山東省發展循環經濟的制度構建研究

摘要：發展循環經濟需要全社會樹立節約資源、循環利用資源和保護環境的理念，并有效地轉化為自覺行動，而這需要良好的制度安排作保障。政府層面的循環經濟制度包括環境信息公報制度、綠色采購制度、經濟激勵政策、綠色科技研發扶持政策、循環經濟發展規劃、循環經濟宣傳教育和職業培訓制度等；企業層面的循環經濟制度包括延伸產品生產者責任制度、企業環境信息公報制度、ISO14000環境管理體系認證、清潔生產制度；公眾層面的循環經濟制度包括消費者責任制度、公眾參與和監督制度、社團、中介組織與社區服務制度。

關鍵詞：循環經濟 政府層面 企業層面 公眾層面

中圖分類號：F06 文章標識碼：A

發展循環經濟需要全社會樹立節約資源、循環利用資源和保護環境的理念，并有效地轉化為自覺行動，而這需要良好的制度安排作保障。制度的重要性在于它通過引導性或者強制性力量使經濟活動在追求自身利益最大化的前提下，比較資源節約、廢棄物循環利用和無害化排放的成本和效益，最終按循環經濟的要求來調整自己的經濟行為。

一、構建政府層面的循環經濟制度

政府是發展循環經濟的倡導者，各級政府及有關部門除了制定和實施有關的規劃外，還要明確他們在發展循環經濟中的職責，把推動和保障循環經濟發展的任務落到實處。同時應加強對循環經濟法律實施的監督力度，對違反循環經濟法律的行為進行有力的限制和制裁，必要時要強制重點污染企業實施循環經濟。

(一)政府部門和其他公共組織的環境信息報告制度

建立環境信息報告制度是發展循環經濟的重要環節，起著引導、規范、制約和社會監督的作用。所謂環境信息報告是指政府、企事業單位或社會公共組織，為說明完成環境保護責任的狀況、促進環境信息和技術交流，通過一定的形式向公眾披露和公開相關的環境信息的行為，包括三個層面。宏觀層面指由政府對社會總體環境信息的披露和公開，包括目前我國政府環保部門公布的國家環境狀況公報、環境調查報告、環境影響評價報告和環境質量報告以及國民經濟統計中對環境情況的報告等。中觀層面是指各政府部門對與其所轄工作相關的環境工作的披露和公開，如香港警察署、日本水道局所作的環境工作報告，目前國內還沒有這方面的工作。微觀層面是指企事業單位以及其他公共組織的環境工作報告。

山東各級政府在宏觀環境報告方面已經開展了工作，每年都發布環境調查、環境質量等方面的公報。省各級政府部門、事業單位和其他公共組織應該借鑒其他國家和地區的經驗，加強對環境報告標準規范的研究，制定環境報告標準規范和環境評價標準規范，進一步完善宏觀層面的環境報告制度，推進中觀和微觀層次環境報告制度的建設，為循環經濟的發展提供制度支撐。通過環境信息報告制度的實施，使管理主客體和公眾共享環境信息、了解環境狀況，從而激發公眾自覺保護環境、同破壞環境的行為作斗爭的積極性，促進社會經濟與資源、環境的協調可持續發展。

(二)政府部門綠色采購制度

在市場經濟發達國家，確定循環經濟產品在政府采購中占據優先地位，是推進循環經濟發展的主要宏觀調控手段。美國幾乎所有的州均有對使用再生材料的產品實行政府優先購買的相關政策或法規。聯邦審計人員有權對各聯邦代理機構的再生產品購買進行檢查，對未能按規定購買的行為將處以罰金。我國2003年實施《政府采購法》后，當年政府采購額達到1659.4億元，占同期GDP的6.7％，對于規范經濟制度，構建市場經濟體系起了良好的示范和導向作用，而且也成為國家宏觀經濟調控的重要手段。國家作為市場最大的“消費者”，每年政府采購量占GDP的10％-15％，在統一采購的前提下，其調控能力是相當強的，可以保證循環經濟產品在價格上的競爭力。在推動循環經濟發展過程中，政府采購應對循環經濟產品實施優先購買，為循環經濟的發展創造市場需求。

我省各級政府應通過制定采購計劃明確規定購買循環經濟產品的法定比例，推動政府綠色采購，拉動循環經濟的需求，帶動公眾購買再生產品。如優先采購通過環境標志認證的產品，優先采購經過清潔生產審計或通過ISO14000環境管理認證企業的產品等。

