社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益群體與中國(guó)地方政府善治

[摘要]社會(huì)利益分化和利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)成為社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期最重要#65380;最深刻的變化#65377;越來(lái)越多的利益群體對(duì)地方政府決策和公共政策產(chǎn)生著重要的影響，并已經(jīng)成為影響地方政府善治的一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題#65377;本文分析了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期利益群體的重要特點(diǎn)，利益群體對(duì)地方政府善治的積極與消極的雙重意義，并提出了解決問題的途徑與措施#65377;

[關(guān)鍵詞]社會(huì)轉(zhuǎn)型期;利益群體;地方政府善治

[中圖分類號(hào)]C914 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-2426(2008)03-0021-04

中國(guó)在推行改革開放政策后，社會(huì)的宏觀結(jié)構(gòu)經(jīng)歷了巨大的歷史變遷#65377;隨著近年來(lái)改革的不斷深化，政治民主化和法治化的不斷推進(jìn)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的轉(zhuǎn)型進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，在從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型#65380;從同質(zhì)性單一社會(huì)向異質(zhì)性多元化社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，社會(huì)利益分化和利益結(jié)構(gòu)重構(gòu)成為轉(zhuǎn)型時(shí)期最重要#65380;最深刻的變化#65377;由此產(chǎn)生的一個(gè)直接后果，就是越來(lái)越多的利益群體活躍在社會(huì)生活中，滲透在社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，對(duì)地方政府決策和公共政策產(chǎn)生著重要的影響，并已經(jīng)成為影響地方政府善治的一個(gè)不可回避的現(xiàn)實(shí)問題#65377;

一#65380;社會(huì)轉(zhuǎn)型期中國(guó)利益群體的主要特點(diǎn)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的利益群體主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn):

1.自發(fā)性#65377;受特定歷史條件的影響和自身?xiàng)l件的限制，我國(guó)大多數(shù)利益群體尚處于自發(fā)的#65380;松散的#65380;臨時(shí)性的初始狀態(tài)，利益表達(dá)主體還不成熟，在現(xiàn)階段主要以個(gè)體化#65380;分散性的方式自發(fā)地進(jìn)行利益表達(dá)，尚未形成完備的組織形態(tài)和固定的組織體系#65377;

2.無(wú)序性#65377;由于缺乏明確的#65380;正式的制度規(guī)范和指導(dǎo)及部分利益群體有序參與意識(shí)的缺失，各個(gè)利益群體對(duì)其在利益表達(dá)#65380;利益整合#65380;利益采納的各個(gè)環(huán)節(jié)中的責(zé)任與權(quán)利缺乏清晰的界定，因此利益的博弈體現(xiàn)出無(wú)序性的特征，這種無(wú)序性的具體表現(xiàn)就是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中存在著相當(dāng)普遍的非制度化生存現(xiàn)象#65377;正如孫立平教授所指出的，“由于人們所賴以生存的制度環(huán)境缺少確定性，對(duì)社會(huì)行為體的權(quán)利缺乏明確的界定和保障，在遭遇某種需要解決的問題和情況的時(shí)候，不是依據(jù)明確而穩(wěn)定的制度安排來(lái)解決，而是依靠一次次的具體博弈，而結(jié)果則取決于每一次具體博弈的特定結(jié)果”#65377;[1]

3.依附性#65377;目前，大量取得合法地位的利益群體多為一些按照政府的需要自上而下建立起來(lái)，或是從政府職能中剝離出來(lái)的行業(yè)協(xié)會(huì)或行業(yè)組織#65377;雖然已經(jīng)與政府脫鉤，但體制依賴的遺留因素依然存在，其資源主要來(lái)自于依靠國(guó)家或政府對(duì)社會(huì)資源強(qiáng)大的整合和動(dòng)員能力，傳統(tǒng)的政府主導(dǎo)色彩依然較濃，對(duì)政府的依附性較強(qiáng)，甚至依然部分代行政府職能，具有官民兩重性的角色特征#65377;社團(tuán)與政府的關(guān)系在某種程度上可以反映利益群體與政府的關(guān)系#65377;根據(jù)北京大學(xué)公民社會(huì)團(tuán)體研究中心在北京#65380;浙江和黑龍江三省市的實(shí)證調(diào)查數(shù)據(jù)(2000-2002)，60.8%的社團(tuán)是由組織決定發(fā)起的，其中行業(yè)性社團(tuán)和專業(yè)性社團(tuán)的比例更高，分別達(dá)到65.4%和64%#65377;51.9%的社團(tuán)承認(rèn)，其成立目的之一是協(xié)助政府主管部門的管理工作#65377;其中，成立目的為協(xié)助政府主管部門管理工作的行業(yè)性社團(tuán)比例高達(dá)69.7%#65377;[2]

