論我國廉政建設的制度創新

摘要：隨著經濟發展的多元化，腐敗問題日益凸顯。在新形勢下如何從根本上鏟除腐敗現象成為中國共產黨政治建設中的重要課題之一。文章在總結歷史經驗的基礎上追根溯源，從廉政制度建設入手，深入挖掘了當前我國政治制度建設中存在的諸多問題。并分別從廉政教育制度創新、行政制度創新、監督機制創新等方面提出了一系列切實可行的方法和途徑。

關鍵詞：廉政建設；制度創新；思想教育；行政體制；監督機制

中圖分類號：D523.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494(2008)05-0049-04

一、制度創新在廉政建設中的重要作用

當前我國處于改革開放新的歷史時期，隨著市場經濟的發展，經濟成分、利益主體、社會組織和社會生活方式日趨多樣化，市場經濟帶來的負面影響和歷史上遺留的腐朽思想夾雜在一起，這種現實狀況對新形勢下進一步加強黨風廉政建設提出了新的要求。胡錦濤同志在黨的十七大報告中提到：“黨領導的改革開放既給黨注入巨大活力，也使黨面臨許多前所未有的新課題新考驗。世情、國情、黨情的發展變化，決定了以改革創新精神加強黨的建設既十分重要又十分緊迫。”加強黨風廉政建設，制度創新尤為根本。

(一)制度建設是廉政建設的根本保證

我黨一直以來很注重加強廉政制度建設，并根據不同的歷史時期制定了不同的制度和規范。早在瑞金時期，1933年12月15日，中央執行委員會頒布了《關于懲治貪污浪費行為的訓令》，規定凡蘇維埃機關、國營企業及公共團體的工作人員，貪污公款500元以上者，處以死刑。抗日戰爭時期，陜甘寧邊區政府于1938年公布了《懲治貪污暫行條例(草案)》，規定克扣或截留應發給或繳納的財物、敲詐、勒索、收受賄賂等10種行為均為貪污，以及死刑、有期徒刑和苦役的具體標準及追繳辦法。改革開放以后，鄧小平同志多次強調：依靠制度懲治和預防腐敗，是做好反腐倡廉工作的重要保證。在這一思路的指導下，《中國共產黨紀律處分條例(試行)》等一批加強黨風廉政建設的法規和制度出臺，反腐工作開始從治標向治本發展。進入新世紀，為進一步遏制腐敗現象易發多發的勢頭，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》于2005年初被頒布實施。這是中國共產黨歷史上一部十分重要的黨內法規，標志著黨的監督從此進入規范化、制度化的新階段。經過全黨和全體人民的共同努力，廉政制度建設從不健全、初步健全，到較為健全經歷了70多年的坎坷歷程。

制度的創新帶來豐碩的成果。從瑞金時期的第一個貪污分子謝步升到抗戰時期被查處的最大貪污典型肖玉壁；從新中國成立之初的貪污分子劉青山、張子善到改革開放后第一個因貪污被槍斃的縣委書記王仲，充分顯示了政治制度的權威、黨紀的嚴明。更可喜的是，隨著制度建設的不斷創新，黨員干部廉潔從政的自覺性明顯提高，部門和行業風氣普遍好轉，人民群眾對領導干部行使權利的監督得到了進一步加強。同時，隨著反腐倡廉法制化程度的不斷提高，大批貪污分子受到了法律的制裁。有關數字表明，從1997年10月至2002年9月，全國紀檢檢察機關共立案861917件，給予黨紀政紀處分846150人，其中開除黨籍137711人，被開除黨籍又受到刑事追究的37790人。而從2002年至2005短短三年，全國檢查機關圍繞國家工作人員職務犯罪案件，共立案偵察146250人。這充分體現了我黨加大力度懲治貪污腐敗分子的信心和決心。今后一個時期，按照黨中央加強和改進黨的建設的總體部署，將在2010年建立起能夠適應新時期黨的建設和全面建設小康社會需要的中國特色黨風廉政和反腐敗法規制度體系，這必將給全黨和全體人民帶來新的政治風貌。

