我國農村金融“二元失靈”及其矯正路徑

摘 要：農村經濟社會發展離不開農村金融的支持，但我國農村金融卻長期存在著“二元失靈”問題。政府在農村金融管理中的缺位、越位和錯位不僅未能有效彌補市場機制的缺陷，相反還加劇了農村金融市場失靈，因而政府失靈是農村金融失靈的核心。只有正確處理好政府與市場的關系、合理界定政府與市場的邊界、培育和完善農村金融市場，才能有效解決農村金融失靈問題。

關鍵詞：農村金融；二元失靈；市場失靈；政府失靈；矯正路徑

中圖分類號：Ｆ830.6文獻標識碼：Ａ文章編號：１００６－３５４４（２００8）０2－００05－04

農村金融作為農村經濟社會發展中最為重要的資本要素配置制度，對農村經濟發展和新農村建設的作用越來越明顯。然而，在我國農村金融領域卻同時存在著市場失靈和政府失靈即“二元失靈”問題。這是由于市場機制的先天缺陷和政府干預的后天失調而導致農村金融受到抑制，從而不能有效發揮金融促進農村經濟社會發展的作用。矯正農村金融“二元失靈”的關鍵在于政府職能的有效發揮。

一、我國農村金融存在的市場失靈

市場失靈是指市場機制在某些領域不能提供符合社會效率條件的商品或服務的現象。我國農村金融存在的市場失靈主要表現在以下幾方面：

1. 市場競爭法則導致資金大量流出農村地區。市場機制追求效率，不能有效解決資金的公平配置。開放金融市場能有效地從社會各個角落中吸收游資和閑散資金，形成根據貨幣供求狀況在各部門、各地區之間重新分配資金的機制，但在追求效率的利益機制的驅動下資金常常向經濟發達地區和效益高的部門集中。盡管我國農村經濟和農村地區存在大量的資金需求，新農村建設存在大量的資金缺口，但廣大農村地區不僅不能有效吸收資本， 相反資金還大量從農村地區流出，結果帶來的是城鄉差距的擴大，二元經濟的深化。

2. 農村金融市場競爭不充分而呈現出高度壟斷的特征。金融業屬于資本密集型行業，有著自然壟斷的特征。在壟斷情況下，市場競爭機制扭曲，不能發揮自發而有效的調節功能，完全競爭條件下的“帕累托最優”成為純粹的假設。盡管我國農村存在多種金融組織， 但這些金融組織之間并沒有形成有效競爭的格局。農業銀行作為國有商業銀行，在商業化改革進程中市場定位發生了重大變化， 業務范圍已從農村轉向城市、從農業轉向工商業。各種形式的非正規金融組織難以得到國家法律和政策的制約和保護，游離于正規的金融市場之外。在這種情況下，農村信用社幾乎成了農村金融市場上惟一的正規金融組織。信用社經營活動存在著明顯的地域限制，缺乏必要的競爭。處于壟斷地位的信用社，缺少改革和創新的內在動力，導致農村金融市場缺乏生機和活力。

3. 農村金融具有準公共產品的性質。準公共產品是介于純私人物品和純公共物品之間的產品。由于農村金融存在著準公共產品的性質，這就使得僅靠市場機制不能有效提供農村經濟社會發展所需要的金融產品和服務。 盡管一個良好有效的農村金融體系能夠提高農村公眾的福利水平， 更有利于農村經濟社會的發展， 但由于資金投向農村地區相對于投向城市部門要承擔更多風險而收益卻小， 結果導致大量金融機構和金融服務出現嚴重的脫農化傾向，農村金融萎縮，經濟社會發展嚴重貧血，具有準公共產品性質的農村金融供給不足。

4. 農村信貸市場信息不對稱性問題突出。對于工商信貸而言， 農村信貸市場的信息不對稱問題遠比城市普遍和嚴重。 由于缺乏有效的財務報表和數據資料作為參考， 農村放貸人往往很難知道分散在各地農村的小額借貸人是否是按照合同寫明的目的申請貸款，獲得貸款后做了些什么，也難以確認借貸人是否會策略性賴賬。 信息的不對稱性導致放貸人需要與農戶進行較長時間交往才能采集足夠的信息，用于判斷是否提供信貸。但由于貸款規模微小，正規金融機構無法承擔信息采集的時間和成本。同時農貸的整個申請、獲得、使用過程中的道德風險和逆向選擇問題突出，容易產生信用風險。這樣，貸款人在放貸金額上一直控制額度，出現信貸配給，致使農村金融市場一直處于資金供不應求狀況， 無法滿足農村社會經濟發展的需求。

