立垃圾分類收集、儲運和處理系統，在優先進行垃圾、固體廢物的減量化和資源化的基礎上，推行垃圾無害化與危險廢棄物集中安全處置。建立廢舊電池回收處理體系；鼓勵醫療廢物集中處置。

(2)提高城市環境治理的技術含量。

一是要充分利用數字化信息處理技術和網絡通信技術。將城市的各種數字信息及信息資源加以整合并充分利用，使城市地理、資源、生態環境、人口、經濟、社會等復雜系統數字化、網絡化、虛擬仿真、優化決策支持和實現可視化表現等強大功能，有利于提高政府環境治理決策的科學性、規范化和民主化水平，使城市環境治理具有更高的效率，更高的分析能力和準確性，更具前瞻性、科學性和及時性。同時，進一步推進城市環境管理數字化，提高透明度，使廣大居民更加了解城市建設的各項指標和發展狀況，將生活設施數據、安全數據、以及舒適度等各項觀測和統計數據向公眾公開，不斷加強和提高公眾對各項指標的認識和理解，同時通過數據公開，進一步加大對各項指標涉及的主管部門的監管力度和公眾監督意識。信息化等現代技術廣泛應用于城市環境治理，不斷創新現代管理技術和手段。高效率的城市環境治理，依賴著大量、及時、準確的信息流通。在信息時代，信息網絡的完善程度，已經成為城市管理現代化水平的一個主要標志。國外許多先進城市的經驗表明，先進的管理手段特別是現代科技手段，是降低管理成本，提高管理效率的決定性因素。通過信息化改變信息流程，帶動管理流程再造，實現管理結構的扁平化，減少管理的層級障礙，提高管理效率，是實現城市管理現代化的有效途徑。只有建立了完備的管理信息系統，才能不斷提高城市管理的透明度、公正性和有效性。

二是充分利用和發展各種各樣的環境技術，如污染物末端處理處置技術、廢棄資源的回收利用技術、環境評價技術(包括環境影響評價技術和環境質量評價技術)、環境監測和評價技術(如大氣質量監測技術、生物監測技術等)、生態環境修復與重建技術等，進一步提高中國城市環境治理的水平。

三是積極推進以循環經濟為核心的經濟運行模式，促進經濟發展的良性循環。建立以清潔能源為主體的能源體系，建立快捷便利和清潔的城市交通體系，加快基礎設施的建設，改善人居環境，實現人與自然、環境與發展、建設與保護、經濟增長與社會進步、物質生產與文化富足、外在形象與內涵精神的平衡和協調。

2．4 建立城市環境治理的協調與補償機制，積極推行綠色CDP核算制度

(1)建立城市環境治理的協調與補償機制。

城市環境的整體性和系統性，使得城市環境治理工作不能由某個部門獨立地進行，而是由不同的城市部門、不同的主體共同參與，甚至不同的城市間相互配合，這就需要一個完善、高效的協調機制。由于城市周邊地區更多地承擔著來自中心城區生產、生活所產生的污水、垃圾、工業廢氣等污染，城市周邊地區的水體(包括地表水和地下水)、土壤、大氣污染問題更為突出，影響了城市區域和城鄉的協調發展。因此，城市環境治理，需要統籌城市與周邊區域環境治理，加強城市間合作，強化城市環境污染控制，開展城市密集區經濟發展與環境治理規劃，聯合建設區域性環境基礎設施，共同改善生態環境。具體措施包括：

一是各城市應共同建設水利設施，對流域內水資源進行合理分配；共同完善區內交通網絡，發揮各種交通運輸方式的聯合作用；制定信息資源建設規范與標準，實現地區城市的“城際互聯、信息共享”；調整產業結構和布局，研究城市循環經濟模式，使經濟發展速度與環境容量相協調。

二是建立環境保護綜合決策機制，完善環保部門統一監督管理、有關部門分工負責的環境保護協調機制，充分發揮全國環境保護部際聯席會議的作用；經濟綜合和有關主管部門要制定有利于環境保護的財政、稅收、金融、價格、貿易、科技等政策；建設、國土、水利、農業、林業、海洋等有關部門要依法做好各自領域的環境保護和資源管理工作；宣傳教育部門要積極開展環保宣傳教育，普及環保知識。

(2)積極推行綠色GDP核算制度。

綠色國民經濟核算(簡稱綠色GDP核算)是指從傳統GDP中扣除自然資源耗減成本和環境退化成本的核算體系，能夠更為真實地衡量經濟發展成果。從目前環境界發展趨勢來講，環境作為與經濟結合的部分，已無可爭議。中國環境保護總局和國家統計局等部門從2004年開始研究綜合環境與經濟核算(綠色GDP)，將環境資源保護納入國民經濟審核體系中，在計算城市國內生產總值時，扣除自然資源消耗和環境污染的損失。從理論上講，經濟增長是加法，自然資源消耗和環境污染是減法，環境成本包含兩個部分，即制造產品所使用自然資源本身的價值，以及制造和使用產品過程中對環境造成危害所需的整治修復費用。如果只算加法，不算減法，最后的統計結果既不全面，也不真實。

