農民工工傷保險分析

摘要：在對農民工工傷保險立法及其實施狀況進行分析的基礎上.指出當前的農民工工傷保險存在著諸如覆蓋范圍較窄、費率確定不盡合理、保險基金收支不平衡、重賠付輕預防等問題。為促進農民工工傷保險的進一步健康可持續發展，建議加大對政策的宣傳力度，建立科學有效的費率機制。加大對工傷保險基金的管理。加強工傷保險與工傷預防相結合。健全法制建設。

關鍵詞：農民工；工傷保險；安全生產；差別費率；工傷預防

中圖分類號：F840.61 文獻標識碼：A 文童編號：1004-1494(2008)05-0090-03

進入工業化時代，工傷就成為了難以完全避免的職業風險。據《勞動統計年鑒》、《社會保險統計年報》和《全國衛生統計年報》統計，中國每年工傷事故死亡近2萬人，造成不可恢復的永久性傷害人數超過10萬人，每年因職業病死亡5000多人，現存活的職業病患者達40余萬人，全國實際接觸粉塵、毒物和噪聲等職業危害的職工有2500萬人以上。而其中農民工占了80％以上，特別是在礦山開采、建筑施工、危險化學品3個農民工集中的行業，農民工死亡人數更為驚人。農民工工傷事故不僅會引起理賠民事糾紛，還會引發群體性事件。因此，農民工的工傷保險是關涉我國經濟發展、社會和諧、政治穩定的亟待解決的大問題。

一、農民工工傷保險的立法實踐

工傷保險是世界上實行最早、實施最為廣泛的社會保險制度，也是迄今為止世界上最具有普遍意義的社會保險制度。2003年4月27日國務院頒布了《工傷保險條例》，這是繼1953年修訂頒布《中華人民共和國勞動保險條例》之后，第一次制訂的、專門的、具有法律效力的工傷保險法規，對于推進工傷保險改革，規范工傷保險制度，解決工傷保險爭議至關重要。它從法律上實現了《勞動法》賦予勞動者的工傷保險待遇權利，增強了工傷保險待遇權的行使與保護機制，為建立和健全比較完善的社會保障法律體系奠定了法律基石。

國家的法律法規也強烈地依賴于地方的立法與實踐。農民工工傷保險的地方立法肇始于20世紀90年代末，進入新世紀后更是百花齊放，異彩紛呈。2002年9月，上海市推出了《上海市外來從業人員綜合保險暫行辦法》，首次對外來從業人員的工傷問題做了規定。隨后，上海市建委又出臺了《關于進一步加強在滬建筑施工企業外來從業人員綜合保險工作的若干規定》，明確要求工程建設單位(業主方)必須支付建筑業外來從業人員的綜合保險，并列入工程造價，作為建造工程項目的社會成本。2003年3月，《成都市非城鎮戶籍從業人員綜合社會保險暫行辦法》施行，規定辦理了社保的農民工發生工傷傷害，可享受與城鎮職工同等的工傷保險待遇。2004年7月。北京市出臺了《北京市外地農民SKSK傷保險暫行辦法》，以保護外地農民工合法權益。2005年底，廈門也出臺了《關于建筑、礦山及石材加工企業農民工參加工傷保險辦法(試行)》，明確把為農民工投保工傷保險作為申領《建設工程施工許可證》的前提條件之一，并在申報繳費方式、確定參保人數、稅務強制征收等方面進行了探索。此外，江蘇、山東、山西、青海等省都制定了農民T_SK傷保險的相關政策。上述所羅列的法規只是各地農民工工傷保險立法的“代表作”，事實上，各地已經出臺的或是正在醞釀的相關立法遠不止這些，這些異彩紛呈的立法雖然形式各異，但核心目標卻是一致的。它一方面是踐行國家立法的結果，另一方面也為國家的新一輪立法積累了足夠的地方經驗。