5. 農村金融存在顯著的負外部性問題。 外部性是指市場經濟中某一個體的經濟行為對外部世界帶來的正面或負面的影響， 對外界的正面影響為正外部性，對外界的負面影響為負外部性。負外部性效應的存在使得社會資源的配置不能達到最優化， 從而影響經濟運行的效率。金融的負外部性效應是指：金融機構的不良運行或破產倒閉產生的連鎖反應將通過貨幣信用緊縮破壞經濟增長的基礎。 我國農村金融存在的負外部性問題十分明顯，宏觀上看，農村金融發展緩慢和滯后的負外部性效應帶來的是資金大量外流、 農村經濟發展的落后和城鄉差距的不斷擴大；微觀上看，我國農村金融相對于城市金融更為脆弱， 農村地區的非法金融活動產生的風險以及單個金融機構的破產倒閉都會迅速擴散， 嚴重威脅農村地區的安全穩定。

6. 農村金融面臨著特質性的風險與成本問題。我國農村經濟依然以小規模農戶家庭經營為基礎，金融需求者通常有居住分散、收入低下、生產有明顯季節性、單筆存貸款規模小、生產項目的自然風險和市場風險比較大、缺乏必要的擔保與抵押品等特點，這決定了農村信貸服務的風險較大， 信貸成本相對較高。此外，農業的自然依賴性強，面臨著不可抗拒的自然災害多，使得農業投資具有長期性、高風險和低盈利性的特點，這與商業資金追求安全性、流動性和盈利性的“三性”要求相悖。農村經濟的獨特特點， 決定了農村信貸的成本和風險大大高于城市工商信貸， 從而使我國的農村金融的供給與需求矛盾長期存在。

二、我國農村金融存在的政府失靈

政府干預如果在試圖彌補市場失靈時降低了社會經濟效益，就發生了政府失靈。我國農村金融的政府失靈主要表現為：

1.政府對農村金融干預的范圍和力度過大，超出了矯正市場失靈、 維護市場機制順暢運行的合理界限， 抑制了農村金融市場和農村民間金融的發展。不可否認，農村金融市場中存在著一定的“市場失靈”，適度的政府干預是十分必要的，但政府的干預僅僅是對市場的有益補充， 絕不是替代市場作用的發揮。 要界定政府的職能邊界， 該放的要放開放活，該管的要管住管好，要盡量減少行政干預，避免損害市場機制在資源配置中的基礎地位。 目前我國政府對農村金融市場的不當干預表現在： 一是直接對農村金融機構的業務進行干預，使其不能成為獨立核算，自負盈虧的經濟實體；二是對農村金融市場準入的管制，使農村金融結構單一，民間金融不能獲得合法的地位， 不能滿足農村經濟主體對資金的需求。

2.農村政策性金融供給不足， 政府未能彌補農村金融市場公共性金融產品不足的缺陷。 政策性金融是對一部分生產和投資領域賦予優先或優惠地取得金融資源權力的金融機制。 農村政策金融在消費上具有部分排他性和競爭性， 因而具有準公共金融產品和服務的性質。 農村政策金融的功能是要滿足那些不能通過金融市場的競爭性金融行為而滿足的農村金融需求， 目的在于使更多的農村居民通過農村金融市場的發展來分享改革和經濟增長的成果，提高農村社會的整體福利水平。 雖然我國在這方面已安排農業發展銀行給予支持， 但農發行的職能范圍還比較狹小，在農村基礎設施建設、農村生態環境建設、 扶持重點地區和行業等方面的信貸支持仍顯不足。

3.政府未能提供有效的制度來保障農村金融良好的發展環境。近年來，經濟體制改革不斷深化，但農村金融制度卻缺乏創新少有突破， 制約了我國農村經濟又好又快地發展。 這突出表現在農村金融市場缺乏競爭主體和競爭機制。 目前我國農村金融市場雖然存在著多種形式的金融組織， 但這些金融組織之間并沒有形成有效競爭機制。 農業銀行作為國有商業銀行，市場定位發生了重大變化，業務范圍已與其他國有商業銀行無異， 競爭的視角也從農村轉向城市，從農業轉向工商業；各種形式的民間借貸屬非正規金融部門， 不但不受政府政策上的鼓勵與保護，而且受到較為嚴格的市場準入限制，成為地下金融， 且由于其具有較高的金融交易成本， 在各方面都不可能成為有力的競爭主體； 農信社作為合作金融組織，經營活動有著明顯的地域限制，其經營績效也主要取決于區位優勢， 其他金融組織在農村金融業務方面并不對農信社產生競爭威脅，農信社幾乎成了農村金融市場上惟一的正規金融組織。 因此，農村金融制度供給的現實情況是體制內正規金融體系處于合法的供給的壟斷地位， 民間社區性的金融受到壓制， 非正規的合法的金融制度供給嚴重不足。農村金融需求很大，而金融供給（包括制度供給）嚴重短缺。

