銀行治理的改革之路

銀行也是一類公司，它們通常也是所有權(quán)和控制權(quán)分離的企業(yè)，也面臨公司治理問題，一般的公司治理理論仍然適合于銀行，良好的治理結(jié)構(gòu)對(duì)于銀行同樣是很重要的——治理結(jié)構(gòu)會(huì)影響銀行的價(jià)值及其資本成本，并由此影響到他們放貸企業(yè)和家庭的資本成本，進(jìn)而影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率;治理結(jié)構(gòu)會(huì)影響銀行的績(jī)效，譬如它們的中介業(yè)務(wù)收費(fèi)，并由此影響到他們放貸企業(yè)和家庭的資本成本，進(jìn)行影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)的效率;治理結(jié)構(gòu)會(huì)影響銀行承受的風(fēng)險(xiǎn)和金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，無論對(duì)于個(gè)別銀行還是對(duì)于國(guó)家的銀行體系都是如此。同時(shí)銀行的行為會(huì)影響經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出——在資本市場(chǎng)欠發(fā)達(dá)的國(guó)家，銀行常常是企業(yè)外部融資最重要的渠道，銀行也可以直接參與到所貸款企業(yè)的公司治理之中，尤其是中小企業(yè)。

銀行治理的“特殊性”

銀行與一般的生產(chǎn)型企業(yè)很不相同，它附帶了比其他企業(yè)公司治理更多的復(fù)雜屬性:作為一個(gè)從事存貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，銀行比物質(zhì)生產(chǎn)部門具有更大的風(fēng)險(xiǎn)，其風(fēng)險(xiǎn)和績(jī)效也很難評(píng)估。銀行企業(yè)的利益相關(guān)者也更為分散，比如銀行儲(chǔ)戶就相當(dāng)分散，這使得銀行受到的利益相關(guān)者監(jiān)督是非常之少的。而且銀行高度利用資金杠桿，同時(shí)面臨大量的短期索取權(quán)，面臨嚴(yán)重的風(fēng)險(xiǎn)和誠(chéng)信挑戰(zhàn)，一旦發(fā)生擠兌就可能讓銀行陷入萬劫不復(fù)的地步。人力資本也是銀行業(yè)務(wù)開展極大依賴的因素，因此比一般公司面臨更大的管理層和員工的道德風(fēng)險(xiǎn)。就中國(guó)的國(guó)有銀行而言，它們還面臨所有國(guó)有企業(yè)所面臨的問題，比如與國(guó)家的關(guān)系、公共政策目標(biāo)以及第三類委托代理問題——國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)代理人對(duì)于國(guó)家的道德風(fēng)險(xiǎn)。

由于有這些“特殊的”問題，銀行通常會(huì)面臨比其他企業(yè)更為嚴(yán)厲的監(jiān)管。在許多國(guó)家，銀行監(jiān)管涵蓋了活動(dòng)限制（如產(chǎn)品、營(yíng)業(yè)部監(jiān)管）、審慎監(jiān)管條例（如貸款分類、準(zhǔn)備金要求）等廣泛的領(lǐng)域，通常比法律要求的水平更為嚴(yán)格。不僅僅局限于嚴(yán)厲監(jiān)管，通常政府也會(huì)代替儲(chǔ)戶、債券人或銀行股東對(duì)銀行實(shí)施監(jiān)督。比如政府會(huì)通過銀行監(jiān)管當(dāng)局、存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)以及中央銀行等來監(jiān)控商業(yè)銀行——這也使得銀行治理的問題常常上升為一個(gè)公共治理的問題。銀行當(dāng)然也可以從中得到好處，因?yàn)樗鼈兪侨绱说闹匾沟谜坏貌粚?duì)其提供各種形式的支持（比如存款保險(xiǎn)等），而政府支持的費(fèi)用并未由銀行承擔(dān)。政府只好自己為支持銀行承受其代價(jià)，這些代價(jià)最終當(dāng)然是落到納稅人的頭上了。這樣的安排，也使得銀行很少面臨其他公司治理中的“常規(guī)”，比如:債權(quán)人（儲(chǔ)戶等）難以對(duì)其治理有實(shí)質(zhì)性影響;破產(chǎn)也不大被允許;面臨的競(jìng)爭(zhēng)很小（因?yàn)殚_辦新的銀行往往受到嚴(yán)格限制）;由于享有政府的支持，銀行比其他企業(yè)也具有更大的道德風(fēng)險(xiǎn)，它們有時(shí)候幾乎可以“綁架”政府進(jìn)行勒索——關(guān)于這個(gè)問題，不妨想一想國(guó)有銀行為什么敢于發(fā)放那么多不良貸款的事實(shí)吧。

