“人民監督政府思想”及其對完善我國政府監督體系的啟示

［摘要］毛澤東思想有著豐富的內涵，其中“人民監督政府思想”是政府永葆青春活力的法寶，其意涵主要為：人民是政府監督的主體；人民監督是多維的監督體系；政府必須接受人民監督?！叭嗣癖O督政府思想”對當前我國政府監督體系的完善有著重要的指導作用，主要體現在：人民監督必須是現代政府監督體系的核心；人民監督必須注重實效性；人民監督必須有法制作為保障。

［關鍵詞］毛澤東；人民監督；政府

[中圖分類號]D6[文獻標識碼]A[文章編號]1672-2426(2008)03-0015-03

1945年７月４日下午，毛澤東專門邀請著名民主人士黃炎培等人到他家里做客，整整長談了一個下午。毛澤東問黃炎培，來延安考察了幾天有什么感想？黃炎培坦率地說：“我生60多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也勃焉，其亡也忽焉’。一人、一家、一團體、一地方乃至一國，不少單位都沒能跳出這周期率的支配力。大凡初時聚精會神，沒有一事不用心，沒有一人不賣力，也許那時艱難困苦，只有從萬死中覓取一生。繼而環境漸漸好轉了，精神也漸漸放下了。有的因為歷時長久，自然地惰性發作，由少數演為多數，到風氣養成，雖有大力，無法扭轉，并且無法補救。也有因為區域一步步擴大了，它的擴大，有的出于自然發展；有的為功業欲所驅使，強求發展，到干部人才漸漸竭蹶，艱于應付的時候，有環境倒越加復雜起來了，控制力不免薄弱了。一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有?？傊瑳]有能跳出這個周期率。中共諸君從過去到現在，我略略了解的，就是希望找出一條新路，來跳出這個周期率的支配?！泵珴蓶|明確而有信心地回答說，“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。［１］這里的“讓人民監督政府”思想體現了毛澤東對民主政治作用的深刻認識，是毛澤東政府監督思想、民主政治思想的核心內容。正確理解這一思想對于健全我國現行的政府監督機制，完善我國現代監督體系具有重大的意義。

一、“人民監督政府思想”的意蘊

１．人民是監督主體。人民群眾是歷史的創造者，是中國革命勝利的主力軍，毛澤東曾經指出“人民，只有人民，才是創造歷史的動力”［２］從人民監督政府的角度來說，就是必須依靠群眾，把黨和政府的政治運作置于人民的監督之下，才能確保政府的工作是全心全意為人民服務，為人民辦事，才能是真正的人民政府。我國憲法第三條規定：“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督”，可見，人民監督政府的權力是有憲法作為前提和保證的。

“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產物”［３］依據西方政治思想家的邏輯，憲法先于政府而存在，政府是憲法的產物，憲法是由人民來制定和修改的，也只有人民才是憲法監督以及憲法派生物的監督主體。在爭取民族獨立時，需要集中大量的資源進行抗爭和建設，權力高度集中是能凸顯其強大功能的，也可以說是必要的；和平建設時期，“強政府”仍然非常必要，但是也必須體現在控制力上，要部分的還政于民，實現政府與公民社會的共治，“善治實際上是國家權力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程?！保郏矗菰谧罱K走向發達的市民社會過程中，民主是必然的趨勢，隨著人民群眾政治參與能力的增強，公民就需要有足夠的權力參與選舉、決策、管理和監督，這樣才能促使政府并與政府一起共同形成公共權威和公共秩序。人民群眾發揮監督的主體作用，才能真正從全方位監督好政府并促使政府約束或不斷改進自身的行為，保證政府權力得到充分運用而又不是無限擴張。

２．人民監督是多維的監督。人民監督是一種多樣化的監督體系，人民群眾的監督由于政府的層次性和職能分化有著多樣化的形式，基層政府的行政作為可以由人民群眾直接監督，村委會的各項管理由于其自治性質更是完全處于人民的直接監督之下。在監督形式上就必須以人民群眾監督的多樣形式來進行，如社會輿論監督、民主黨派監督、社會團體監督、人民代表大會監督。按照學理邏輯，這是由人民群眾權力委托的形式實施的，然而在具體的政治實踐過程中，人大代表許多是官員，身兼多職，既代表政府又代表人民，在利益高度一致時，當然會運行得相當好，然而利益除了共性之外，還有特殊性和排他性，任何一個團體哪怕是政府機構都有著自身的特殊利益。當群眾利益與政府利益出現沖突時，根據理性選擇的邏輯，政府人員必定會維護自身機構的利益。更何況在涉及代表自身個人利益時，政府工作人員更是會同時放棄政府和人民群眾的利益，于是出現了所謂的貪污腐化、以權謀私、濫用職權，這就是一種權力缺乏有效監督的表現。事實上，政府的權力來自于人民的委托，政府官員利用人民授予的權力來滿足自己的各種需要，本身就背離了人民的要求。長期以來求助于司法監督、行政監督、人大監督，在非三權分立體制下，一切權力都服從行政權力，因此，這種監督實質上都是一種自我監督，而自我監督是一種依靠心性自由的賭注，需要一種體制外的監督，那就是人民的監督。