(三)經濟激勵政策

在現有技術條件下，企業為減少環境污染和資源消耗而實施的清潔生產、廢棄物回收項目，往往需要相當大的資金投入，本著“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的原則，政府應制定適應循環經濟發展的價格、稅收、財政和信貸等經濟激勵政策，減輕企業的負擔，為發展循環經濟創造良好的經濟條件。

建立綠色稅收制度。綠色稅收制度是指以節約資源和保護環境為目的而采取的各種征稅措施。迄今為止，我國還沒有把自然資源的合理利用與保護作為稅收立法的主要目的，雖然包含了一些收費的制度安排，但征收隨意性大并且著眼于末端治理，不能防范于未然，也不能從整體上優化國民經濟的運行。綠色稅收制度的建立將更加有利于自然資源與環境保護事業的發展和經濟社會可持續發展。一是調整現行資源稅，擴大征收范圍。包括：擴大土地資源稅的征收范圍，增加水資源稅、森林資源稅和草場資源稅，分期分批開征水污染稅、大氣污染稅、污染源稅、噪聲稅、生態補償稅等一系列專項新稅種。二是對現行企業增值稅、所得稅、消費稅等稅種進行綠色改造，使其有利于自然資源合理開發利用和環境保護，促進循環經濟發展。三是實施稅收優惠政策，扶持資源節約型和環境友好型企業、研發控制污染新技術的企業、環境污染小和資源利用率高的出口企業等循環經濟型企業的發展。如美國亞利桑那州1999年頒布的有關法規中，對分期付款購買回收再生資源及污染控制性設備的企業可減稅10％，對采用環保先進工藝建成的設施5年內不征稅。我國《清潔生產促進法》對稅收制度也有所規定，如“對利用廢物生產產品的和從廢物中回收原料的，稅務機關按照國家有關規定，減征或者免征增值稅”。山東省各級政府應嚴格執行國家促進循環經濟發展的稅收政策，并制定相應的稅收實施細則。

改革完善現行排污收費制度。我國1979年的《環境保護法》中規定了排污收費制度，20世紀90年代中期開始對單位排放垃圾收費，這對于老污染源的治理和新污染控制起到了一定的促進作用，同時增強了排污企業治污的積極性，提高了工業“三廢”的綜合利用水平，并且為防污治污提供了專項資金。但迄今排污收費制度還實行單因子收費，即同一排污口含兩種以上有害物質時，按收費最高的一種污染物進行收費，這不利于排污者控制污染，對其他排污者也不公平；收費標準偏低且不統一，未真正實現按污水、垃圾排放量計量收費，導致排污單位寧愿繳納排污費也不積極治理污染，使積極參與治污的企業陷于不公平競爭的地位，同時也增加了環保部門實現對污染物總量控制的難度。所以，山東省應率先改革和完善現有排污收費制度，確定環境質量保護目標，由超標征收向總量征收轉變，由單一濃度標準向濃度與總量相結合轉變；依據污染邊際處理成本，提高排污費的征收標準，使排污費高于污染邊際處理成本，刺激企業治理污染的積極性。

建立環境財政投入與信貸鼓勵制度。在循環經濟的立法中，來自國家財政的直接支持，將成為循環經濟資金的重要來源。首先，省政府應按照《清潔生產促進法》中的規定，對于從事清潔生產研究、示范和培訓，實施國家清潔生產重點技術改造項目和自愿削減污染物排放協議中載明的技術改造項目的大中小企業，給予適當數額的財政專項資金支持，其次，對那些資源投入少、科技含量高、環境污染輕的出口企業應實施財政補貼和信貸優惠政策，鼓勵企業發展循環經濟；第三，加大對環境產業的財政投入和信貸支持，包括循環經濟技術研發和信息服務業、資源回收再利用行業、環境保護和生態恢復行業等等，并且通過政府的綠色采購行為影響消費者的消費傾向和企業的生產方向；第四，對于大力發展生態農業，建立有機食品和綠色食品基地，大幅度降低農藥、化肥使用量的農業經濟結構調整項目應給予財政、信貸等方面的優惠。