二、實踐中存在的問題分析

農民工工傷保險制度的發展及各地區的實踐，對于保障勞動者的合法權益促進安全生產，維護社會公平和穩定起到了積極作用。但是也要看到，與德國、日本等工傷保險事業發達的國家相比，中國的農民工工傷保險在實踐中仍在在不少的差距和問題。主要表現在：

(一)從覆蓋范圍上看，工傷保險實際覆蓋范圍較窄

國務院研究室在《中國農民工調研報告》中指出，農民工面臨的最急迫的需要就是工傷保險與大病醫療保障問題。雖然在2004年開始實施的《工傷保險條例》最先將農民工全部納入了工傷保險范圍，但農民工參保率并不高。農業部2005年的快速調查表明，農民工工傷保險的參保率僅為12.9％。到2006年7月底。全國農民工參加工傷保險人數已經達到1871萬人，比2005年年底增加了619.45萬人。但對于已經達到2億，每年以600～800萬的速度增加的農民工來說，參保率并不算高。而且，投保對象主要集中在國有企業，而安全生產相對薄弱的中小型企業，特別是集體企業、民營企業和危險性較大的企業(如煤礦、建筑企業、運輸企業等)覆蓋率均很低。工傷保險的低覆蓋率，導致農民工在發生工傷事故后權利難保障。

(二)從費率機制上看，工傷保險費率確定不盡合理

一方面體現為與國外工傷保險相比，我國的費率水平低，如日本工傷保險的全部行業平均費率為2.45％(與其他工業化國家費率水平相當)。應該說，國外工業化國家技術發達，工業事故率低，尚且需要如此高的費率，而我國工傷保險費率的標準卻不得超過1％，其結果是直接導致該統籌的項目沒有統籌，該有的服務沒有到位。另一方面，我國行業費率檔次少，差別也拉得不大，各省市制定的費率檔次普遍存在少而粗的問題。全國僅大連市實行的是19個費率檔次，其他省、市都沒有超過8個檔次，如廣東、福建、甘肅只分3檔；海南、廣西、安徽、江西分4檔；陜西、云南、浙江分7檔，因此，達不到費率與風險相關連的目的。其促進工傷預防的效能未能得以充分發揮。

(三)從職業康復和工傷預防上看，中國現行的工傷保險制度只偏重于工傷補償，在工傷預防、職業康復上面投入較少

工傷保險制度發達的國家，都把工傷補償和職業康復以及工傷預防緊緊結合在一起。例如：德國工傷保險管理機構負責發放所有的預防、康復、工傷待遇，并且將其主要關注方面和工作重點都放在事故預防上，同時盡最大努力提供康復幫助；在資金保證上，還從工傷保險基金中撥出專款用于職業康復和工傷預防事業。而中國現行的《工傷保險條例》雖然確定了“工傷保險要與事故預防和職業病防治相結合”的原則，但沒有明確職業康復和工傷預防所需資金的比例，從而導致這兩項工作的開展缺乏資金的有力保障。

(四)在工傷保險基金收支及管理方面有所欠缺

1.在資金征收方面，有些企業上繳工傷保險費時，瞞報、少報職工人數；有些私營、合資、鄉鎮小企業，平時不積極參保。一旦發生工傷事故后，便主動要求參加工傷保險，使得工傷保險基金的收入減少而支出增加。2.由于國家對于工傷保險基金財務處理辦法無統一規定，導致工傷保險基金開支渠道混亂，企業繳納的工傷保險費，有的計入生產成本，有的在管理費用中列支，有的計入營業外支出，有的在職工福利費中支出，開支渠道不統一，開支項目混亂。

(五)工傷保險待遇申請程序復雜、時間過長

從法律規定的程序上來看，職工發生工傷后到領取工傷保險待遇，其中至少要有3個階段：1.申請工傷認定；2.勞動能力鑒定；3.工傷待遇索賠。而據北京市農民工法律援助工作站的統計，以上所有程序走一遍，總共要3年9個月，如果有延長，會到6年7個月。從勞動監察、勞動仲裁到訴訟，農民工還要付出巨大的經濟成本、時間成本，還有政府成本和法律援助成本。一般情況下，討薪1000元需要付出綜合成本至少3000元。這還是保守的計算，依據調查的典型農民工案件，每個案例的維權綜合成本都超過1萬元。已經遭遇工傷的農民工。在這漫長的期間，不僅工傷治療費沒有著落，還要付出巨大的維權成本，這對他們來說無疑是雪上加霜，對于社會而言，也是很大的隱患。