4. 金融監管缺位與監管越位并重， 農村金融市場積聚了較高的風險， 未能解決金融的負外部性效應問題。按照福利經濟學的觀點，外部性可以通過征收“庇古稅”來進行補償，但是金融活動巨大的杠桿效應——個別金融機構的利益與整個社會的利益之間嚴重的不對稱性顯然使這種辦法顯得蒼白無力。因此， 需要一種市場以外的力量介入來限制金融體系的負外部性影響。但長期以來，由于多方面原因，我國農村金融監管中缺位與錯位現象較為突出，體制上的管理者成了觀眾，管理者的“缺位”，導致經營者的“越位”。從某種意義上講，多年來不斷出現的農村信用社貪污、挪用等腐敗現象，不完善的管理體制難辭其咎。這使得農村金融市場積聚了較高的風險。

5. 農業風險經濟補償機制不健全， 甚至存在嚴重缺位現象。 我國是世界上自然災害最嚴重的國家之一，作為農業大國，每年約有0.3億公頃農作物受災，占全國農作物播種面積的1/4，成災面積占受災面積的比重在40％以上。顯然，農業保險有巨大的潛在市場需求， 發展農業保險對促進我國農業的持續健康發展具有十分重要的意義。然而，我國農村經濟風險補償機制尚未健全， 農業保險供給出現萎縮。目前， 我國農業災害損失主要依靠兩種方式進行災害救助：第一種方式是政府農業災害救濟，但這種補償性質的災害救濟受到國家財力不足的限制， 而且不利于充分調動農民投保的積極性， 在很大程度上限制了農業保險業的健康發展； 第二種方式是由中國人民保險公司和新疆兵團財產保險公司開辦的農業保險，由于缺乏相應政府補貼等政策支持，加之農業保險的高賠付率， 這兩家保險公司經營農業保險一直處于虧損狀態。盡管最近采取了一些措施，如籌建涉農保險公司，為農民開發“一攬子”的保險保障產品等， 但仍然遠遠不能滿足農村經濟發展和農業結構調整的巨大需求。

造成我國農村金融失靈的原因是多方面的：一是市場機制存在先天性的缺陷， 在農村金融資源配置中市場不能有效解決信息不對稱、 外部性與農業的特質性風險等問題； 二是政府對農村金融干預不當，既未能有效彌補市場機制的先天不足，相反在一定程度上還抑制了市場的成長與發育， 甚至扭曲了市場機制，使之不能正常發揮作用；三是我國處在由計劃經濟向市場經濟體制轉軌時期， 市場發育不健全和不完善，政府職能轉變不及時不到位，兩種力量不能有效協調和配合，還常常產生矛盾和沖突，使得我國農村金融的“二元失靈”矛盾更加突出。

三、矯正農村金融“二元失靈”的基本思路

市場失靈為政府干預提供了基本依據，但是，政府干預也非萬能，同樣存在著“政府失靈”的可能性。政府失靈一方面表現為政府的無效干預， 即政府宏觀調控的范圍和力度不足或方式選擇失當， 不能夠彌補“市場失靈” 維持市場機制正常運行的合理需要；另一方面，則表現為政府的過度干預，即政府干預的范圍和力度，超過了彌補“市場失靈”和維持市場機制正常運行的合理需要，或干預的方向不對路，形式選擇失當，結果非但不能糾正市場失靈，反而抑制了市場機制的正常運作。 在政府和市場雙失靈的情況下， 尋求二者的有效融和是矯正我國農村金融“二元失靈”必然的選擇。