4.不平衡性#65377;從所占有的社會(huì)資源#65380;掌握話語(yǔ)權(quán)#65380;利益表達(dá)渠道#65380;操控社會(huì)公共輿論的能力#65380;組織化程度#65380;社會(huì)影響力等方面來(lái)看，利益群體在城鄉(xiāng)之間#65380;不同地區(qū)之間#65380;不同社會(huì)階層之間發(fā)展非常不平衡，強(qiáng)勢(shì)利益群體和弱勢(shì)利益群體的力量對(duì)比明顯失衡#65377;強(qiáng)勢(shì)利益群體在各利益群體的博弈中明顯占有主導(dǎo)地位，組織化程度高，成熟度高，謀求共同利益的認(rèn)知度高，群體意識(shí)強(qiáng)，社會(huì)影響力大#65377;相比而言，弱勢(shì)利益群體缺乏利益代言人，利益表達(dá)的主動(dòng)性和自覺性不夠，參與意識(shí)不強(qiáng)，社會(huì)關(guān)聯(lián)度低，甚至有大量的利益群體尚處于“虛擬狀態(tài)”或“草根狀態(tài)”#65377;而且，各利益群體之間的分化差距仍在逐漸加大，如果這種不平衡繼續(xù)發(fā)展下去，有可能成為影響社會(huì)公正和政治穩(wěn)定的一個(gè)潛在不利因素#65377;

5.多元化與復(fù)雜性#65377;隨著改革的不斷深入，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷變動(dòng)#65380;社會(huì)階層分化不斷加劇#65380;多種經(jīng)濟(jì)成分和分配方式并存的情況下，新舊體制之間的體制性摩擦#65380;區(qū)域發(fā)展不平衡的矛盾日益凸顯，造成不同的利益群體呈現(xiàn)出多元化#65380;變動(dòng)性的利益訴求，“利益的分化形成了不同的利益現(xiàn)狀，不同的利益現(xiàn)狀必然導(dǎo)致不同的階層所要表達(dá)的重點(diǎn)和關(guān)注的中心不同#65377;”[3]不同的利益訴求之間蘊(yùn)藏著越來(lái)越多的盲目#65380;無(wú)序#65380;非理性的摩擦#65380;矛盾#65380;抗?fàn)幒蜎_突#65377;特別是隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，虛擬網(wǎng)絡(luò)中的利益表達(dá)更為獨(dú)立#65380;自由，這種新興的利益表達(dá)渠道和方式使不同利益群體間的利益博弈更加多元化和復(fù)雜化#65377;

6.過(guò)渡性#65377;我國(guó)的利益群體是在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，政府角色從全能型政府向有限政府過(guò)渡過(guò)程中形成的#65377;過(guò)渡性體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:從組織形態(tài)上說(shuō)，正處于從欠完備向逐漸完備的組織形態(tài)轉(zhuǎn)變;從發(fā)展過(guò)程看，正處于從“自在狀態(tài)”向“自為狀態(tài)”轉(zhuǎn)變;從法律地位#65380;成熟程度和與政府的關(guān)系看，正在從準(zhǔn)利益群體向規(guī)范性#65380;合法性#65380;獨(dú)立性#65380;自主性利益群體轉(zhuǎn)變;從角色定位和功能發(fā)揮看，正在從定位模糊向逐漸明晰轉(zhuǎn)變#65377;

7.變異性#65377;基于利益群體正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期發(fā)展變化的未定型狀態(tài)，其過(guò)渡性的特征及各種不穩(wěn)定誘因的存在，如社會(huì)利益結(jié)構(gòu)變動(dòng)要素的增多#65380;利益和階層分化的不協(xié)調(diào)#65380;公共政策利益采納的相對(duì)滯后，各利益群體的利益訴求在某些特定條件下有可能會(huì)發(fā)生變異#65377;特別是對(duì)于弱勢(shì)利益群體而言，由于其利益表達(dá)渠道的不暢和方式的單一，在利益訴求無(wú)法實(shí)現(xiàn)的情況下，極有可能以非理性#65380;非制度化的方式進(jìn)行利益表達(dá)，成為現(xiàn)階段最易動(dòng)搖和不穩(wěn)定的主要因素#65377;