(二)監督機制的創新是廉政建設的關鍵

我黨從建黨以來一直努力致力于監督機制的建設并不斷發展創新。1932年初，臨時中央政府決定，各級政府所辦合作社，一概轉交給工農群眾接辦，中央蘇區還創造性地設立了審計制度。建國初，毛澤東創造性地提出了人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作、政治協商制度。改革開放以后，鄧小平同志反復強調加強監督的重要性，黨中央為此做出了“收支兩條線”管理，軍隊、武警部隊和政法機關不準經商等一系列重大決策，并深化體制改革，加強對權力的制約，推行政務、廠務、村務“三公開”。黨的十一屆三中全會后，江澤民同志連續十次在中央紀委全會上發表重要講話，對新形勢下加強黨風廉政建設和反腐敗工作以及開展黨內監督提出一系列重要思想。新世紀之初，為進一步使黨內監督規范化、制度化，《中國共產黨黨內監督條例(試行)》被頒布實施，《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任期回避暫行規定》相繼出臺，一系列黨政監督政策的制定，使得廉政監督機制日趨完善。

經過黨和人民的不懈努力，人民代表大會及其常委會對黨政機關的監督能力、政協參政議政的職能得到進一步得到發揮，更深入地體察到民聲；紀檢監察部門與檢查機關的法律監督效力進一步得到提高，大批貪污分子落入法網；新聞媒體監督作用更是凸顯，進一步增強了領導干部權力的發揮和干部管理體制改革的推動。歷史實踐反復證明，廉政建設離不開廉政制度建設，制度創新是廉政建設取得實效性的保證。

二、制度不完善對廉政建設的制約和影響

大批懲戒性法規和規范性文件的相繼出臺，使黨的反腐敗工作初步實現了“有法可依”，大批位高權重的腐敗高官的紛紛“落馬”，充分顯示了我國廉政制度建設的卓有成效。然而，“樹欲靜而風不止”。從近幾年對省部級領導干部的查處情況來看，腐敗案件規模越來越大，腐敗分子職務級別越來越高，腐敗現象從半公開向公開、智能化、復合型發展。這種現象的出現與我國廉政制度的不完善有著密切的關系。

(一)領導體制和決策體制的缺陷

改革開放后，在中央向地方和國有企業下放權力的過程中，各級地方政府和國有企業獲得了巨大的權力，而在現行的領導體制中這種權力又主要掌握在地方黨政一把手或國有企業經營者手中。不恰當地強調黨的一元化領導，往往促使一些地方的黨委書記不斷強化個人的權力；不恰當地強調行政首長負責制，促使一些地方的行政首長竭力增加個人的權力。例如，全國優秀女企業家、深圳著名女強人的勞德容，曾經用10年時間把深圳能源集團建設成了“深圳最好的企業之一”。然而，制度不健全，好人也容易出問題。在擔任深圳市能源集團黨委書記、董事長兼總經理的過程中，她擅自將能源集團公款2200萬元借給香港天來國際金融投資有限公司使用，最終致使該筆借款至今無法收回，給能源集團造成重大損失。

(二)干部人事管理體制的弊端

現行的干部人事管理體制的最大弊端是群眾所形容的“由少數人選人，在少數人中選人”。即政務類公務員的任用權主要集中在黨政一把手和主管組織人事工作的副書記等黨委主要成員手中，特別是集中在黨委書記個人手中。“由少數人選人”大大增加了干部選拔任用工作中的主觀隨意性；“在少數人中選人”使得干部缺少一個機會平等、公開競爭、標準客觀的賽場來檢驗他們的真實水平和能力。這種用人機制造成這樣一種局面：“說你行你就行，不行也行；說你不行你就不行，行也不行；不服不行。”雖然此話有一定的局限性，但是群眾的這種形容非常尖銳，多多少少道出了這種體制不利于人盡其才，容易產生用人問題上的腐敗的缺欠。例如，吉林省白山市政協原主席李鐵成在擔任靖宇縣縣長期間，每次干部考核之前，他都以送禮者的條件，作為選人標準。這種利用權錢交易從政的領導是難以做好選拔工作的。