核算綠色GDP，要建立資源環境的實物量核算，在此基礎上進行價值量核算。其中包括，一是要核算由資源過量消耗、排放廢物所造成的環境污染損失及社會生產過程中的自然資源消耗；二是統計環保支出，包括預防和減少環境污染和恢復環境而發生的各種費用、為環保而設立環境管理機構發生的各項費用、降低和改善環境污染的研究開發及利于環保的設施支出；三是對推動社會進步和造成社會無序和發展倒退的“支出”進行區別統計。發達國家常用“公眾評估”的辦法核算綠色GDP，也就是由相關的專業部門和較獨立的咨詢機構在較大范圍內進行公眾咨詢，調查公眾對生態影響的評估，然后總結公眾的評估意見，并作為綠色GDP的補充。

據國家環?？偩趾蛧医y計局聯合進行的綠色GDP課題組估算，2004年全國因環境污染造成的經濟損失為5118億元，占當年GDP的3.05％。虛擬治理成本為2874億元，占當年GDP的1.80％。其中，水污染的環境成本為2862.8億元，占總成本的55.9％，大氣污染的環境成本為2198.0億元，占總成本的42.9％；固體廢物和污染事故造成的經濟損失57.4億元，占總成本的1.2％。如果在現有的治理技術水平下全部處理2004年點源排放到環境中的污染物，需要一次性直接投資約為10800億元，占當年GDP的6.8％左右。同時每年還需另外花費治理運行成本2874億元(虛擬治理成本)，占當年GDP的1.80％。

2．5 改革城市環境管理體制，實施城鄉一體化的城市環境生態保護戰略

(1)改革城市環境管理體制

一是要理順政府環境管理部門的職責分工，減少交叉，提高效率；明確市、區的職責分工，發揮各級政府在城市環境管理中的作用；要綜合運用行政的、法律的、經濟的手段管理城市。對于城市環保行業和企業的管理，堅持政企分開的原則，實施政府的宏觀管理職能。建立健全國家監察、地方監管、單位負責的環境監管體制。國家加強對地方環保工作的指導、支持和監督，健全區域環境督查派出機構，協調跨省域環境保護，督促檢查突出的環境問題。地方人民政府對本行政區域環境質量負責，監督下一級人民政府的環保工作和重點單位的環境行為，并建立相應的環保監管機制。法人和其他組織負責解決所轄范圍有關的環境問題。建立企業環境監督員制度，實行職業資格管理。進一步總結和探索設區城市環保派出機構監管模式，完善地方環境管理體制。

二是改革政府環境管理形式，特別是建立環境與發展綜合決策機制。在執政理念上，要校正“發展”與“環保”矛盾說；在現實舉措上，要拿出有力的手段，切實解決“違法成本低、守法成本高”的問題；用長效的依法管理機制，切實消除環境隱患和風險。針對當前的環保部門體制管理體制問題，探索實行垂直管理，以消除環保部門的執法顧慮，加強環保部門執法監管的權威性、統一性。

三是健全執法機制。首先是政府各職能部門之間形成互相協調，共同參與的機制；其次是環保部門內部各部門之間還要形成責任明確，并完善執法責任制，形成各負其責的氛圍。完善執法程序和制度，充實執法手段，提高執法效能。繼續抓好城市環境綜合整治，促進城市環境建設。在-城市環境改造特別是水系統改造中，要堅決制止違背自然規律、破壞自然生態的錯誤做法，

(2)實施城鄉一體化的城市環境生態保護戰略。

統籌城鄉的污染防治工作，防止將城區內污染轉嫁到城市周邊地區，走城市建設與生態建設相統一、城市發展與生態環境容量相協調的城市化道路。加強城市間及城市周邊地區生態建設，加強城市綠地建設，因地制宜，合理劃定城區范圍內的綠化空間，建設公園綠地、環城綠化帶、社區居住區綠地、企業綠地和風景林地，圍繞城市干線和城市水系等建設綠色走廊，形成點、線、面結合，喬、灌、草互補的綠地系統；加強城市河湖水系治理，增加生態環境用水，維持自然生態功能，保護城市生態系統，改善城市生態環境。大中城市以及城市群地區要綜合控制城市大氣污染物的相互影響。按照生態要求進行綠化、美化、硬化，加強建筑施工及道路運輸環境管理，有效控制城市揚塵。在有條件的地區建立環境補償機制，通過環境補償，推動區域環境治理工作深入開展，在中國已有不少成功的案例。例如：從1995年至2004年，北京每年向河北承德市的豐寧、灤平兩縣提供水資源保護資金208萬元以上，累計達到1800萬元以上。北京市環保局還提供320多萬元資金，支持豐寧和灤平建設環保設施。