8.潛在的政治性#65377;從總體上看，在利益群體與地方政府的互動(dòng)中，各利益群體的利益博弈以經(jīng)濟(jì)利益訴求為主，利益群體往往通過(guò)影響地方人事任免#65380;財(cái)政資金分配劃撥#65380;地方政策與法律法規(guī)的制定#65380;稅收政策等來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的訴求，這種利益訴求主要是非對(duì)抗性的#65377;但近年來(lái)部分利益群體的利益表達(dá)從經(jīng)濟(jì)利益訴求向政治訴求轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)逐漸加強(qiáng)，開始顯現(xiàn)出潛在的政治性特征#65377;利益群體向地方政府施壓的集體性#65380;對(duì)抗性#65380;暴力性行動(dòng)日益增多，有的已經(jīng)演變?yōu)閷?duì)地方政治和社會(huì)穩(wěn)定有嚴(yán)重危害的群體性突發(fā)事件#65377;

9.不穩(wěn)定性#65377;改革開放以后，隨著社會(huì)變動(dòng)的復(fù)雜化#65380;經(jīng)濟(jì)利益的多元化#65380;社會(huì)生活方式的多樣化#65380;社會(huì)組織形式的復(fù)雜化及就業(yè)方式的靈活化，使我國(guó)利益群體的分化加劇，其成員身份和角色也隨著客觀條件的變化而不斷轉(zhuǎn)化#65377;我國(guó)利益群體正經(jīng)歷著一個(gè)不斷分化和重組的不穩(wěn)定過(guò)程#65377;

二#65380;利益群體對(duì)地方政府善治的積極意義

1.有利于合法#65380;公正#65380;有序的利益表達(dá)與利益綜合機(jī)制的形成與完善#65377;如何形成良性的利益協(xié)調(diào)的社會(huì)運(yùn)行機(jī)制是確保社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵#65377;有效的利益表達(dá)渠道的建立是消解社會(huì)利益矛盾#65380;進(jìn)行利益協(xié)調(diào)的前提#65377;目前利益群體的問題之所以凸顯，主要在于利益表達(dá)#65380;利益綜合與利益采納機(jī)制的缺失#65377;在現(xiàn)階段，利益群體作為溝通政府與不同社會(huì)群體的紐帶和橋梁，其出現(xiàn)對(duì)利益表達(dá)#65380;利益均衡#65380;利益綜合#65380;利益采納機(jī)制的建立與完善，推動(dòng)并實(shí)現(xiàn)公共政策制定的社會(huì)化參與和公共政策的內(nèi)部輸入具有非常重要的積極意義#65377;

2.使地方政府的公共決策更加公正#65380;公開#65380;科學(xué)#65380;合理，減少政府決策的偏頗和任意性#65377;公共政策本質(zhì)上是一種權(quán)威性的社會(huì)價(jià)值分配方案#65377;“作為調(diào)整各種利益沖突，分配社會(huì)資源的一種重要措施，公共決策可能并不一定總是代表多數(shù)人意愿的，但它可能是各利益群體的影響大體均衡的表現(xiàn)，因而會(huì)相當(dāng)近似于整個(gè)社會(huì)的意愿#65377;”[4]利益群體的存在可以使社會(huì)利益關(guān)系保持在合理的張力狀態(tài)，其功能在于使政治決策和公共政策在信息完善的條件下，充分反映社會(huì)的整體利益，促進(jìn)社會(huì)利益均衡，促進(jìn)社會(huì)福利最大化的實(shí)現(xiàn)[5]，使地方政府的公共決策體現(xiàn)公正性#65380;公平性#65380;科學(xué)性和合理性，避免公共政策喪失公共性，防止地方政府出現(xiàn)自身利益群體化和軟政權(quán)化#65377;