(三)行政執法體制和司法體制中存在的問題

當前我國行政執法和司法體制中存在著權力“既大又小”的現象。所謂權力大是指，許多法律法規草案都是由有關執法或司法部門自己提出來的，審議這些法律法規草案的委員多是曾經在這些部門工作過的領導同志，社會各界、相對比較超脫的專家特別是相關的管理對象的參與非常不夠，這就導致執法人員和司法人員擁有的自由裁量權過大；而權力小是指地方執法和司法機關在財政上完全依賴于地方財政撥款，在職務升遷上的前途和命運也掌握在地方黨政領導手中，這就導致行政和執法人員獨立性差，很難抵制垂直領導的個人意志，從而難以做到公正執法。許多知法犯法的事例已不罕見。例如，作為一名司法系統負責人，遼寧省沈陽市中級人民法院原院長賈永祥本應當知法、懂法、好好用法，然而他卻將自己領導的法院視為自己的“小金庫”，外出辦事、請客送禮所花費用全部拿到“小金庫”里報銷，致使432萬元的公款被揮霍，嚴重毀壞了黨政干部在群眾中的光輝形象。

(四)民主監督的漏洞

當前，我國已有了包括人民代表大會及其常委會的監督、法律監督、審判監督、行政監督、社會監督、人民群眾監督、輿論監督等等；也有了許多專職監督機構，如負責對國家行政機關工作人員監督的行政檢察機關，負責財政和財務監督的審計機關，負責黨政干部考核監督的組織人事部門。負責黨的紀律監督的紀委等。但是諸多法令法規，諸多監督機構，其監督作用卻往往不能充分發揮出來。正如云南省省長李嘉廷在懺悔錄中所說的：“高級領導干部本應是被監督的重點，但從這幾年我自己的切身體會來看，不但未成為重點，往往變成了薄弱點，下級不敢監督，同級不好監督，上級難以監督。失去監督的權力必然導致腐敗。這次我犯嚴重錯誤的事實再一次證明了這個道理。”可見，加強整體監督功效，互通情況，協作配合，是提高整體監督效能的當務之急。

三、加強廉政建設制度創新的途徑

胡錦濤同志在黨的十七大報告中提出：“堅決懲治和有效預防腐敗，關系人心向背和黨的生死存亡，是黨必須始終抓好的重大政治任務”，并提出“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”。制度創新既是黨建的重要目標，也是加強廉建設的必然要求。

(一)廉政教育制度的創新

廉政教育制度的創新是我國廉政制度建設的薄弱環節。當前制度建設的形式化、片面化問題比較突出，許多制度大都從事后的懲治入手，而忽視了教育這個源頭制度的創新。為避免這種情況，教育制度的創新務必加強。一方面，要采取各種形式豐富黨內生活。例如參觀革命老區、瞻仰革命圣地、組織黨內文化節日、在業余時間組織黨員干部觀看貪污記錄片，利用網絡設置專門網站進行監督以及開通反貪舉報電話等，這不僅能夠豐富黨內生活，也會為黨員干部接受教育提供很好的途徑。另一方面，要進一步完善理論學習中心組制度、黨員干部培訓制度、干部考評制度。這要求每個領導干部保持嚴肅的態度、嚴謹的學風，用科學的理論武裝頭腦，結合實踐鍛煉，用現代科技知識和人類創造的文明成果充實頭腦，進一步抓好各種形式的培訓，如集中培訓、在職培訓、更新知識培訓、崗位培訓、各類短期培訓等。同時，推進懲治和預防腐敗體系建設的剛性措施，嚴厲懲治在干部學習過程中弄虛作假的現象，檢查黨員干部廉潔自律情況，使考評過程真正成為一個思想道德教育的過程。