有必要注意的是，盡管銀行面臨著這些“特殊的”治理問題，但這并不意味著它就不面臨公司治理中的其他常見問題。事實(shí)上，銀行在公司治理的“普遍性”問題上表現(xiàn)得更為突出。比如信息不透明、風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁、私利追逐和權(quán)力濫用（掏空資產(chǎn)、內(nèi)幕貸款、對(duì)外部利益相關(guān)者的剝奪等）。比起其他非金融公司來說，銀行在這些方面的問題其實(shí)更為嚴(yán)重。此外，銀行也與其他公司一樣，常常會(huì)通過冒險(xiǎn)的策略來增進(jìn)股東的利益，但是冒更大風(fēng)險(xiǎn)是以犧牲債權(quán)索取人（如儲(chǔ)戶）和政府的利益為代價(jià)的。

優(yōu)化銀行治理結(jié)構(gòu)

面對(duì)銀行的這些治理問題，應(yīng)該如何改進(jìn)銀行的治理結(jié)構(gòu)？尤其是，中國(guó)的銀行治理改革路在何方？我得坦率承認(rèn)，我對(duì)此沒有成熟的主張。學(xué)術(shù)界對(duì)于公司治理研究很多，但迄今仍沒有提出一套完美的解決方案。也許，關(guān)于公司治理的制度安排與其他社會(huì)制度一樣，是在不斷的試錯(cuò)和創(chuàng)新中逐步演進(jìn)的，完美的設(shè)計(jì)幾乎不可能。對(duì)它們進(jìn)行研究的意義只在于，更深地理解它們就更有助于促進(jìn)它們的良性演化，而不在于可以在短時(shí)期內(nèi)就“設(shè)計(jì)出”一套良好的制度。公司治理領(lǐng)域尚且如此，被研究者們很少顧及的銀行治理領(lǐng)域就更是如此。所以在此我不會(huì)提出（也提不出）系統(tǒng)的解決方案，但是有些觀點(diǎn)卻可以進(jìn)一步探究。

首先是銀行的監(jiān)管問題。監(jiān)管其實(shí)包括監(jiān)督和管制兩個(gè)含義，監(jiān)督著重于信息的監(jiān)控，管制則著重于行為的約束。對(duì)于銀行治理，究竟應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督還是加強(qiáng)管制，存在兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)以巴塞爾協(xié)議的主張為基礎(chǔ)，認(rèn)為市場(chǎng)是會(huì)失靈的，因此應(yīng)當(dāng)予以管制;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為市場(chǎng)會(huì)失靈但政府也會(huì)失靈，因此改善銀行治理重點(diǎn)在于培育和強(qiáng)化私有監(jiān)督力量，讓私有部門通過法律和信息進(jìn)行監(jiān)督。我個(gè)人對(duì)此的看法是，在不成熟的市場(chǎng)中，銀行其實(shí)很難通過私人部門進(jìn)行監(jiān)督，這從信用評(píng)級(jí)公司對(duì)金融公司證券評(píng)級(jí)難于對(duì)非金融公司證券評(píng)級(jí)的事實(shí)就可了然;但同時(shí)銀行又是相當(dāng)脆弱的，深受風(fēng)險(xiǎn)影響，因此，同時(shí)考慮信息監(jiān)督和行為管制，在不成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，建立強(qiáng)有力的監(jiān)管體系確有必要。