3.提高公民政治參與的積極性，推進(jìn)基層民主#65377;民主的真正價(jià)值不是消滅差異，而是基于差異，通過(guò)自由#65380;平等和公開的利益表達(dá)#65380;沖突和交涉，整合成妥協(xié)或者調(diào)和意義上的多數(shù)意志#65377;[6]利益群體合法有序的民主參與是公共政策合法性的有力保障，是加強(qiáng)地方政府善治的有效途徑#65377;彼得斯(B.Guy peters)認(rèn)為參與式政府是政府未來(lái)的治理模式之一，讓公民參與政府的決策和某些管理活動(dòng)，有利于減少?zèng)Q策的失誤和減少成本#65377;在公民的參與下，政府的自利才能得到有效的控制#65377;[7]只有通過(guò)公民的積極參與，使其利益訴求得到關(guān)注和滿足，才能拓寬公民政治參與的有效渠道，不斷推進(jìn)基層民主建設(shè)#65377;

4.形成對(duì)地方政府體制外的有效監(jiān)督#65377;公共權(quán)力的“私有化”是利益群體謀取非法利益的基礎(chǔ)，目前所出現(xiàn)的一些“國(guó)家利益地方化#65380;公共利益部門化#65380;部門利益?zhèn)€人化”的現(xiàn)象就是公共權(quán)力的“私有化”的具體體現(xiàn)#65377;地方政府#65380;部門及其成員的自利行為靠自身無(wú)法解決，因此，加強(qiáng)對(duì)地方政府公共權(quán)力的監(jiān)督和制約是非常必要的#65377;代表群體利益的利益群體對(duì)地方政府有效的政治監(jiān)督，實(shí)際上有一種糾偏作用，是增加政府公務(wù)行為透明度，規(guī)范政府行為，從體制外監(jiān)督地方政府#65380;部門及其成員自利行為的有效途徑#65377;

5.克服政府失靈與市場(chǎng)失靈的有效手段#65377;利益群體可以實(shí)現(xiàn)通過(guò)參與初次分配與再次分配，使公共資源的分配趨于合理#65377;在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府不再是社會(huì)利益的分配者，而是社會(huì)利益的協(xié)調(diào)者#65377;政府和市場(chǎng)都不是萬(wàn)能的，都存在失靈的可能#65377;那么，利益群體在有效的制度安排下參與公共利益的分配，實(shí)現(xiàn)公共治理主體的多元化，有助于合理配置社會(huì)資源，優(yōu)化社會(huì)利益結(jié)構(gòu)，克服社會(huì)利益失衡，強(qiáng)化社會(huì)利益的有效整合，是避免政府失靈與市場(chǎng)失靈的有效手段#65377;

6.積累社會(huì)資本，增加對(duì)既有社會(huì)制度的認(rèn)同#65377;社會(huì)資本是一種群體人力資本，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的先決條件，社會(huì)資本的強(qiáng)弱決定了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展水平的差異#65377;在社會(huì)運(yùn)行中，個(gè)人不僅有追求利益的動(dòng)機(jī)，而且還有尋求社群生活和被認(rèn)同的需要#65377;利益群體作為個(gè)人與社會(huì)之間的中介，可以促進(jìn)社會(huì)成員的人際交往，提高公眾參與政治的能力，加強(qiáng)社會(huì)的可動(dòng)員性，增強(qiáng)對(duì)政府的信任感#65377;因此，基于公民權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)上的社會(huì)資本，可以增加并內(nèi)化為制度認(rèn)同#65380;社會(huì)認(rèn)同和政治認(rèn)同#65377;

三#65380;目前利益群體影響地方政府善治的主要問題

利益群體的存在對(duì)于地方政府的善治兼具積極和消極的雙重意義#65377;它既是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)基層民主，構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)全面小康的推動(dòng)因素，但也可能成為損害社會(huì)公共利益，加劇社會(huì)分化，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和政治沖突的潛在誘因#65377;

1.組織保障困境#65377;[8]在現(xiàn)階段，利益群體在利益表達(dá)渠道和表達(dá)方式等方面都存在組織困境#65377;具體表現(xiàn)為組織形式比較單一#65380;組織發(fā)育的成熟度不高，其領(lǐng)導(dǎo)或成員參與公共政策決策的機(jī)會(huì)不多(如參加政府的委員會(huì)#65380;咨詢委員會(huì)或協(xié)商機(jī)制等)，與政府的磋商難以機(jī)制化#65380;常態(tài)化，利益訴求難以進(jìn)入政策議程#65377;

