“第三條道路”與參與式政府治理模式的構建

[摘要]參與式治理強調政府與公民社會建立良性的合作互動關系，鼓勵公民參與公共事務管理，倡導權力中心多元化和公民社會的主體性#65377;而“第三條道路”政治從經濟觀和社會觀兩個維度回應了參與式治理的核心內容#65377;參與式治理模式的提出順應了新公共行政和新公共管理的理念和要求，并具有構建的現實基礎#65377;只有培育公共精神，提高公民參與意識;積極培育公民社會，鼓勵支持民間組織發展;改革傳統的行政管理體制，建設“善治”政府，才能緩解政府治理合法性危機，建立政民合作治理公共事務，超越傳統社會民主主義和新自由主義的新型政府治理模式#65377;

[關鍵詞]參與式治理;第三條道路;公民社會;善治

[中圖分類號]D625[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)03-0024-04

基于社會資源配置領域的政府失敗與市場失靈，學者們于20世紀90年代初提出了治理理念，尋求政府與公民社會的有效合作和公民參與公共事務治理以緩解政府治理合法性危機#65377;在此基礎上，以吉登斯為代表的“第三條道路”者們試圖平息古典社會民主主義和新自由主義長期以來關于國家與公民社會非此即彼的爭論，提出政府應適度干預經濟生活，并積極發展與公民社會合作的伙伴關系，這些理念基本繼承了治理的思想內核#65377;筆者在探討“治理”與“第三條道路”關聯的基礎上，從政府和公民社會兩個維度提出構建策略，以促進“善治”政府的達成#65377;

一#65380;“第三條道路”:超越“左”與“右”的選擇

“第三條道路”并不是一個新名詞#65377;它早在20世紀初就已經出現，而且在20年代即在極右派群體中流行，但是社會民主主義者對這一術語使用得更經常#65377;[1]然而，當代的“第三條道路”絕不是歷史的簡單重復，而是在借用這一術語的前提下，重構一種新型的“第三條道路”理論#65377;當代西方的“第三條道路”認為，人們必須重構對于國家的刻板理解，超越把“國家當作敵人”的右派和“認為國家就是答案”的左派，重新認識國家在目前及未來應有的定位和角色#65377;[2]

(一)“左”派:市場無法克服集體行動的邏輯困境，主張國家全面干預社會經濟生活

市場派認為，由于“理性經濟人”的自利性及追求效益的最大化會導致帕累托最優，即如果不能使某些人的福利變壞，也不可能使其他人的福利更好#65377;因而唯有市場才是資源配置的最佳手段，并極力反對政府干預，提倡“守夜人”政府，“管理最少的政府是最好的政府”#65377;然而，自由放任下的資本主義經濟反復受到經濟危機的困擾，特別是1929-1933年爆發的世界性資本主義經濟大危機，使人們認識到市場失靈#65377;即市場機制本身亦存在某些無法克服的缺陷，或受外部環境的制約，根本無法實現資源最優配置#65377;

一是市場不能有效提供公共產品，解決“外部性”問題#65377;公共產品的非競爭性和非排他性，決定了作為理性的經濟人，必然選擇“搭便車”者的角色#65377;公用地的悲劇#65380;囚徒困境#65380;集體行動的邏輯困境充分證明市場中個人理性會導致集體的不理性:公共產品無人提供，“外部不經濟”的行為因沒有外在干預手段的強制日益普遍，嚴重損害著消費者的利益#65377;二是市場機制無法消除壟斷，克服生產的無政府狀態#65377;三是市場無法保障社會公平，作為一種優勝劣汰的競爭機制，市場運行必然會造成人們收入差距的擴大，而市場分配無法縮小差距，可能對社會穩定構成威脅#65377;四是市場存在信息不對稱問題，容易導致欺詐行為#65377;五是單一的市場經濟無法實現供需總量平衡，難以確保宏觀經濟的穩定性#65377;此外，市場不能解決全社會范圍內的失業#65380;養老#65380;醫療保健及扶貧助弱等社會問題#65377;因而，“左”派主張國家和政府應加強對社會#65380;經濟生活的干預，克服市場失靈，保證經濟社會的健康穩定發展#65377;