1. 要處理好市場與政府的關系， 形成促進農村金融發展的合力。政府和市場作為一種經濟協調方式是一對矛盾，既相互對立，又相輔相成。無論在理論上，還是在實踐中，都不存在一種政府代替市場、解決市場失靈的簡單規則。 不能把政府與市場的功能固定化、公式化，而是要根據社會經濟的發展和客觀經濟環境條件的變化， 不斷調整二者的關系，實現政府與市場的有效功能組合。 對我國農村金融改革要實行“區別對待”和“分類指導”，這是尋求政府與市場有效融合的有效原則。 在經濟發達和比較發達的地區，政府以“退”為主，讓市場逐步發揮基礎性作用；在貧窮地區依然強調“合作金融”和“政策金融”的重要作用；在“商業金融”失靈的地方，政府要通過具體機制的有效設計， 采取諸如“優惠政策”、“代理”、“政策金融的商業化運作” 等方式進行有效地修補。

2. 轉變政府職能， 合理界定政府干預農村金融的有效邊界。 矯正我國農村金融二元失靈的關鍵在于政府， 這是由市場和政府的內在本質屬性所決定的。政府有思維、有能動性，對市場能夠按照自己的意志對其施加影響、進行干預，而市場是無意識地按照其內在的規律運行的。相對市場而言，政府始終處于主導地位。 合理劃分市場和政府作用于農村金融的有效邊界， 其原則是市場能夠發揮作用的領域政府就不要干預。為此，要切實轉變政府職能，避免政府在農村金融管理中出現缺位、越位和錯位現象；同時要調整政府對農村金融的管理范圍和管理方式，變指令為指導，變干預為服務，實現既彌補了市場缺陷、又有效發揮了市場機制作用的帕累托最優狀態。

3. 要進一步培育和完善農村金融市場， 充分發揮市場機制在農村金融發展中的調節作用。 農村金融市場是社會主義市場經濟的重要組成部分， 農村金融的發展有賴于整個經濟體制的改革和發展。目前，我國還處在經濟體制轉軌時期，政府退的過程就是市場進的過程， 但政府從市場退出又是一個漸進的過程。在這個轉軌過程中，政府一方面要轉變自身職能、規范自身行為，同時還承擔著培育市場主體、完善市場功能的職能。 只有建立起符合社會主義市場經濟要求的統一、開放、競爭、有序的農村金融市場體系， 市場機制才能在農村金融資源配置中發揮更為充分的基礎性作用。（1）要鼓勵和引導民間資金進入農村金融服務機構，增強金融市場的競爭活力。市場機制自動調節農村金融運行， 其前提條件是市場主體具有足夠的自主性， 故政府對農村金融市場的干預不能太多， 要善于從市場機制能夠發揮作用的領域中退出。比如，通過降低市場準入門檻，給民間金融以合法地位， 鼓勵私人資本進入農村金融領域，大力發展新型農村金融機構，讓市場主體有競爭壓力， 其結果必然是給農村金融市場的發展帶來巨大的活力。（2）加大政策支持力度，改變農村金融市場資金和服務供給不足的狀況。 農村金融失靈最直接的表象就是農村金融市場資金匱乏和涉農金融產品及服務的供給嚴重不足。 發揮政府有形之手的作用矯正農村金融失靈， 就必須有正確的政策加以調節。要通過財政貼息、稅收優惠、差別準備金制度以及建立農業貸款風險補償專項基金、 將支農再貸款的發放與支農績效相掛鉤、 對涉農企業再貼現實行差別利率政策等， 綜合運用多種手段對農村資金過度流失問題進行逆向調節， 鼓勵金融機構增加涉農信貸產品和服務的創新， 增強農村金融市場貸款投放能力。（3）創新農村金融監管體系，營造農村金融安全穩定的發展環境。 農村金融的準公共產品性質和外部性效應決定了農村金融監管的必要性。目前，我國的農村金融監管制度存在著供給不足與供給過剩并存的矛盾：一方面，隨著農村經濟的蓬勃發展，微觀金融主體對金融安全、金融效率、金融監管制度的需求已遠遠早于、高于實際制度供給；另一方面，農村金融監管制度供給存在著嚴重“過剩”，一些過時的制度和無效的制度仍然在沿用， 不僅不能有效防范和化解農村金融風險， 而且在一定程度上還抑制了農村金融創新，降低了農村金融效率，助長了金融尋租和金融腐敗。 為此， 要創新農村金融監管方式，加強農村金融監管法制建設， 建立社會監督、 外部監管、 行業自律及內部控制相結合的多層次的農村監管體系，防范和化解農村金融風險，維護農村金融市場的安全穩定。

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（責任編輯：盧艷茹；校對：李巧莎）