(四)綠色科技研發扶持政策

首先，需要制定循環經濟技術創新戰略。借鑒國內外先進經驗，制定山東省循環經濟技術創新戰略，增強循環經濟技術研究的聯合攻關能力和技術擴散能力，完善促進循環經濟發展的產業政策、技術成果的利益分配制度，以及相應的知識產權制度。其次，應從財政信貸、稅收等方面對循環經濟技術創新給與優惠和獎勵，包括設立研發基金、實施效率較高的折舊制度、稅費制度及低息信貸制度等，對在廢舊物品回收處理和再利用技術的研究與開發方面做出貢獻的個人或企業給予物質和精神獎勵。再次，應加強循環經濟技術創新的研究與開發能力建設。要在科研項目的審批、經費、人員設置上予以傾斜，需要建立循環經濟技術轉讓與推廣中心和資源信息網絡。

(五)制定和實施循環經濟發展規劃

首先，發展循環經濟已納入國家“十一五”規劃，相應山東省應把發展循環經濟納入到全省國民經濟和社會發展的總體規劃之中，把發展循環經濟提升到一個新的高度，并運用財政預算等手段，以保證循環經濟規劃的全面實施。

其次，制定經濟結構調整和布局的新規則。循環經濟具有跨部門、跨行業、跨地區等諸多種特性，它的實施必然涉及生產技術工藝的新的組合與集成、經濟結構與布局的新的調整。這些調整的恰當與否，影響著循環經濟的有效性，最終決定著資源節約型和環境友好型社會建設的命運。在當代大工業時期，循環經濟在主流工業部門與基礎工業部門的實施，將會導致“循環經濟企業集群”現象，必然會影響地區的經濟結構與布局，因此，有必要制定經濟結構調整和布局的新規則。

最后，省和各級政府要編制國土整治綜合規劃促進循環經濟的發展。根據我省人口、資源分布不均衡、地區經濟社會發展水平差異大的省情以及生態環境破壞影響具有明顯的跨地域擴散的特點，對全省經濟發展的空間布局進行統一規劃，對各地區在全省發展過程中的功能進行重新定位。對生態脆弱區和生態功能保護區的發展規模實行嚴格的控制，通過完善財政轉移支付制度，對生態脆弱區和重要生態功能區進行補償，防止落后地區以趕超為目標的盲目發展，鼓勵這些地區的人口向經濟密集區合理流動，減輕人口壓力。支持資源豐富、生態環境保護能力較強、潛力較大的地區加速發展，鼓勵經濟密集區通過發展循環經濟保持經濟高速發展，不斷降低資源消耗和污染排放強度，把污染治理和生態建設作為經濟增長的重要產業大力發展。

(六)循環經濟宣傳教育和職業培訓制度

發達國家非常重視運用輿論傳媒、教育培訓等手段加強循環經濟的社會宣傳和教育。例如美國從1997年開始把11月15日定為“循環利用日”，日本把10月定為“循環宣傳月”，2002年日本政府向全社會公開建設循環型經濟社會的三個方案，征求意見，使國民從思想上認識到建設循環型社會的意義。我們應借鑒國外先進經驗，借助各種媒體和手段，加強循環經濟的宣傳和教育，使社會各階層了解并認可循環經濟，為發展循環經濟貢獻才智和力量。同時在地理、環境、經濟、管理專業高等教育中，設置循環經濟相關課程，提高廣大青年學生、各級領導干部和企業管理人員及科研人員對循環經濟的認識水平。綠色消費是循環經濟發展的內在動力，政府要積極倡導綠色消費，引導和鼓勵人們在生活中優先采用和采購再生利用產品、環境標志產品和綠色產品，為這些產品培養穩定的市場。

二、構建企業層面的循環經濟制度

(一)延伸產品生產者責任制度

產品是工業企業為社會提供服務的載體，從產品設計、生產、消費到廢棄的生命周期全過程都會對環境產生影響。以往，為了解決工業活動對環境的影響，往往只關注產品生產過程所造成的污染，生產者僅對生產過程中的環境污染承擔責任。但事實上，產品在消費過程和廢棄以后對環境依然有著影響。我國廢舊產品的管理和回收利用責任一直由政府和消費者承擔，由于消費者本身的局限性和政府的鞭長莫及，實際回收利用成效并不理想。事實上，只有生產者才最為了解自己的產品，而且比消費者更有能力擔負起回收或處理廢棄物的任務。延伸生產者責任制度就是為了實現降低產品的總體環境影響這一環境目標，要求產品的生產制造者對產品的整個生命周期，特別是產品的使用壽命終結后產品的回收、循環利用和最終處理承擔部分或全部責任的一種制度。該項制度是傳統的污染者付費制度的深化，其根本的目的是通過讓生產者承擔廢棄物管理和處理的責任，促使生產者關注其產品在整個生命周期對環境的影響，從而能夠在產品設計和材料選擇時能考慮更多的環境因素，不斷降低產品生命周期各個階段的資源消耗和環境污染，最終實現循環經濟和人類社會的可持續發展。