2.制度安排困境#65377;鄧小平說(shuō):“制度問題更帶有根本性#65380;全局性#65380;穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性#65377;”因此，在改革開放過(guò)程中許多問題的解決，“制度是決定因素”#65377;[9]在和諧社會(huì)的構(gòu)建中，用制度來(lái)規(guī)范#65380;協(xié)調(diào)不同利益群體的關(guān)系是最佳選擇，也是體現(xiàn)社會(huì)公正的有效途徑#65377;中國(guó)目前依然缺乏制度化的渠道來(lái)保障利益群體與地方政府之間的溝通，因此應(yīng)構(gòu)建正當(dāng)利益表達(dá)的制度性平臺(tái)和制度性渠道，實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)#65380;利益采納的制度化#65377;

3.體制容納困境#65377;體制容納困境主要表現(xiàn)為政府包辦利益群體的利益表達(dá)或弱勢(shì)利益群體的利益表達(dá)難以列入正常的政策議程#65377;有學(xué)者認(rèn)為，目前社會(huì)利益沖突主要并不表現(xiàn)為各個(gè)利益群體之間的直接沖突，往往表現(xiàn)為利益受損的社會(huì)群體與政府之間的矛盾和沖突#65377;其原因在于政府包攬人民群眾利益表達(dá)的結(jié)果#65377;[10]這是目前體制容納困境的突出表現(xiàn)之一#65377;另一突出表現(xiàn)就是，強(qiáng)勢(shì)利益群體影響地方政府決策的公正，弱勢(shì)利益群體的利益表達(dá)難以列入政策議程，不同利益群體利益表達(dá)形成了一種失衡的扭曲體制，潛藏的社會(huì)碎片化危機(jī)有可能對(duì)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重危害#65377;

4.法律規(guī)范困境#65377;法律法規(guī)建設(shè)對(duì)于營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，完善利益群體管理體制，規(guī)范利益群體利益表達(dá)，加強(qiáng)監(jiān)管服務(wù)體系建設(shè)，促進(jìn)利益群體的健康有序發(fā)展具有決定性作用#65377;但我國(guó)還沒有相關(guān)或?qū)ｉT的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范利益群體的利益表達(dá)#65380;利益摩擦#65380;利益沖突和利益采納#65377;特別是由于利益采納機(jī)制和程序的不規(guī)范，使利益采納及公共決策存在很大的隨意性，這是導(dǎo)致社會(huì)不公的一個(gè)重要原因#65377;

5.價(jià)值認(rèn)同困境#65377;中國(guó)傳統(tǒng)文化價(jià)值觀中保守封閉的傾向是阻礙利益群體進(jìn)行利益表達(dá)#65380;利益訴求#65380;政治參與的一個(gè)主要限制因素#65377;中國(guó)傳統(tǒng)文化主張順從#65380;服從既有秩序，往往將正常的利益表達(dá)視為一種非正常的行為，這就造成整個(gè)社會(huì)利益表達(dá)意識(shí)薄弱#65380;消極，缺乏積極性#65380;自覺性和主動(dòng)的參與性#65377;從利益認(rèn)同到制度認(rèn)同到價(jià)值認(rèn)同再到政治認(rèn)同，它們之間是相互聯(lián)系#65380;相互影響的，其中，利益認(rèn)同是政治認(rèn)同的邏輯起點(diǎn)，制度認(rèn)同是政治認(rèn)同的關(guān)鍵，價(jià)值認(rèn)同是政治認(rèn)同的核心#65377;[11]由此可見，只有解決了價(jià)值認(rèn)同#65380;文化認(rèn)同的問題，利益群體政治認(rèn)同的問題才能迎刃而解#65377;