(二)廉政行政制度的創新

行政制度的創新主要體現在審批制度的改革和干部制度改革兩個方面。首先要在制度的制定上著手，要堅持不懈的推行“企業自主決策、銀行獨立貸款、政府宏觀調控”的審批制度模式。其次，在堅持“黨管干部原則的前提下，積極推進干部人事工作的科學化、民主化和制度化，加強各級機關和人民群眾監督，繼續推行民主推薦、民主測評、差額考察、任前公示、公開選拔、競爭上崗、任職適用期等各項制度，規范黨的地方委員會全體會議無記名投票表決下一級黨委、政府領導班子正職擬任人選和推薦人選制度。同時，落實和完善黨政領導干部辭職制度和任職回避、交流制度，完善公務員制度。制定體現科學發展觀的政績評價標準，在干部選拔和任用過程中，努力發揚民主把好推薦關，實事求是把好考察關，充分醞釀把好提名關，集體討論把好審批關，照章辦事把好呈報關，任前公示把好任命關。

(三)廉政監督機制的創新

第一，完善法律監督制度。首先要引入競爭機制，同時進一步擴大選舉人民代表的范圍。當前規定30個選民聯名或1/10以上代表聯名才能提出罷免要求，增加了選民或選民代表行使罷免權的難度。應降低行使罷免提出權的條件，減少難度，強化選民對代表的罷免權，使得這項權力真正發揮它的政治功能。其次，要制定一套行之有效的反貪污法，及時糾正立法制度中存在的漏洞并加強對接受監督的國家機關工作人員的執法監督。在這一點上，新加坡的《反貪污法》是很有借鑒意義的。該制度定罪非常嚴厲，其中最突出的一條就是：國家公務員不得收取“金錢或任何禮物、貸款、費用、賞金、傭金、有價證券或其他財產或各種經濟利益，包括動產和不動產”。它幾乎涵蓋了所有的處罰條目。例如，一個獄吏因給犯人代買香煙，收受犯人15元，結果被判了刑。正是這種滴水不漏的法律條款，使得新加坡的廉政建設取得了很好的成效。第二，改革廉政監督機構。現存的體制決定紀檢監察部門隸屬于黨委和政府，在行政和人事財政上被其領導，這在一定程度上導致紀檢監察部門對黨政部門主要領導干部的監督乏力。因此，必須擴大紀檢監察部門的權限。在這一點上，香港的廉政公署是個成功的范例。廉署在香港政府中具有超然而獨立的權威地位，行使職權不受法律之外的因素干涉，他們有權發布優于法律的命令、制定肅貪政策、不附任何理由解雇廉政總署之任何職員。同時香港社會通過《防止賄賂條例》和《廉政公署條例》為廉署設計了一套行之有效的監督與制衡機制，使廉署的工作受到內部和外部多方面的監督，防止了權力濫用。短短30年，香港廉政公署便以其卓有成效的反貪實踐，贏得了“亞洲最成功的反貪機構”之美譽。第三，加強群眾監督和輿論監督。群眾監督是反腐倡廉、提高政府機關工作效率的首要選擇。一方面，應當加強人民群眾參與監督的意識，提高人民對權力運行參與監督的程度和質量。對于政府部門來說。要加大群眾監督宣傳力度，要讓群眾樹立公眾的社會責任感和正義感，形成全社會與貪污腐敗現象作斗爭光榮的氛圍；其次，完善人民參與監督的法律制度和組織機構，進一步保障人民群眾的知情權、質詢權和舉報人受法律保護的權力。另一方面，要強化新聞輿論監督，對政府機關及其公務員的公務活動及涉及群眾切身利益的其他重大社會事務進行檢察和督導。馬克思曾明確指出：“報刊是廣泛無名的社會輿論工具，它是國家中的第三種權力”。這就要求我們要普遍重視輿論監督，并給予新聞機構有比較充分的監督權。

責任編輯 余 青