我國正在研究制訂符合國情的產品生產者延伸責任制度。山東省近年來資源緊缺、環境問題突出、垃圾填埋場地緊張，研究制定和實施生產企業和包裝企業的產品生產者責任延伸制度，對于推進我省的循環經濟發展意義重大。但是推行生產者責任延伸制度涉及到各方面的利益，存在制度制定和實施的成本，所以需要開展更深層次的研究并制定相關的回收政策、經濟政策，強制和鼓勵企業承擔起以下責任：①經濟責任，承擔產品生命周期內全部或部分環境成本；②具體責任，直接參與到廢棄產品的物質管理和產品引起的環境影響管理，負責產品回收以及限期淘汰有毒有害危險材料的使用等；③信息責任，提供關于產品環境性能的信息、產品生命周期各階段的環境影響信息以及如何再利用或再生等信息，④所有權責任，即生產者保留對產品的所有權，出售其使用權給客戶，并通過產品服務系統來滿足客戶對產品的使用需求，對產品的環境影響擔負責任。

(二)企業環境信息公報制度

公眾有了解企業生產經營對資源環境影響的知情權，隨著環境意識的提高，這種要求日益增加。企業將其與環境有關的產品生產信息、質量信息和工作信息以報告的形式公之于眾，有利于企業樹立良好的形象，得到公眾、股東以及所有利害關系人的理解支持，獲得更大的競爭空間和利潤。目前我國已有中國石油股份有限公司這樣的本土企業和上海的一批中外合資企業率先公布了企業環境報告，但總的來說，我國企業環境報告制度的研究和實踐還處于起步階段。

山東省各級政府應安排落實該項制度，并制定企業環境報告的標準規范，培植環境報告獨立的社會評價組織，開展環境報告審核、評價、鑒證工作，引導大型企業率先建立起環境報告制度，并發揮其示范作用，重點從環境基礎工作良好、開展環境報告內在動力強烈的上市公司和中外合資企業入手，促進環境報告制度的實施。對于積極開展環境報告活動的企業要給予政策上的扶持和物質上的獎勵，而對于不開展環境報告或環境監管不力的企業，逐步采取懲戒制度。

(三)ISO14000環境管理體系認證

ISO14000是指國際標準化組織推出的環境管理體系，包括環境設計、環境行為評價、產品生命周期評估、環境標志等內容，適用于證明任何性質和規模組織的產品或服務是否能達到相關環保法規的要求，使組織不斷致力于改善影響環境的因素，為環境管理提供一個系統化的管理思想和方法標準。ISO14000強調污染預防和持續改進，采用該管理模式有助于提高管理者和員工的環境意識，改進工藝，提高技術水平，節能降耗，減少排污交費，降低生產成本，避免環境事故和環保處罰，減少法律糾紛和環境投訴，從整體上改善企業環境形象，贏得客戶和消費者的支持，同時，能夠突破國外的綠色貿易壁壘，擴大出口，為企業產品贏得國際市場。我國企業界認識和接受ISO14000環境管理認證開始于1997年，目前山東省187家企業和7個開發區、旅游區通過了ISO14000認證。今后，各級政府應通過法規、政策等措施進一步推動ISO14000環境管理體系認證的實施。

(四)清潔生產制度

清潔生產是指不斷采取改進設計、使用清潔的能源和原料、采用先進的工藝技術與設備、改善管理等措施，提高資源利用效率，減少或者避免生產、服務和產品使用過程中污染物的產生和排放，以減輕或者消除對人類健康和環境的危害。推行清潔生產，可以節約資源，將污染物消除在源頭和生產過程中，降低污染治理設施的建設和運轉費用，提高企業經濟效益和競爭力。清潔生產是企業層面發展循環經濟的重要手段，山東省應遵循《清潔生產促進法》，并結合實際制定具體實施細則，積極推行清潔生產。

