上海車牌拍賣制度“變形記”

良善的公共政策不但應該合情合理，更須注重細節設計和保證公眾的知情權，否則難以獲得預期效果。

繼2004年遭遇“合法性”質疑后，上海車牌拍賣制度再次被推至風口浪尖。

2008年初，被稱為“最貴鐵皮”的上海車牌在突破55000元后掉頭大跌，至8100元的最低點，一場車牌拍賣制度“存續還是廢止”的爭論被再次掀起。

當初，在車輛迅猛增長與交通壓力的矛盾面前，上海采用總量控制、市場化分配的牌照額度拍賣制度。始料未及的是，拍賣價格一再飆升，百姓怨聲載道。如今，政府以微調抑價，不僅沒能平息物議，卻讓制度存廢之爭再起。

細究上海車牌拍賣制度之進退兩難，可知良善的公共政策不但應該合情合理，更需注重細節設計和保證公眾知情權，否則難以獲得預期效果。

多重政策目標

陳統奎（記者）

上海車牌拍賣制度起源于1994年。

1986年11月，上海第一輛“Z”字私人自備車牌照代碼0001號誕生，被視為改革開放的一個里程碑，時人評說“這標志著私家車正式開創了新局面”。此門一開，小汽車走進尋常百姓家已是歷史大勢，城市交通勢必面臨一股巨大的沖擊波。于是，一個“對機動車進行總量控制”的制度應運而生：1994年上海政府發布規定，以有底價、不公開拍賣的方式，對私車牌照額度進行市場化分配。

那時能買得起私車的人少之又少，但就是在人們還買不起車的年代，這個制度被“地方保護主義”綁架了。1998年初，上海推出針對上汽出品的桑塔納轎車的私牌拍賣，該牌照2萬元起拍，只適用于滬產桑車(1998年底上海通用投產后也適用于別克)，兩年以后若車主淘汰桑車更換新車則該牌照不再受任何限制(這為日后黃牛大抄牌照價格大開方便之門)。而如果要購買非滬產車(包括國產車和進口車)則仍須10萬起價競拍。

顯然，這是一個激勵上海汽車產業發展的謀略，人們買滬產車比買其他車在牌照競拍起點上，一下子省去8萬元，如此做法，引起了其他地區和廠商的強烈不滿，一場驚動全國的貿易戰上演。

2000年1月，時至入世前夜上海自拆壁壘，“牌照拍賣”實行無底價拍賣，開放上海市場，適用于所有國產車，每月拍賣一次，當月最低中標價8800元，成為讓利于民的“惠民政策”。不過，進口車仍不能享受“國民待遇”，進口車牌照另行拍賣，拍價在5萬元上下。

可就在這一年，“牌照拍賣”制度再次背離“總量控制”的初衷，被執政者拿去刺激房地產業。是年，為拉動房地產銷售，“車房組合銷售”措施出臺，購買內環線以外30萬元以上的商品房一套，購私車牌照僅需5000元；如購買的是浦東指定樓盤中的商品房一套，同時所購轎車是滬產桑塔納或別克，私車牌照免費贈送。地方保護主義余波蕩漾，“牌照拍賣”制度形同虛設。

在促進上海汽車和房地產兩大支柱產業的發展中，在推動上海GDP高速增長中，“牌照拍賣”制度功不可沒，但一個公共政策淪為“逐利工具”，而不是保障公平公正的“守義工具”，執政者的價值取向令人錯愕。好在“車房組合銷售”很短命，當年10月就被叫停。

不過，2000年還有一段插曲，即所謂“公務車改革”，上海大眾、上汽集團、寶鋼等大單位的員工購買滬產車免費發放牌照。如此“改革”，激起了外地廠商的不滿，無奈于翌年3月20日取消。不過，上汽、寶鋼、機場等單位內部免費牌照仍繼續發放了一段時間。

入世兩年后，2003年3月，“牌照拍賣”制度再次被迫變革，上海宣布將國產車和進口車上牌額度合并拍賣，進口車開始享受“國民待遇”。在內外審視的大環境下，“牌照拍賣”制度不再被挪用，拍賣于是成為人們獲得私車牌照的唯一途徑。這時，上海的執政者再次高調鼓吹此一制度“總量控制”功用。

然而隨后，卻發生了一次高端爭論。2004年，面對中國商務部部長助理黃海的公開質疑(違反新頒行的《道路交通安全法》)，上海方面高調回應，抵制批評。塵埃落定，海歸律師楊小欣撰寫長文，從法律上否定了“牌照拍賣”制度的合法性。

點評：

據了解，上海以市場化手段分配短缺公共資源，其政策用意本不乏支持者。從實際效果看，額度拍賣制度減輕了機動車過快增長給上海交通帶來的壓力，為發展公共交通換來了時間和空間。在今年1月7日的新聞發布會上，上海市交通局副局長五一就表示，“私車額度拍賣制度實施13年來，上海市減少了約150萬輛機動車?！?/p>

