銀行治理的改革之路

銀行也是一類公司，它們通常也是所有權和控制權分離的企業，也面臨公司治理問題，一般的公司治理理論仍然適合于銀行，良好的治理結構對于銀行同樣是很重要的——治理結構會影響銀行的價值及其資本成本，并由此影響到他們放貸企業和家庭的資本成本，進而影響整個經濟的效率;治理結構會影響銀行的績效，譬如它們的中介業務收費，并由此影響到他們放貸企業和家庭的資本成本，進行影響整個經濟的效率;治理結構會影響銀行承受的風險和金融危機的風險，無論對于個別銀行還是對于國家的銀行體系都是如此。同時銀行的行為會影響經濟的產出——在資本市場欠發達的國家，銀行常常是企業外部融資最重要的渠道，銀行也可以直接參與到所貸款企業的公司治理之中，尤其是中小企業。

銀行治理的“特殊性”

銀行與一般的生產型企業很不相同，它附帶了比其他企業公司治理更多的復雜屬性:作為一個從事存貸業務的金融機構，銀行比物質生產部門具有更大的風險，其風險和績效也很難評估。銀行企業的利益相關者也更為分散，比如銀行儲戶就相當分散，這使得銀行受到的利益相關者監督是非常之少的。而且銀行高度利用資金杠桿，同時面臨大量的短期索取權，面臨嚴重的風險和誠信挑戰，一旦發生擠兌就可能讓銀行陷入萬劫不復的地步。人力資本也是銀行業務開展極大依賴的因素，因此比一般公司面臨更大的管理層和員工的道德風險。就中國的國有銀行而言，它們還面臨所有國有企業所面臨的問題，比如與國家的關系、公共政策目標以及第三類委托代理問題——國有資產所有權代理人對于國家的道德風險。

由于有這些“特殊的”問題，銀行通常會面臨比其他企業更為嚴厲的監管。在許多國家，銀行監管涵蓋了活動限制（如產品、營業部監管）、審慎監管條例（如貸款分類、準備金要求）等廣泛的領域，通常比法律要求的水平更為嚴格。不僅僅局限于嚴厲監管，通常政府也會代替儲戶、債券人或銀行股東對銀行實施監督。比如政府會通過銀行監管當局、存款保險機構以及中央銀行等來監控商業銀行——這也使得銀行治理的問題常常上升為一個公共治理的問題。銀行當然也可以從中得到好處，因為它們是如此的重要，使得政府不得不對其提供各種形式的支持（比如存款保險等），而政府支持的費用并未由銀行承擔。政府只好自己為支持銀行承受其代價，這些代價最終當然是落到納稅人的頭上了。這樣的安排，也使得銀行很少面臨其他公司治理中的“常規”，比如:債權人（儲戶等）難以對其治理有實質性影響;破產也不大被允許;面臨的競爭很?。ㄒ驗殚_辦新的銀行往往受到嚴格限制）;由于享有政府的支持，銀行比其他企業也具有更大的道德風險，它們有時候幾乎可以“綁架”政府進行勒索——關于這個問題，不妨想一想國有銀行為什么敢于發放那么多不良貸款的事實吧。

有必要注意的是，盡管銀行面臨著這些“特殊的”治理問題，但這并不意味著它就不面臨公司治理中的其他常見問題。事實上，銀行在公司治理的“普遍性”問題上表現得更為突出。比如信息不透明、風險轉嫁、私利追逐和權力濫用（掏空資產、內幕貸款、對外部利益相關者的剝奪等）。比起其他非金融公司來說，銀行在這些方面的問題其實更為嚴重。此外，銀行也與其他公司一樣，常常會通過冒險的策略來增進股東的利益，但是冒更大風險是以犧牲債權索取人（如儲戶）和政府的利益為代價的。