(二)“右”派:政府行為效率低下，無法避免官僚主義和尋租行為，主張應減少國家干預

20世紀70年代，西方國家經濟陷入“滯脹”困境#65377;與此同時，政府處于財政#65380;管理和信任全面危機，凱恩斯的政府干預理論受到了來自新自由主義者的挑戰#65377;其中，公共選擇理論代表人物布坎南認為政府削弱而不是改善了社會福利，政府政策制定和實施過程中的失效導致的政府政策低效率以及因缺乏競爭機制#65380;降低成本機制#65380;政府機構自我膨脹#65380;監督信息不完備#65380;政府尋租行為導致的政府工作機構低效率使“政府的活動并不是像應該的那樣有效和像理論上所說的能夠做到的那樣有效”[3]，即政府亦可能失敗#65377;

新公共管理學派認為傳統官僚制政府因過分強調集權#65380;嚴格層級節制#65380;整套約束行為的規則和程序導致的行動遲緩#65380;效率低下#65380;刻板僵化使其不足以適應瞬息萬變的信息社會和知識經濟的挑戰，不能滿足高質量#65380;多樣化的公共服務需求#65377;政府應放棄對社會經濟生活全面干預的做法，充當“掌舵人”而不是“劃槳者”，防止事必躬親，發揮市場機制調節作用，克服靠行政指導控制的作法#65377;

(三)“第三條道路”:政府#65380;市場雙重失靈后的必然選擇

隨著社會和科學技術的發展，當代政府面臨著復雜性#65380;動態性和多元性環境#65377;政府獨自治理公共事務風險性擴大，政府無法成為唯一的治理者，必然依靠與公民社會結成伙伴關系共同治理公共事務#65377;“公共事務的治理是一個多元化的互動過程，強調建立政府#65380;市場和社會三維框架下的多中心治理模式，從而有效克服單一靠市場或政府來治理公共事務的不足#65377;”[4]正如吉登斯所說，“問題不在于是要更大的政府還是更小的政府[5]”，“第三條道路”政治主張放棄或超越“左”派與“右”派關于政府與市場非此即彼的一元化論調，努力尋求市場和政府之間的平衡，在倡導政府適度干預的基礎上，培育積極的公民社會以促進政府與公民社會的合作治理#65377;“第三條道路”政治是一個深化并拓展民主的過程，政府可以同公民社會的機構結成伙伴關系，采取共同行動來推動社會的復興和發展#65377;

二#65380;參與式治理與“第三條道路”政治的邏輯關聯

參與式治理是建立政府與公民社會的合作#65380;協商和伙伴關系，促使政府與社會組織共同參與公共事務治理過程的治理模式#65377;它所強調的不是單一的政府或正式的組織與管理，不是政府對權力的一元化或壟斷，而是強調權力中心的多元化，各種組織和個人均參與管理過程;它否定社會管理及權力運用的自上而下的單向性，而是強調政府與公民社會的互動性;它不否認政府權力的命令與強制，但同時也強調政府與社會組織的協商與合作#65377;

參與式治理由“治理”概念發展而來，而治理理論是在政府合法性日趨弱化，市場和政府呈現雙重失靈的困境下于20世紀90年代在西方國家產生的，現已逐漸演化為政府改革的重要理念和價值追求#65377;“第三條道路”理論于20世紀90年代后期在西方國家興起#65377;時間上的延續性決定了其與參與式治理理論產生背景的相似性:它們都是在對政府與市場的反思及西方政府改革浪潮中產生，與人類政治生活變遷及政府面臨的公共危機密切相關，是人們基于市場失靈和政府失敗在尋求市場#65380;政府與社會有效合作中發現的“第三項”#65377;[6]

吉登斯的“第三條道路”政治是一個比參與式治理內涵和外延更加寬泛的概念，它囊括了政治觀#65380;經濟觀#65380;社會福利觀#65380;社會觀#65380;外交觀五個方面[7]，然而“第三條道路”只從經濟觀和社會觀兩個維度回應了參與式治理的核心內容#65377;