但是從其十余年發展的歷程中可以看出，上海車牌拍賣制度從來就不是單純的指向車輛與交通的矛盾，而具有多重政策目標，并且由于政府的主觀色彩相當濃重，導致最主要的政策目標被其他的政策目標所“劫持”。

彭興庭（江西財經大學博士）

上海獨具特色的“車牌拍賣制度”，雖然問題重重，卻始終“只改不退”，其中的利益牽扯是一個很大原因。據報道，十幾年來，上海的車牌費已多達上百億。在中國，有一個非常特別的現象，就是“單位創收”，許多機構雖然沒有收費項目，卻可以千方百計地創造收費項目?？膳碌氖?，政府收費有著極大的慣性，這種局面一開張，強大的內在機制一形成，最后很可能“覆水難收”。車牌拍賣就是其中之一。這么多年來，圍繞著“車牌拍賣”，已經形成了一整套的機制和人馬。這些人和機構，就像一張巨大的網，利益的聯接則使這張網牢不可破。

在公共選擇理論中，政府也是經濟人，政府及其成員在追求自身利益最大化的過程中，很可能會使政府行為發生偏離和錯位，甚至造成公共政策的失效。

而且車牌拍賣制在誕生之初就顯得先天不足，在沒有法律根據和理論論證的情況下，就匆匆上馬，這也注定這一制度此后的道路將會磕磕碰碰。

漸入囚徒困境

在供求關系發生嚴重不平衡時，上海的車牌價格走高有其道理，尤其是各大品牌經銷商在其中起了關鍵作用，但這其中也不乏有暗箱操作，而正是在這些隱性力量的驅使下，價格將會越來越高。

據上海相關政策，車牌拍賣有三種方式：現場拍賣、電話拍賣、網上拍賣。這在一定程度上可以方便競拍，但問題也就接踵而來。上海某大型銷售集團負責集團車牌拍賣的一負責人說，“只要是政策，就有漏洞，有漏洞就有錢賺。”

據他分析，在競拍過程中，為得到原本供求就非常緊張的車牌，錢是最有利的手段。他介紹，此前在政策寬松的情況下，其所在集團會進行30％－40％“虛拍”。所謂虛拍，他舉例，如果這個月集團的實際需求量在500張，他們會競拍700張，剩余的200張便是虛拍，常規他們會把這一部分囤積起來，以備不時之需。

在上海這是一種普遍的操作方式，上海比較大的銷售集團都有一定的存貨。他們進行虛拍主要還是為了銷售。一般囤積車牌的轉讓價格大約在4.1萬－4.2萬元左右。在這一操作過程中，“小黃?！?指個人)一年也可賺10萬－20萬元。

“消費者希望專營店提供從購車到上牌一條龍服務，銷售壓力大，同時為保住上個月的車牌不至于虧本，大經銷商只有相互之間通氣，盡量使這個月的價格比上月高，我們也是沒辦法啊?！?/p>

“買車牌能保值，絕不能等，越等越貴。”家住上海徐匯區的私車車主金凌勇說。這句話代表了眾多上海人長久以來的想法。正是基于這種“今后更貴”的預期，不少車主一直選擇“咬牙”盡快掏錢買車牌。

在新政策下，現場拍賣沒有暗箱空間，電話拍賣也有其不便之處，最具操作性的方式是網上競拍。消費者在專營店辦理購車手續后，按照政策要求，要在競拍中心辦理相關手續，拿到競拍所需的卡號后，轉交給經銷商，再集體由經銷商在網上競拍。如此一來，經銷商團體拍賣的現象并沒有改變，政策的相關規定仍然無法奏效。

而同時，上海人對于車牌開始產生又愛又恨的復雜心情，“買之前希望下跌，甚至巴不得政府取消拍賣。等買回了牌照，反而很樂意看它越漲越高，今后拋出去還能掙錢。這就和買房子一樣！”這成了眾多上海車主的心理。

在這些力量的推動下，上海車牌價格越走越高，而車牌則逐漸成了一個可以保值增值的投資品。

鄧偉志（上海大學社會學系教授）

這是一種“圍城心理”。這種“圍城心理”，在已拍牌者和未拍牌者之間加劇了某種利益對立，而隨著政策的推行，拍牌者人數已增至數十萬人，改革的風險和成本也在不斷增大。

彭興庭（江西財經大學博士）

“上海車牌拍賣制度”不但造就了車牌黑市、經銷商壟斷牌照價格，也帶來了一個新的“商機”：外牌代理。這些，事實上都在無形中提高了市場交易成本。

車牌作為道路使用權限的憑證，如何淡出如今的“保值投資品”角色，回歸公共資源的本來面目，是擺在政府管理部門面前的一道考題。

劉圣中（南昌大學公共管理學系副教授）

上海車牌拍賣制度的邏輯是每年控制發放車牌的總量，然后再運用市場價格的原則售拍車牌，高價者獲得。按照市場經濟的原則，這似乎是天經地義的。市場價格將車牌的效益最大化，有實力者才能得到，無實力者只能退出車牌競爭圈。但是，市場法則也并非是萬能的，在需求量小的時候市場競拍價格還沒有高到離譜的狀態，然而當汽車需求量大增時，隨之飆升的牌價則成為了社會所詬病的對象。