四#65380;解決利益群體影響地方政府善治的途徑與措施

1.力避將利益群體政治化或意識(shí)形態(tài)化#65377;盡管早在1988年黨的十三屆二中全會(huì)就在會(huì)議公報(bào)中以文件的形式明確指出“在社會(huì)主義制度下，人民內(nèi)部仍然存在著不同利益群體的矛盾”，并明確要正視和正確處理利益群體的問題及矛盾，但利益群體問題在中國(guó)依然是一個(gè)十分敏感的話題#65377;實(shí)際上，良好的社會(huì)政治秩序與利益群體的存在并不矛盾，給利益群體貼標(biāo)簽的做法是對(duì)其社會(huì)角色的異化，是非常不可取的#65377;有的學(xué)者指出:“既然轉(zhuǎn)型期中國(guó)的利益群體之間的力量的不均衡已經(jīng)非常突出，既然我們無(wú)法通過(guò)體制內(nèi)的因素將利益群體排除，那么我們可以做的就是應(yīng)該妥善地控制和利用利益群體”#65377;[12]有的學(xué)者甚至提出應(yīng)該將利益問題“去敏感化”的觀點(diǎn)#65377;[13]我們應(yīng)正視利益群體之間的矛盾和沖突日漸頻繁，并逐漸顯性化#65380;常態(tài)化的客觀事實(shí)，正視利益群體在公共政策制定過(guò)程中的功能與影響，將現(xiàn)存利益群體理解為國(guó)家正式制度與社會(huì)力量在復(fù)雜背景下進(jìn)行互動(dòng)的產(chǎn)物，力避將利益群體政治化或意識(shí)形態(tài)化#65377;

2.加強(qiáng)地方政府能力建設(shè)，建立并完善政府主導(dǎo)型的利益整合機(jī)制#65377;在現(xiàn)階段，利益群體對(duì)中央政府的影響相對(duì)較小，但對(duì)地方政府已經(jīng)產(chǎn)生了很大影響#65377;因此，不斷強(qiáng)化地方政府的自主能力#65380;整合能力和調(diào)控能力建設(shè)尤為必要#65377;地方政府不僅是游戲規(guī)則的制訂者，而且要遵循“公平#65380;公正#65380;公開”的原則，成為各社會(huì)利益群體之間矛盾與沖突的“仲裁者”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體性利益最大化為導(dǎo)向，尊重利益差別#65380;整合多元利益#65380;協(xié)調(diào)利益關(guān)系#65380;調(diào)控利益矛盾，建立利益均衡機(jī)制，使它們之間的“博弈”實(shí)現(xiàn)“非零和”結(jié)果#65377;

3.在不斷完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度的基礎(chǔ)上，地方政府還應(yīng)逐步完善和擴(kuò)展決策聽證制度#65380;政府信息公開及政務(wù)公開制度，建立電子政府和網(wǎng)上政府#65377;作為“政策消費(fèi)者，普通公民是公共政策問題和利益的最好法官#65377;”[14]公民的政治參與是政府公共行政行為優(yōu)化的直接動(dòng)力#65377;沒有公眾的參與，地方政府的公共政策可能會(huì)偏離社會(huì)公共利益的目標(biāo)，從而導(dǎo)致公共權(quán)力的異化和濫用#65377;因此，建設(shè)服務(wù)型政府#65380;責(zé)任型政府和開放型政府一定要以公共利益的實(shí)現(xiàn)為依托，落實(shí)好憲法所賦予公民的政策參與的權(quán)利#65377;

4.進(jìn)一步深化地方政府行政管理體制改革，加快建設(shè)服務(wù)型政府#65377;為了避免政府自由裁量權(quán)的濫用，從根本上解決地方政府職能的“越位”#65380;“缺位”和“錯(cuò)位”問題，必須打破政府壟斷性權(quán)力分配的慣性思維，明確界定政府的職能，區(qū)分行政管理與社會(huì)管理的界限，把原本不應(yīng)由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移#65380;歸位，把政府“不該管#65380;管不了#65380;管不好”的部分職能讓渡給利益群體，通過(guò)社會(huì)分權(quán)的方式延伸#65380;拓展政府的職能，并達(dá)到提高政府績(jī)效的目的#65377;逐步實(shí)現(xiàn)政府從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的微觀管理向宏觀管理的轉(zhuǎn)變，這是從管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變的基本前提#65377;