1.“第三條道路”的經濟觀:政府適度干預，在經濟生活中政府應由傳統管制向治理轉變#65377;參與式治理強調政府不是唯一的權力中心，對公共事務的治理不是政府機構的專利，而是政府和公民社會組織共同參與完成的事情#65377;“第三條道路”經濟觀放棄了凱恩斯主義國家干預觀和新自由主義的放任主義市場觀，主張國家的適度干預，努力在市場和政府間尋求一種平衡的關系#65377;它接受了參與式治理的思想，認為政府在經濟領域中的某些干預是必要的，但必須改變干預方式，政府應由微觀的直接管制向宏觀的間接治理轉變#65377;政府在經濟活動中的主要職能是經濟調節#65380;宏觀調控，為市場運行提供良好的外部環境，而非直接參與生產經營活動#65377;

2.“第三條道路”的社會觀:培育公民社會，政府與公民社會應建立良好的合作伙伴關系#65377;參與式治理是公民個體及社會組織參與社會管理，發展政府#65380;社會組織及公民各主體間的多元參與#65380;合作#65380;協商和伙伴關系的現代政府治理模式#65377;而“第三條道路”社會觀充分肯定了公民社會的積極作用:強大的公民社會，能夠有效地制約政府運作，促進政治民主化，防止獨裁政治的出現;有助于建設與政府的良好伙伴關系;有利于充分體現個人價值#65377;它主張通過培養公民精神，鼓勵公民個體及組織參與公共政策制定執行和公共事務管理，承擔更多的社會責任和培育強大的公民社會，加快政府職能轉變，建設“民主化”#65380;善治政府以建立政府與公民社會之間的合作互動關系#65377;

三#65380;參與式治理模式的理論依據和現實基礎

(一)理論依據:新公共行政倡導公民參與公共管理過程;新公共管理強調授權公民社會，增強公民參與意識和能力

伍德羅·威爾遜于1887年發表《行政學之研究》創立了行政學科，使行政學從政治學中分離出來，提出政治——行政二分法#65377;古德諾在此基礎上做了更進一步的闡釋:政治是國家意志的表達，行政是國家意志的執行#65377;他們都主張行政活動應保持獨立性，不受外界包括公民參與的干預，“公民參與是政治領域的適當范疇，應該遠離職能化行政官員”[8]#65377;在他們看來，行政活動是技術性事業，只能由職業化行政官員擔綱，唯此才能確保政策的有效執行，而無須關注公民如何評價其回應能力#65377;

這一理念曾在相當長的時期內主宰著公共行政的理論和實踐，直至20世紀60年代末新公共行政學者們展開對政治——行政二分法的批判，并從關注公平和價值角度出發，倡導讓更多的公民參與公共管理過程才有所改觀#65377;弗雷德里克森指出，“公共行政除了強調‘公共性’之外，更要強調公民在公共行政活動中的角色與重要性，唯有公共行政納入了公民的角色，成為合作的伙伴之后，才能共同完成公共事務的管理活動#65377;”[9]

20世紀80年代西方國家開展的政府再造運動亦把促進公民參與作為其中的一項十分重要的內容，強調授權給社區和公民，鼓勵公民參與社區事務管理，增強公民參與意識，倡導培育和提升公民自主組織能力#65377;畢竟，公民個體及組織比政府官員更了解自身的需求和存在的問題#65377;

(二)現實基礎:我國公民社會形成并日益成長壯大

改革開放以來，隨著我國政治體制改革的深化，一個相對獨立的公民社會逐步成長起來，主要表現為:民間組織的數量和種類迅速增加，民間組織的獨立性和合法性日益增強#65377;[10]