“燙手山芋”存廢兩難

彭興庭（江西財經大學博士）

對這個拍賣制度，上海市有關部門一直都在“修修補補”，許多問題還沒有解決，新的問題又產生了。2008年1月份，上海實施新的投標拍賣方式，新方法似乎也“立竿見影”，1月的平均中標價為2萬多。可是，2007年中標的車主不愿意了，紛紛要求有關賠償或退回差價款。新的拍賣辦法不但引發了合法性的爭議，也導致了公平性的爭論。

聽說上海車牌價格這般那般地“理性回歸”，已在2007年11月份拍得車牌的吳雷不禁頓足捶胸。

2008年1月上海首次車牌拍賣結果顯示：最低中標價8100元，較上月下跌41900元；平均中標價23370元，較上月下跌32672元，“腰斬”了約60%。

而吳雷2007年11月份投出的價格是54300元。2007年內，每月舉行一次的上海車牌拍賣，每次均價都在4萬元以上，歷史新高被接連改寫，最終定格在年末的56042元。

扶搖直上的數字，加固了車主們對車牌價格走勢的預期。剛買新車的李文秀說，多數投標者都是先買車后拍牌，大多抱有“必中心理”，因此往往就在上月均價基礎上增加幾百元作為投標價，加之“經銷商指導價”的持續抬升影響走勢，于是，每月“追漲”就成為大勢所趨。

1月7日，上海宣布調整車牌投標拍賣辦法，劍指經銷商哄抬價格、囤積車牌：一是鼓勵購車者直接參與投標，而不是委托經銷商代為投標；二是允許修改報價，增加拍賣信息透明度，降低中標價離散度。

新規一出，拍價應聲而落。

然而，意料之中，不一定眾望所歸。在外界為拍價大跌叫好的同時，此前已經拍得車牌的車主個個怨聲連連，因為當時拍價比現在貴了不少，這些人成了“冤大頭”。

吳雷說：“我們都是按照‘游戲規則’理性作決定的，哪知道規則說變就變，全然不顧我們的利益。”

政策不連續造成的損失，由誰負責？多位參拍人由此打算訴諸法律。

劉圣中（南昌大學公共管理學系副教授）

上海的新方法從市場理論上似乎是合理的：理性經濟人自我算計，因為要交擁堵費所以我不上路了，這樣自然減少了汽車總量。但是，它們忽略了消費者的投機心理和信息不對稱會導致經濟學上著名的“囚徒困境”問題。互相不信任和互相投機將導致車輛使用中的集體困境：更加嚴重的交通堵塞。這一辦法的失效還是因為它仍然是市場法則的運用，只不過加上了技術的時髦和冷酷，但是在混亂的現實面前，技術也不能改變價格高漲的現實。

盛大林（評論家）

上海的車牌拍賣制度是從新加坡學來的。新加坡的私車額度拍賣制度規定：額度只能在車輛登記之前轉讓，“牌車合一”8年后額度便將作廢。而上海的車牌額度可自由轉讓，而且是沒有期限的，這就使車牌成了一種資產。在無償使用的情況下，車牌會隨著車輛的報廢而報廢；而一旦車牌成為永久性資產，原有的自動退出機制就失效了。這就好比一個水池，原本是有進口和出口的，從長遠來看，它有可能達到進出平衡，甚至出大于進；但現在出口被封閉了，雖然進口也被縮小了，但水位只會越升越高。

截至目前，上海的車牌拍賣實行了13年多，這大體相當于機動車的正常壽命。這13年中掛牌的車輛及車牌，現在本來應該開始陸續報廢，但由于車牌成了資產，而使報廢的出口被關閉。也許，這前13年，額度拍賣制度確實遏制了機動車的增長速度，但此后呢？如果原本應該有的“出口量”加上“外牌量”接近甚至高于減少的“進口量”，那么拍賣制度豈不失去了意義甚至起反作用嗎？

顯然，上海的車牌拍賣制度確實沒有再存在下去的理由。可是，如何廢止這一制度也是個難題。由于車牌額度是無期限的，這意味著政策也應該是無期限的，如果政府中途改變政策，變“有償使用”為“無償使用”，那就侵害了拍得車牌者的合法權益，政府就應該為自己的違約作出補償?？墒?，補償的標準怎么定？再說，政府愿意掏這個腰包嗎？要知道，這肯定不是一個小數目。

存也不是，廢也不是。車牌額度拍賣制度確實成了一個“燙手山芋”。