三、構建公眾、社會團體層面的循環經濟制度

發展循環經濟不僅需要政府的倡導和企業的自律，而社會公眾的參與意識及能力也是推進循環經濟的重要環節。我省應當借鑒發達國家的經驗，通過宣傳教育、法規規定等方式，明確社會公眾參與循環經濟發展責任義務、渠道、方式，鼓勵和支持其創造精神，逐步建立循環經濟公眾參與和監督制度體系。

(一)消費者責任制度

社會再生產的末端是消費者，在市場經濟市場條件下，他們的消費傾向轉達給生產者，生產者會按照這種信息組織產品的生產。但消費者并不總是正確的，一些消費者窮奢極欲或者放縱的高消費惡習會使社會生產扭曲，造成資源的浪費和環境的污染。在傳統的環境法律制度中，消費者承擔著很少的環境保護義務。但在循環經濟的制度體系中，消費者應當承擔相應的責任和義務，包括對其消費過的物資承擔一定的回收利用和處置義務，如德國規定每人每年需支付49馬克的廢物處置稅。

綠色消費實質上是指以可持續的和承擔社會責任的方式進行消費，引導消費者轉變消費觀念，在滿足基本需求的同時，選擇使用耐用產品、有助于公眾健康和無污染的綠色產品、節能標志產品、環境標志產品、再生資源產品等，以使消費過程中消耗的自然資源最少、產生的廢棄物和污染物最少。山東省應制定相應的法規政策，引導公眾及全社會的綠色消費，對于消費有利于資源環境保護的商品與服務，采取各種措施鼓勵和支持，反之則應采取相應的懲罰性稅費措施，例如對以不可再生資源為原料的一次性產品的生產與消費要通過經濟、行政等手段進行限制。

(二)公眾參與和監督制度

借鑒國內外經驗，山東省應通過環境和信息公開化，提高資源環境管理信息的透明度，保障公眾環境知情權和監督權，充分發揮公眾對政府制定和實施循環經濟政策以及企業環境行為的監督作用，鼓勵公眾對有關政府部門、社會團體和企業違反資源環境保護的行為進行舉報。包括建立關于循環經濟政策、環境保護政策、規劃制定和開發建設項目的環境影響評價、公開聽證、群眾舉報等制度和新聞媒體的輿論監督制度，維護公眾的環境權益。此外，循環經濟技術創新也需要公眾的參與和監督，法律不僅應從實體權利上而且要從程序權利上保障公眾獲取循環經濟技術信息，并對其進行監督和評價。

(三)社團、中介組織與社區服務制度

社團、中介組織通過建立信息網絡，提供有關循環經濟的知識、技術等咨詢培訓和信息服務，將有回收產品和包裝廢物意愿的企業聯成網絡，并發布廢品回收信息，使個人、企業、政府聯結為一體，推動廢物的減量化、資源化和無害化，能夠發揮政府公共組織和企業盈利性組織難以發揮的功能，成為不可或缺的推動力量。德國1995年創立的廢棄物雙元回收體系是由95家產品和包裝物生產廠家、商業企業以及垃圾回收部門聯合組成的、專門組織回收處理包裝廢棄物的非盈利社會中介組織。這些企業組織成網絡，在需要回收的包裝物上打上綠點標記，然后由DSD委托回收企業進行處理。政府只規定回收利用的任務指標，其他一切均按市場機制運行，如果盈利DSD會返還給企業或相應減少第二年的收費。資源回收領域涉及行業多、地區廣、情況復雜，我們可以借鑒德國經驗，在一些主要領域分別組建由生產廠家、商業企業、運輸企業以及行業協會等部門組成的全省乃至全國范圍的綠色中介組織。

社區通過節能降耗、廢棄物分類回收等也可為循環經濟的發展貢獻力量。英國伯丁頓社區發展循環經濟的主要特征包括使用能耗低、效率高的電器用品，充分使用太陽能，房屋設計成辦公與住宅共存的模式以減少車輛的使用；從廚房開始就對垃圾分類，然后使用先進的裝置焚燒，為社區居民提供蒸汽、熱水等熱能；利用陽臺上的水箱儲存雨水用于沖洗廁所，所有家庭都使用節水型器具，污水經生物污水處理裝置凈化處理后再輸入儲水箱。山東省應借鑒發達國家的經驗，結合實際，加強在已有社區開展循環經濟宣傳教育和實踐，同時在新社區規劃和建設中，加強節能和資源循環利用及廢物分類回收，充分發揮社區在發展循環經濟中的作用。