市場經濟的發展#65380;政府日益重視法治和法制建設#65380;政府大幅放權和職能轉變#65380;公民權利的擴張#65380;自治性社會領域的逐步形成從不同層面促進了我國公民社會的形成和發展#65377;截至2005年底，全國已有民間組織32萬個，包括社會團體17.1萬個#65380;民辦非企業單位14.8萬個#65380;基金會975個#65377;這些組織的服務與影響范圍涉及社會生活的各個領域，已初步形成門類齊全#65380;層次不同#65380;覆蓋廣泛的龐大體系#65377;[11]這些組織的成立與發展，對公民參與公共行政帶來了實質性的變化，具體而言:公民的直接選舉權擴大;社會自治的推行;公民的知情權和監督權擴大，有利于制約政府權力和政府行為，推動政府體制改革，有利于發展政府與公民社會的良好合作關系，共同參與公共事務管理，從而增強公民的政治認同感和政府的政治合法性#65377;[12]

四#65380;參與式政府治理模式的構建策略

參與式治理模式的建立，有利于發展政府#65380;社會組織及公民各主體間的多元參與#65380;合作#65380;協商和伙伴關系，促進公民參與公共政策制定#65380;執行及公共事務的管理，增強公民的政治認同感，提升政府的政治合法性，是建設善治政府的必然路徑#65377;然而，受我國經濟#65380;社會歷史文化#65380;制度等因素的影響，公民參與主客觀能力普遍不足#65377;具體表現為:公民缺乏基本的權利#65380;平等和法治意識，對于公民參與或者表現出盲從的狂熱或者是消極的政治冷漠;公民因缺乏參與的知識技術和信息而無法真正參與政策的制定和公共事務的管理，這些因素都阻礙了公民參與和參與式治理的實施#65377;[13]因而，培育公民意識和公共精神，鼓勵支持公民社會的載體——民間組織的發展，積極推進行政管理體制改革，建設善治政府是構建參與式政府治理模式的基本策略#65377;

(一)培育公共精神，提高公民參與意識

囿于經濟#65380;政治及傳統文化的束縛，我國的政治文化基本上是屬于阿爾蒙德所說的“臣民型——參與型”混合政治文化[14]:公民表現出普遍的政治冷漠，即使被政治動員參與，也只是低層面的政治參與，對政府決策不產生實際影響力#65377;

在博克斯的公民資格概念連續譜[15]中，公民基于理性考慮，選擇讓別人替代其行使公民資格的職責，而自己則充當“搭便車者”，公民不愿承擔“看門人”之外的更廣泛的責任，他們只是公共服務的消費者和政治動員式消極的“投票者”#65377;顯然，缺乏主體意識和公民意識的舊公民不能適應參與式治理模式的要求#65377;為了培育公共精神，增強公民參與意識，必須按以下途徑進行改造:一是通過教育途徑，培養公民參與公共事務的習慣和興趣，使政治成為其生活的一部分;二是教育公民認知政府的各項法律制度及操作方法，包括如何參與政治選舉#65380;如何參與政府決策#65380;如何監督政府行政行為#65380;如何與政府合作共同提供公共產品和服務等;三是鼓勵公民參與社區建設和公共事務的管理，在動態的實際行使參與權中學習參與技術，提升參與意識#65377;

(二)積極培育發展公民社會，鼓勵支持民間組織發展

公民社會是介于國家與家庭#65380;企業之間的中間領域，是所有民間組織和民間關系的總和，其組成要素是各種非國家或非政府所屬的公民組織#65377;[16]它是參與式治理模式的現實基礎，沒有一個健全和發達的公民社會，就不可能有真正的民主治理#65377;然而當前我國民間組織缺乏良好的外部法律和制度環境;官辦和行政色彩濃厚，缺乏應有的民間性#65380;自治性和自主性;自律和監督機制不健全;因人#65380;財#65380;物資源有限自身的運作管理能力低下#65377;為此，政府應積極幫助其提升運作水平，促進其健康發展#65377;具體而言，首先，要建立和完善相關的法律和法規，用法律的形式明確民間組織的性質#65380;宗旨#65380;地位#65380;組織形式#65380;權利和義務等等，使其從事的各項活動有法可依，提升其社會公信度，為民間組織的發展創造良好的法制環境#65377;其次，明確各級政府和民間組織各自的活動界域，從制度上保證活動的獨立性與自主性#65377;再次，給予相應的政策傾斜，通過資金的輸入和免費的人員培訓以提升其自身管理水平和運作能力#65377;最后，要進一步完善監督機制，促進其健康發展#65377;加強政府監督和社會監督，建立“第三方”監督評估機制，防止其發生異化，確保民間組織的非營利性和程序性民主#65377;