其次，銀行治理改革的重點(diǎn)，仍然應(yīng)是放在治理結(jié)構(gòu)本身的改造上。監(jiān)管只是提供一個(gè)外部環(huán)境，嚴(yán)厲的監(jiān)管雖然有助于影響良性的銀行治理，但是完全依賴監(jiān)管來塑造銀行治理似乎并不可行。因?yàn)槿绾嗡鸭O(jiān)管所需要的信息常常是一個(gè)極具挑戰(zhàn)性的工作。但是，如果銀行建立有良好的公司治理，那么監(jiān)管就會(huì)變得更為容易。嚴(yán)厲的監(jiān)管，可能只是銀行治理結(jié)構(gòu)尚存在嚴(yán)重問題時(shí)的替代性政策選擇。政策的目的不在于將嚴(yán)厲的監(jiān)管持續(xù)下去，而在于促進(jìn)良性的銀行治理并逐漸放松監(jiān)管。

第三，銀行治理的范式選擇。銀行治理改革要改成什么樣子？有金融學(xué)家建議，一種可能的所有權(quán)和控制權(quán)范式是:廣泛持有的、不被任何單個(gè)所有者控股的范式。控股的所有者可以是家族、政府、被分散持有的非金融公司、被分散持有的金融機(jī)構(gòu)，以及其他的“殼”，如信托公司、基金公司等。這一思路似乎也為國(guó)內(nèi)大多數(shù)研究者所接受，許多研究者在論述中國(guó)銀行治理的問題時(shí)都不約而同地指出“國(guó)有股”一股獨(dú)大，缺乏制衡。這個(gè)范式的確有其好處，但是它的實(shí)施可能會(huì)面臨問題，因?yàn)樽罱K不被任何單個(gè)所有者控股意味著股權(quán)相對(duì)分散，而投資者法律保護(hù)較弱的狀態(tài)下股權(quán)是難以分散的——這是公司治理“四人幫”(gang of four)LLSV進(jìn)行公司治理國(guó)際比較研究得到的一個(gè)基本結(jié)論。也因此，我們會(huì)有下一個(gè)意見。

第四，從長(zhǎng)期改革來看，要強(qiáng)化對(duì)投資者的法律保護(hù)。一方面，在銀行監(jiān)控方面，監(jiān)督和管制的效率并不高，僅僅只能作為面臨重重問題時(shí)的權(quán)宜性替代方式，最終的改革仍應(yīng)朝向私人部門監(jiān)督方向前進(jìn)。另一方面，私人部門監(jiān)督需要以發(fā)達(dá)的資本作為基礎(chǔ)，而資本市場(chǎng)繁榮的條件之一是有良好的投資者保護(hù)。另外，良好的股東法律保護(hù)，可以改善銀行的運(yùn)營(yíng)——有針對(duì)銀行的經(jīng)驗(yàn)研究表明，銀行的治理堅(jiān)持“一股一權(quán)”與偏離“一股一權(quán)”，后者比前者面臨的道德風(fēng)險(xiǎn)要嚴(yán)重一些。

第五，引入外國(guó)銀行促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。嚴(yán)厲監(jiān)管是治標(biāo)而不治本，強(qiáng)化投資者保護(hù)需要長(zhǎng)期的建設(shè)，為了促進(jìn)良性的銀行治理還可考慮引進(jìn)外國(guó)銀行促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，通過市場(chǎng)壓力來促進(jìn)銀行治理的改善。提出這一思路的理由在于，首先，銀行國(guó)有股一股獨(dú)大的狀況應(yīng)當(dāng)有所改變，因?yàn)榧扔械难芯勘砻鲊?guó)有股獨(dú)大控股通常與銀行的價(jià)值、穩(wěn)定性和效率負(fù)相關(guān)，引入競(jìng)爭(zhēng)或可對(duì)此局面有所改變;其次，在短期內(nèi)，引入國(guó)外銀行形成市場(chǎng)壓力，再輔以嚴(yán)厲監(jiān)管，這樣就可以填補(bǔ)股東法律保護(hù)不足的缺陷，并為今后強(qiáng)化投資者保護(hù)做良好的鋪墊。