３．政府必須接受人民監督。在中國傳統政治文化中，官本位的思想十分嚴重。盡管一直在倡導轉變理念，但是思想觀念的慣性在一定時間之內是無法擺脫的，再加上政治權力在手，集中了大量的資源，這樣要做到謙虛都很難。從法律上講，在我國一切權力屬于人民，政府權力是屬于人民的，政府要自愿接受人民群眾的監督?！爸挥凶屓嗣駚肀O督政府，政府才不敢松懈”，這里體現了毛澤東的憂患意識，從政治權力本身的強制性和擴張性來說，政府的權力必須得到監督，才能使政府為民服務，獲得民眾的認同。從歷史來看，無論政府的權力是多么的強大，只要背離了人民群眾的根本利益，都無法長期實現社會的長治久安，甚至政府要垮臺。在經過民主浪潮洗禮之后的民眾，將會更加具有民主精神，而政府權力得不到有效監督，就會不斷出現瀆職和貪污腐化現象，就會讓民眾對政府失去信心，這是一種非常惡劣的結果，政府在不斷向民眾作出承諾的同時又不斷讓民眾失望，必將引起社會的不穩定。

在現代治理理念下，國家的治理需要執政黨優秀的執政能力、政府高質量高效率的行政能力，還有就是市民社會的形成以及非政府組織發揮良好的社會功能。權力具有擴張性，從而帶來腐蝕性，絕對的權力帶來絕對的腐敗，只要開始涉及公共權力運行的地方，如果沒有得到有效的監督，都易于產生濫用權力的現象，接著就是瀆職、貪污、低效率、徇私舞弊等一系列丑惡現象的產生，政治合法性基礎悄然而去。因此，監督，特別是有效的監督體系的構建，必要而且迫切。毛澤東提出的“人民監督政府思想”，是一種對監督必要性和監督渠道的根本認識，也是監督體系不斷完善的一個發展方向，當今的群眾監督、黨內外監督、社會輿論監督要么是一種自上而下的監督，要么是一種自下而上的監督，但是由于監督者與被監督者有著千絲萬縷的權力利益關系，監督上級就成了損害自己的變相途徑，必須拓展監督途徑和渠道。

因此，政府接受群眾監督是必要的，政府要有接受監督的勇氣，這是真正能夠促使政府取信于民，永葆青春的根本途徑。

二、對完善我國政府監督體系的幾點啟示

“完善制約和監督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”［５］是我們黨堅持不懈的目標，要“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行”［６］，這就是“人民監督政府”思想能夠發揮的重要作用，“人民監督政府”思想對完善當前政府監督體系有著重要的指導作用：

１．人民監督是現代政府監督體系的核心。龐大和復雜的監督體系，從理論上在我國已經基本建立，但是在發揮實效的層面上還是作用有限。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，在一個一黨為主的政黨體制的國家中，黨和政府的關系始終過分親密，治理好黨始終是治理好政的基礎，黨擁有的是執政權力，政府擁有的是行政權力。西方三權分立的權力制衡模式雖然有許多弊端，但是在執政過程中卻也顯示了相當強的優點，它們的貪污腐化現象、濫用職權方面的錯誤相對減少。在中國，所需要確立的是中國特色的制衡方式，中國不實行立法、行政、司法的三權分立，而推行議行合一的人民代表大會制，重在“人權、事權和財權”以及“決策權、執行權、監督權”之間的制約，［７］也可以認為是一種集權制衡的方式，這樣的理想模式是與中國的傳統政治文化與國民特性密切相關的，在民主集中制的原則下進行有效的管理始終是中國所需要的，正如民主形式無所謂好壞，我們總是把民主實施的希望放在經濟發展和民眾素質提高的基礎上，實際上即使經濟發展了，民眾素質得到普遍的提高，中國也是不可能發展美國式的民主，所有的政治理論都需要與具體的政治土壤相結合才能成功，許多后發展中國家實施的民主結果只是釀成了災難。只有最適合的才是最好的，中國不可能照搬西方那一套民主模式，其在中國也不可能行得通。我們所能做的，一個方面就是繼續進行法制建設，實現真正的法治；另一方面，就是真正強化人民監督的功能，真正落實人民監督，把它作為我國現代政府監督體系構建的核心內容。在具體層面上，就是繼續擴大人民民主，讓人民進行廣泛的政治參與，通過基層群眾自治組織、社會輿論組織、各級人民代表大會、各級黨組織建立立體多維的監督體系，達到監督政府的目標，實現人民的權力在人民的監督之下切實為人民謀利益。

２．人民監督應該注重實效性。人民監督需要落實到各個具體的監督機制的運行過程中，才能夠真正發揮實效性。目前，我國人民群眾的監督包括“權力監督”和“權利監督”兩種。權力監督是人民通過其代表機關，按照法定的方式和程序實施的間接監督，亦即通常意義上的人大監督。權利監督是指人民團體、群眾組織和公民個人采取批評、建議、申訴、檢舉、控告等形式，對各級黨組織和國家機關及其工作人員進行直接監督，通常又叫做群眾監督。盡管經過了建國后幾十年的建設，我國的監督還是存在以下幾個方面的問題：