(三)積極推進行政管理體制改革，建設“善治”政府

參與式治理“是一種以公共利益為目標的社會合作過程，政府在這一過程中起到關鍵的但不一定是支配性的作用”[17]#65377;參與式政府治理模式的構建，有賴于善治政府的建立#65377;為此，必須積極推進行政體制改革，以改變計劃經濟體制模式下遺留的政企不分#65380;政市不分現象#65377;政府應有所為有所不為，實現由“全能型政府”向“有限性政府”的轉變:由微觀控制轉向宏觀調控;由直接管理轉向間接管理;由管制者向服務者轉變#65377;

所謂善治，就是政府和民間組織#65380;公共部門和私人部門之間的合作管理和伙伴關系，以促進社會公共利益的最大化#65377;衡量善治的標準包括合法性#65380;法治化#65380;透明性#65380;責任性#65380;回應性#65380;參與性和有效性等#65377;因此，建設善治政府也必須從以下方面著手:

1.增強政府政治合法性#65377;合法性是指人們對政府及其政策#65380;行為等的認可#65380;支持與服從#65377;政府應鼓勵支持公民參與公共政策的制定和執行，為公民參與提供制度和程序上的保證，并通過具體的制度化途徑和參與技術使公民真正分享決策權力，唯此公民才能支持政府的行為和各項政策執行，確保其政治上的合法性#65377;

2.健全法治政府機制，建設法治政府#65377;包括健全行政決策機制，嚴格按照法律和程序決策;健全執法保障機制，確保政令暢通，公民#65380;法人和其他組織合法權益得到切實保護，違法行為得到及時糾正#65380;制裁;完善行政監督機制，加強立法#65380;司法等各領域的監督#65377;

3.推行“陽光行政”，建設透明政府#65377;它包括政府內部信息公開，避免行政官員“暗箱操作”和政務信息及時通過各種渠道向公民公開#65377;政務公開是透明行政的基本要求#65377;政務公開具體包括以下內容:政府組織使命公開#65380;辦事程序公開#65380;適用法規公開#65380;辦事結果公開#65380;經濟和賬目公開#65380;人員公開#65380;統計數字及數字分析說明公開等#65377;唯此才能確保公民享有實際知情權，方便公民辦事，也有利于公民對政府組織及其公務員進行監督#65380;績效評估和考核，保證政府的廉潔高效#65377;

4.明確政府扮演角色，建立責任政府#65377;為此，要盡快建立健全政府責任體系，做到政府責任法定化#65377;當前特別需要健全和完善政府首長和政府組成人員在重大違法#65380;失職#65380;濫用職權等情形下罷免#65380;引咎辭職或責令辭職的政治責任制度#65377;此外要嚴格實施行政執法責任制，把國家法律#65380;法規#65380;規章設定的各級行政機關的職權統一視為職責，以責任制約權力，建立一個有權必有責#65380;用權受監督#65380;違法受追究#65380;侵權要賠償的責任政府#65377;

5.健全完善政府回應機制，建設回應性政府#65377;完善信訪制度，及時辦理信訪事項#65377;對于公民投訴要認真傾聽，并給予及時而負責任的回復#65377;要建立專門的機構受理公民上訪和投訴，并對其所涉及的問題予以全程監控，保證有求必應，提高公民參與和監督政府行為的積極性#65377;

6.建立扁平式政府組織，制定科學的管理程序，最大限度地降低成本，構建有效性政府#65377;首先要減少官僚體制的等級鏈，縮短政策制定與執行層的距離，使政府組織向扁平狀#65380;彈性化轉變，這樣才能夠迅速解決問題，提高組織效能;其次要制定科學的管理程序，使各項管理活動井然有序地進行，不至于在某個環節和過程中浪費時間，延緩決策過程;最后要建設節約型政府，嚴格監控財務運行，采用成本—收益分析法衡量活動的必要性，最大限度地節省政府開支，這也是提升政府合法性的手段之一#65377;

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責任編輯 侯 琦