三、完善農民工工傷保險的對策

世界上大多數國家的經驗表明：當一個國家的人均GDP在5000美元左右以下時，高速的經濟發展很難避免工業事故、傷亡的增加和大范圍波動；人均GDP在達到l萬美元左右時。工傷事故可達到穩定下降，且波動幅度很小；只有GDP達到或超過2萬美元左右時，工傷事故可以得到較好的控制，特大事故的概率很低，傷亡人數明顯下降，基本不出現較大波動反復。

由此看來，中國似乎也很難越過這個發展階段。但是，不能因此就對居高不下的事故和死亡率束手無策。基于前述的現狀和問題，為了盡快完善中國的工傷保險制度，保護勞動者的合法權益，促進經濟發展和社會進步，借鑒國外工傷保險的成功經驗，結合中國國情，筆者認為可以采取以下措施。

(一)應當把安全生產作為一項基本國策，納入國家經濟社會發展的總體規劃

為適應社會主義市場經濟體制，建立統一、高效的現代職業安全健康監管體制與機制；與經濟發展同步，逐漸增加國家和企業對安全生產投入和大力加強安全生產法制建設。同時國家必須加大對工傷保險政策的宣傳力度，增強所有用人單位和廣大職工對工傷保險制度重要性、必要性的認識，為工傷保險制度的深入開展創造良好的社會環境和輿論氛圍。

(二)建立科學有效的費率機制

不同的行業、企業因生產性質、生產條件、管理水平、重視程度等的不同，其工傷事故發生頻率、嚴重程度以及經濟損失存在著較大的差別，應在不同行業之間實行差別費率(即按照企業發生傷亡事故和職業病風險的不同，規定不同的繳費標準)。全球164個實行工傷保險的國家中，約有41％的國家采用差別費率制。有關資料表明，許多國家通過實行差別費率機制，有效地遏制了工傷事故的發生。如日本在1947年實行差別費率，1951年事故率比上年下降12％，1952年又比上年下降15％，1953年再下降4％。德國實行差別費率，在最近的20年里工傷死亡人數減少2/3。這樣既保證了公平，又能鼓勵雇主采取保障工人安全的措施，達到了工傷保險的目的。此外，同一企業在不同的年度，由于采取不同的預防措施，工傷事故頻率、嚴重程度及經濟損失也會有所不同。應隨工傷事故的變化情況實行浮動費率(根據企業上年度發生事故的情況，重新調整下年度的繳費標準)，這種直接的利益驅動機制，特別是浮動費率幅度極大地刺激了企業自覺改善勞動條件以減少傷亡事故和職業病的發生。

(三)加強工傷保險基金管理

在這一方面的工作主要體現為兩點：一是“開源”，二是“節流”。“開源”主要是要加強工傷保險費的征繳力度，防止企業瞞報、少報現象的發生。當然，提高工傷保險基金投資運營的收益，也是其來源的重要措施。“節流”主要體現為及時堵塞基金流失的“漏洞”，可采取的措施有：建立參保職工數據庫，以防止冒領現象的發生；對于發生工傷事故后才來參加工傷保險、補交保險費的企業，規定只能從補繳辦理日開始享受待遇；實行工傷定點醫院和定點藥店制度，并制定一套切實可行的工傷醫療費用控制機制，真正做到病與傷區分、傷與藥相符、量與價一致。