5.在強(qiáng)化地方政府權(quán)威的同時(shí)，建構(gòu)“良性互動(dòng)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系”，使地方政府成為“融入社會(huì)的政府”#65377;社會(huì)權(quán)威是社會(huì)權(quán)力的基礎(chǔ)，也是社會(huì)權(quán)力的具體體現(xiàn)#65377;為保證現(xiàn)代化進(jìn)程的順利推進(jìn)，必須強(qiáng)化地方政府的社會(huì)權(quán)威，但強(qiáng)化地方政府的社會(huì)權(quán)威絕不意味著地方政府可以單方面地壟斷行使公共事務(wù)管理的權(quán)力，而應(yīng)以合作行政#65380;公共行政的觀念為導(dǎo)向，加強(qiáng)與社會(huì)的互動(dòng)#65377;過(guò)去國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是“強(qiáng)國(guó)家#65380;弱社會(huì)”模式，換言之，是國(guó)家社會(huì)化，社會(huì)實(shí)際上是國(guó)家中的社會(huì)#65377;國(guó)家對(duì)社會(huì)的干預(yù)過(guò)多，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)發(fā)展動(dòng)力的停滯和衰退#65377;中國(guó)未來(lái)國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系模式應(yīng)該是一種既能保證社會(huì)的獨(dú)立與自主性，又能充分發(fā)揮國(guó)家作為社會(huì)總體利益的代表對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的協(xié)調(diào)與控制的“強(qiáng)國(guó)家#65380;強(qiáng)社會(huì)”模式#65377;在這種模式下，國(guó)家與社會(huì)之間主要不是對(duì)立與沖突，而是一種相互制約又相互合作#65380;相互獨(dú)立又彼此依賴的有機(jī)統(tǒng)一的關(guān)系#65377;地方政府要通過(guò)不斷調(diào)整自身的定位和與社會(huì)的積極互動(dòng)來(lái)積極影響社會(huì)進(jìn)程，成為“融入社會(huì)的政府”，從而實(shí)現(xiàn)地方政府善治與和諧社會(huì)建設(shè)的雙贏愿景#65377;

6.正視利益群體的客觀存在及其在公共政策制定過(guò)程中的功能作用，在加強(qiáng)監(jiān)管的同時(shí)，給予利益群體來(lái)自政府的一定程度的合法性#65377;馬克思說(shuō):“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)#65377;”[15]利益追求是人類歷史活動(dòng)的基本動(dòng)力#65377;利益群體作為不同利益主體的代表和社會(huì)各階層利益表達(dá)的管道，以其不可替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在政府與社會(huì)的互動(dòng)中發(fā)揮了橋梁和紐帶作用，避免或減少了因政府失靈帶來(lái)的欠缺及危害#65377;所以，我們應(yīng)正視利益群體的客觀存在及其在公共政策制定中所發(fā)揮的積極作用，進(jìn)一步健全完善對(duì)利益群體調(diào)控#65380;規(guī)制#65380;監(jiān)管的法律法規(guī)，以法制化#65380;程序化#65380;規(guī)范化的形式將利益群體納入政策參與和制定過(guò)程，使其在合理#65380;合法#65380;有序的框架下運(yùn)行#65377;

7.以良好的社會(huì)價(jià)值觀塑造利益群體及其成員的社會(huì)責(zé)任和公共精神#65377;沒有社會(huì)責(zé)任感和公共精神，社會(huì)就會(huì)失去長(zhǎng)期繁榮和可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力源#65377;美國(guó)學(xué)者杜魯門很早就認(rèn)識(shí)到了利益群體有維護(hù)社會(huì)價(jià)值的作用#65377;他認(rèn)為，社會(huì)成員加入了多個(gè)利益群體，形成了身份的交疊，這使任何社會(huì)成員不至于為某種利益向某個(gè)群體靠得太近，成員身份的“交疊”也可以形成眾多利益之間的交疊，包括共同的價(jià)值目標(biāo);而且，當(dāng)某些社會(huì)公認(rèn)的主流價(jià)值如公正#65380;平等#65380;正義#65380;自由#65380;人權(quán)等遭到破壞時(shí)，美國(guó)社會(huì)中的潛在利益群體會(huì)站出來(lái)反抗，以維護(hù)這些價(jià)值#65377;正是由于這個(gè)原因，美國(guó)的社會(huì)核心價(jià)值得到了維護(hù)#65377;[16]社會(huì)責(zé)任與公共精神的缺失是影響和諧社會(huì)構(gòu)建和中國(guó)社會(huì)發(fā)展的深層次矛盾#65377;作為擁有自身利益訴求的利益群體，不僅是公共政策的主體，也是公共政策的客體，還是政策環(huán)境的組成要素#65377;因此，以良好的社會(huì)價(jià)值觀塑造利益群體及其成員的社會(huì)責(zé)任和公共精神，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和推動(dòng)社會(huì)發(fā)展中不僅具有現(xiàn)實(shí)意義，更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)意義#65377;

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責(zé)任編輯 侯琦