2．6 加大宣傳力度提高全體公民的環境意識，進一步完善城市環境治理的法律和政策

(1)加大宣傳力度，提高全體公民的環境意識

城市環境治理是一項長期、艱巨、復雜的任務，是民族的共同事業，必須動員全社會的力量共同參與。只有提高全體公民的環境意識和法制意識，特別是地方企業的環境法制意識，才能使人們自覺地遵守環保法律法規，形成全社會共同參與、共同監督的執法氛圍。開展環境保護教育，特別注重對青少年的環保教育，提高全民族的環境保護意識，鼓勵廣大公眾自覺廣泛地參與環境保護，是中國環境保護事業中的一項戰略任務和具有中國特色環境保護道路的重要組成部分。環保宣傳教育的成敗，在很大程度上決定了中國城市環境治理的最終效果。因此，要加強環境保護的教育，正確引導社會公眾參與環境保護，使每個人意識到保護環境的重要性。

主要措施包括：一是要進一步加強城市環境保護宣傳教育，廣泛普及和宣傳環境科學知識和法律知識，提高各級領導干部和人民群眾遵守環境保護法律法規的自覺性。通過大力宣傳科學發展觀對環境保護的內在要求，宣傳環保工作中的新進展新經驗，努力在全社會營造保護環境的良好氛圍。弘揚環境文化，倡導生態文明，以環境補償促進社會公平，以生態平衡推進社會和諧，以環境文化豐富精神文明。加強環保人才培養，強化青少年環境教育，開展全民環保科普活動，提高全民保護環境的自覺性。二是要建立公眾參與機制，發揮社會團體的作用，鼓勵公眾參與環境保護工作，檢舉和揭發各種違反環境保護法律法規的行為。提高全社會對環境保護和資源節約的意識，倡導生態價值觀和綠色消費觀，使公眾特別是領導人樹立牢固的可持續發展思想，在決策和消費時符合環境保護的要求。三是建立相應的激勵機制，激發公眾參與環境管理的熱情，擴大參與的渠道。普及環境權的觀點，讓公眾知道自己擁有的環境權利，大力扶持民間環保社團組織的發展，環境管理部門應加強與其合作，讓這些組織發揮更大的作用；實行環境信息公開化，降低政府、企業和個人之間的信息不對稱程度；充分發揮環保舉報熱線的監督作用，進一步落實有償舉報制度，鼓勵公眾積極參與。

(2)完善城市環境治理的法律和政策

進一步加強環境立法，健全和完善環境法律體系，提高環境執法地位。包括：①加強國家環境行政立法，從法律上明確地方政府環境保護的法律責任、環保執法部門的法律責任、以及環境違法者的法律責任。通過法律授權、政府授權提高執法地位，建立完備的環境執法監督體系，堅決做到有法必依、執法必嚴、違法必究，嚴厲查處環境違法行為和案件。②加強地方環境立法，以彌補國家立法的不足和局限性，強化環境行政執法監督力度，促，進區域環境管理；在地方立法中注重與地方經濟發展方向與地方環境條件相協調。③加強城市間聯合立法或區域立法，地方環境立法原則上應以行政區域為其效力范圍，但環境要素不是以行政區域所分割的，應進行地方間的立法合作與協調。④制定環保產業綜合法規，確立中國環保產業發展的目標、方略和政策制度，規定政府在發展環保產業上的責任，明確環保企業享有的權利和承擔的義務。采用鼓勵和限制方式，使市場對生產、消費施加有利于環境保護的影響，如實行強制回收制度和代處置制度、生態補償等。⑤加強部門協調，完善聯合執法機制。規范環境執法行為，實行執法責任追究制，加強對環境執法活動的行政監察。完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度。

進一步規范和完善環境治理政策，以形成對環保法律的必要補充。在國家層面上盡快有積極的政策改革和創新，制定更多激勵型和引導性的環境政策而不是管制型的政策，鼓勵企業治理污染的經濟優惠政策、企業環境行為的信息公開化制度，正確引導企業加快污染治理步伐。企業環境行為信息公開制度在引導公眾參與、提高公眾環境意識和環境關注程度、促進企業加強環境管理、樹立良好環境形象，以及促進政府相關行政主管部門改進工作作風、提高工作效率和管理水平等方面都發揮了積極的、明顯的作用。