(四)加強工傷保險與工傷預防相結合

早在工傷保險發展初期，有的國家就開始了與工傷預防相結合方面的探索，如法國的社會保障機構除負責工傷補償事務外，還建立專門的工傷預防基金和專職的安全監察員，雇主繳納工資總額的1.5％建立工傷預防基金，主要用于為企業提供安全方面的咨詢，提供安全技術和安全專家，監督實施安全條例和工傷統計分析等工作。德國的工傷保險機構也有一支安全監察隊伍，經常檢查企業是否遵守了安全規程等。另外有許多國家工傷保險機構都提供資金，支持工傷及工傷預防技術的科研工作，如德國工傷保險機構建立職業安全衛生研究所，專門從事工傷預防科研工作。在我國，工傷保險機構目前尚無專職的安全監察隊伍，也沒有類似的從事工傷預防工作的人員，但是配備這樣的人員，督促企業執行安全生產法律法規，并向企業提出消除安全隱患的建議，是工傷保險發展到一定階段的必然要求。現階段，工傷保險機構可利用資金優勢與安全衛生檢測監察機構或其他具備條件的中介機構合作，開展工傷預防工作。同時，工傷保險機構也要提取一定的基金用于安全知識的宣傳普及和預防科研工作，防止由于無知或蠻干造成的事故。只有工傷預防工作做好了，才能更有效地保障職工的安全和健康，發揮工傷保險應有的作用。

(五)簡化工傷處理程序，充分保護勞動者權利

根據現行《工傷保險條例》的規定，工傷認定所有程序走完一遍要花費3年9個月。如此煩瑣的程序會使已受到身體傷害的工傷者心力交瘁，權利無法得到保障。因此，應限制用人單位隨意提起行政復議、行政訴訟的權利，如用人單位對行政決定不服的，僅限于復議或訴訟一次，但對于工傷者的權利是不應當限制的。此外，工傷職工在治療工傷、申請工傷認定、勞動能力鑒定、申請仲裁要求用人單位給付工傷保險待遇時，可設立類似于“支付令”的制度。對于已經確認了工傷的職工，如果用人單位沒有為其上工傷保險，農民工可以向法院提交治療費用或工資的憑證，直接向法院申請用人單位支付治療費、停工留薪期的工資以及其他預期必然發生的費用，由法院核查后責令用人單位支付相關費用。

(六)健全的法治是從根本上解決安全生產問題的必由之路

最直接和有效的戰略是對企業實施強制性的執法監督，尤其是對風險程度高、事故隱患突出工作場所的嚴格檢查，嚴肅處理。在這方面，美國的經驗可供參考。圍繞煤礦生產，美國先后制定了10多部法律，安全標準越來越高。其中最重要的是1977年制定的聯邦礦業安全和健康法，這一法律的出臺標志著美國煤礦業生產走上事故低發的新階段。與此同時，美國煤礦安全部門執法非常嚴格，如果在檢查中發現違法行為，雇主將受到懲罰。最高罰款額可達700萬美元，直至追究刑事責任。美國等市場經濟國家的經驗證明，在工業化過程中，健全的法制是從根本上解決安全生產問題的必由之路，強制執法對提高企業安全生產水平，預防事故發生具有無可替代的重要作用。

四、結論

工傷保險是社會保險體系的重要組成部分，關系到維護千百萬勞動者的基本權益和切身權益，關系到人民生活、經濟發展和社會安定，對其重要性不可低估，現階段需要大力加強工傷保險，特別是農民工工傷保險的權益建設。

受經濟發展水平限制和國內復雜的勞動就業情況影響，目前我國農民工的工傷保險制度還存在諸多問題和不足之處，如實際覆蓋率較低、費率機制不合理、重賠償輕預防等，需要在未來的實踐中進一步采取有效措施完善。

相比而言，工傷保險各方面的統計數據和資料相對較少，工傷保險制度方面的諸多問題有待進一步的發現、研究。就我國目前的情況來看，工傷預防工作的開展，工傷康復工作的啟動，尤其是如何確立科學合理的費率機制應當成為今后農民工工傷保險制度研究的重點內容。只有建立“賠償—預防一康復”三者為一體的完善系統，才能真正發揮工傷保險制度的應有作用。

責任編輯 莫仲寧