優化銀行治理結構

面對銀行的這些治理問題，應該如何改進銀行的治理結構？尤其是，中國的銀行治理改革路在何方？我得坦率承認，我對此沒有成熟的主張。學術界對于公司治理研究很多，但迄今仍沒有提出一套完美的解決方案。也許，關于公司治理的制度安排與其他社會制度一樣，是在不斷的試錯和創新中逐步演進的，完美的設計幾乎不可能。對它們進行研究的意義只在于，更深地理解它們就更有助于促進它們的良性演化，而不在于可以在短時期內就“設計出”一套良好的制度。公司治理領域尚且如此，被研究者們很少顧及的銀行治理領域就更是如此。所以在此我不會提出（也提不出）系統的解決方案，但是有些觀點卻可以進一步探究。

首先是銀行的監管問題。監管其實包括監督和管制兩個含義，監督著重于信息的監控，管制則著重于行為的約束。對于銀行治理，究竟應加強監督還是加強管制，存在兩種不同的觀點。一種觀點以巴塞爾協議的主張為基礎，認為市場是會失靈的，因此應當予以管制;另一種觀點則認為市場會失靈但政府也會失靈，因此改善銀行治理重點在于培育和強化私有監督力量，讓私有部門通過法律和信息進行監督。我個人對此的看法是，在不成熟的市場中，銀行其實很難通過私人部門進行監督，這從信用評級公司對金融公司證券評級難于對非金融公司證券評級的事實就可了然;但同時銀行又是相當脆弱的，深受風險影響，因此，同時考慮信息監督和行為管制，在不成熟的市場經濟中，建立強有力的監管體系確有必要。

其次，銀行治理改革的重點，仍然應是放在治理結構本身的改造上。監管只是提供一個外部環境，嚴厲的監管雖然有助于影響良性的銀行治理，但是完全依賴監管來塑造銀行治理似乎并不可行。因為如何搜集監管所需要的信息常常是一個極具挑戰性的工作。但是，如果銀行建立有良好的公司治理，那么監管就會變得更為容易。嚴厲的監管，可能只是銀行治理結構尚存在嚴重問題時的替代性政策選擇。政策的目的不在于將嚴厲的監管持續下去，而在于促進良性的銀行治理并逐漸放松監管。

第三，銀行治理的范式選擇。銀行治理改革要改成什么樣子？有金融學家建議，一種可能的所有權和控制權范式是:廣泛持有的、不被任何單個所有者控股的范式?？毓傻乃姓呖梢允羌易濉⒄?、被分散持有的非金融公司、被分散持有的金融機構，以及其他的“殼”，如信托公司、基金公司等。這一思路似乎也為國內大多數研究者所接受，許多研究者在論述中國銀行治理的問題時都不約而同地指出“國有股”一股獨大，缺乏制衡。這個范式的確有其好處，但是它的實施可能會面臨問題，因為最終不被任何單個所有者控股意味著股權相對分散，而投資者法律保護較弱的狀態下股權是難以分散的——這是公司治理“四人幫”(gang of four)LLSV進行公司治理國際比較研究得到的一個基本結論。也因此，我們會有下一個意見。

第四，從長期改革來看，要強化對投資者的法律保護。一方面，在銀行監控方面，監督和管制的效率并不高，僅僅只能作為面臨重重問題時的權宜性替代方式，最終的改革仍應朝向私人部門監督方向前進。另一方面，私人部門監督需要以發達的資本作為基礎，而資本市場繁榮的條件之一是有良好的投資者保護。另外，良好的股東法律保護，可以改善銀行的運營——有針對銀行的經驗研究表明，銀行的治理堅持“一股一權”與偏離“一股一權”，后者比前者面臨的道德風險要嚴重一些。

第五，引入外國銀行促進市場競爭。嚴厲監管是治標而不治本，強化投資者保護需要長期的建設，為了促進良性的銀行治理還可考慮引進外國銀行促進市場競爭，通過市場壓力來促進銀行治理的改善。提出這一思路的理由在于，首先，銀行國有股一股獨大的狀況應當有所改變，因為既有的研究表明國有股獨大控股通常與銀行的價值、穩定性和效率負相關，引入競爭或可對此局面有所改變;其次，在短期內，引入國外銀行形成市場壓力，再輔以嚴厲監管，這樣就可以填補股東法律保護不足的缺陷，并為今后強化投資者保護做良好的鋪墊。