第一，監督權力被架空。權力對權力的監督實質上就是權力的制衡，權力制衡是約束權力的比較有效的方式。而我國的權力機構在監督權力方面的作用比較微小，主要是因為監督方面的權力無法與其他權力抗衡或者受被監督的權力控制，歸根結底就是監督權力的虛化，在實際運作過程中抽象的、籠統的監督權力在具體的、強大的行政權、司法權面前，顯得軟弱無力，無法起到制衡作用。

第二，監督權利無保障。權力是對社會資源的權威性分配，權利是社會成員實現利益分配的資格，資格僅僅是一種可能性而不是一種現實性，至于分配多少、如何分配則完全依靠權力。所以，在事先沒有確定具體規則的情況下，權利對權力的約束只能是一種軟約束，權利監督不力的主要原因是權利的弱化。權利監督是自下而上的非國家權力性質的監督，未被賦予國家強制力，不具有國家權力的權能，監督的法律后果也不具強制性。由于監督權的行使依賴于國家機關的接受和人民法院的判定，監督者不能直接行使處理權、糾錯權、懲罰權，因而無法強行使得被監督者接受約束，對被監督機關也不具有必須執行或強制執行的法律后果，監督結果往往失去效果。尤其是當人民群眾的監督權利和國家權力發生矛盾時，國家機關往往擁有一種不容質疑的權威，而群眾的監督權利的行使卻有許多附加的條件，這樣權利監督就更加弱化。

第三，社會輿論監督不力。社會輿論監督的主渠道是新聞輿論監督，新聞輿論對公共權力機構和公職人員的權力活動有著極為有力的監督和約束作用。新聞輿論的監督在國外被稱作“第四種權力”，它在國家政治生活中起著任何其他力量都無法取代的獨特作用，這種作用主要體現在社會輿論對權力行使者能形成的心理壓力上。新聞輿論參與國家政治生活的基本武器是社會成員擁有的言論自由和新聞出版的權利。我國憲法雖然規定了公民的言論、出版的自由，但這些權利的實際行使卻受到限制，而新聞媒體機構又受制于權力，使軟化的輿論力量無法抗衡權力。

對于人民群眾監督的實效性，我國的現代監督體系應該首先歸還民眾部分的權力，保證人民監督渠道的多樣化和絕對暢通，要保證政府行為的公開性，這樣就能夠提高民眾的監督力度；同時，積極發揮第四種力量，減少對新聞輿論的管制，新聞輿論必須對整個社會負責，而不僅僅是對政府負責，即使新聞輿論有不合適的地方，也應交由法律來對其進行處理。

３．建立法制保障下的人民監督體系?，F代監督體系應該包括法制監督、人大監督、社會團體監督、政黨監督、社會輿論監督等，都是人民監督的直接或間接形式。民主法制是現代社會的根本要求，也是社會主義建設的目標之一。法制是人民監督的根本保障，一方面，人民監督的各種渠道和方式，必須通過法制的形式確定下來；另一方面，人民監督的有效性，會不斷地體現民意，將會促進法制的建設和完善。現代監督體系是建立在法制基礎上的監督體系，沒有法制保障，監督體系不可能實現其功能，法制監督也是最根本的監督形式，要將人民監督轉化為法制化的監督，是必要的也是迫切的。主要途徑是：第一，將新聞輿論監督法制化，必須從法律上保障新聞輿論的充分自由，主要是言論出版自由和監督報道自由，要對任何干涉新聞輿論監督予以堅決打擊；第二，人大監督的職能不但要法制化而且要具體化，真正實現最高監督權，包括人大代表的選舉要符合法定程序，已經實施的人大代表工作制度改革等；第三，壯大社會團體的力量，實現政府與社會的共治，從法制上給予其監督職能的保障，這也是人民間接監督的重要體現；第四，就是開拓其他渠道，例如強化政務公開，發展基層民主，實行基層群眾自治制度等，不斷擴大人民直接政治參與的范圍，為人民群眾直接監督提供有利條件和法制保障。

“人民監督政府”思想對我國當前的政治體制改革和建設中國特色的社會主義民主政治有著重要的指導作用。發揮人民群眾的監督主體作用，實現廣大人民群眾的政治參與，加強多維立體的監督，保障政府清廉高效的運作對現代政府監督體系的完善、發展社會主義民主政治具有重要意義。

參考文獻：

[1]黃炎培.八十年來[M].北京:文史資料出版社，1995.148-149.

[2]毛澤東選集(第3卷)[M].北京:人民出版社，1991.1031.

[3]俞可平.西方政治學名著提要[M].江西人民出版社，2000.179.

[4][5]胡錦濤.在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告[M].北京:人民出版社，32.33.

[6]俞可平.民主是共和國的生命，http：//www.sina.com.cn

[7]俞可平.治理與善治［Ｍ］．北京：社會科學文獻出版社，２０００．１１．

責任編輯 李秀華