論策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型

摘 要：本文研究權(quán)威主導(dǎo)型策略性市場(chǎng)化改革與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型之間的協(xié)同演化關(guān)系。通過一個(gè)基于我國(guó)改革實(shí)踐的動(dòng)態(tài)分析框架，筆者得出：政府供給范圍的“越位”與“缺位”作為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中前期的一種策略性選擇具有一定的“條件合理性”。而這一條件就是權(quán)威主導(dǎo)型改革承諾的動(dòng)態(tài)可信性。“職責(zé)同構(gòu)”的“權(quán)威+官僚體系”執(zhí)政模式有利于保障可信性問題，但不利于最優(yōu)公共政策的競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)現(xiàn)和彈性調(diào)整。強(qiáng)化權(quán)威推動(dòng)型的二次改革，從政府派生型“無形之手”到市場(chǎng)自發(fā)型“無形之手”，并完善橫向的黨內(nèi)民主和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，理順縱向的政府內(nèi)分工機(jī)制，才能真正順利實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型的協(xié)同演進(jìn)。

關(guān)鍵詞： 經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌；財(cái)政轉(zhuǎn)型；協(xié)同演進(jìn)；內(nèi)生利益集團(tuán)；政治權(quán)威

中圖分類號(hào)：F810．2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000-176X(2008)06-0090-09

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一、 引 言

政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用一直是一個(gè)備受爭(zhēng)議且頗具哲學(xué)思辨的經(jīng)濟(jì)學(xué)基本問題。本文無意于為這一問題劃上終結(jié)的句號(hào)，而是試圖提供一幅具有中國(guó)特色改革動(dòng)態(tài)的歷史素描。在此之中，我們利用近乎“自負(fù)”的理性，嘗試著解釋從權(quán)威體制向“準(zhǔn)”權(quán)威體制演變這樣一個(gè)特定歷史背景下，勵(lì)精圖治、致力趕超的政治權(quán)威如何協(xié)調(diào)市場(chǎng)深化與政府范圍之間的策略性互動(dòng)，嘗試著分析政治權(quán)威、利益集團(tuán)、政府組織和分工模式如何影響經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型的協(xié)同演化過程。如果這種解說能夠合乎理性地重塑歷史的主要線條，能夠延伸出當(dāng)前所面臨問題的基本特征，能夠拓展出走向未來的改良路徑，那么這種解說就應(yīng)該是成功的。

關(guān)于政府范圍的經(jīng)典解釋是“市場(chǎng)失靈論”，即政府范圍的合理性源于市場(chǎng)機(jī)制的經(jīng)濟(jì)可行性，分散決策的非合作市場(chǎng)協(xié)調(diào)機(jī)制無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域就是政府行動(dòng)的可能選擇集。相對(duì)于非合作均衡，政府協(xié)調(diào)能夠增進(jìn)社會(huì)總福利的領(lǐng)域就是政府行動(dòng)的應(yīng)然選擇集。因此，公共物品、收入再分配、外部性等市場(chǎng)失靈領(lǐng)域?yàn)檎@一組織形態(tài)的經(jīng)濟(jì)合理性提供了證據(jù)。這種理論洞見是建立在私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的自發(fā)演進(jìn)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)之上的，增加市場(chǎng)的完備性很難解決它本身的“失靈”問題。但是，在轉(zhuǎn)軌國(guó)家和以“趕超”為目的的發(fā)展中國(guó)家，這種分析范式必然受到挑戰(zhàn)。這種情況下，政府擔(dān)當(dāng)了不完備的市場(chǎng)做不到的任務(wù)，既然市場(chǎng)不是“穩(wěn)態(tài)”的，那么作為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)剩余的“市場(chǎng)失靈”也就無法確定。政府面臨著一個(gè)兩難選擇：放棄政府擔(dān)當(dāng)，市場(chǎng)的自發(fā)成長(zhǎng)能否擔(dān)當(dāng)此任？政府繼續(xù)擔(dān)當(dāng)，可能的市場(chǎng)永遠(yuǎn)不會(huì)形成。劉尚希也指出了以“市場(chǎng)失靈論”判斷公共支出范圍具有局限性，他采用了一種實(shí)用主義的判斷方法，將公共風(fēng)險(xiǎn)作為政府支出范圍判定的標(biāo)準(zhǔn)，凡是最終風(fēng)險(xiǎn)歸宿到政府的，就應(yīng)該作為政府支出的項(xiàng)目，于是在邏輯上就有了公共風(fēng)險(xiǎn)—公共產(chǎn)品—政府支出的順序，因此認(rèn)識(shí)到公共風(fēng)險(xiǎn)是最重要的。“公共風(fēng)險(xiǎn)說”象“市場(chǎng)失靈論”一樣，都要找出一個(gè)不同環(huán)境下通用的政府職能范圍界定標(biāo)準(zhǔn)，我們認(rèn)為對(duì)通用標(biāo)準(zhǔn)的尋找不是沒有意義，但也許正是對(duì)通用性的過份追求，而忽略了我國(guó)經(jīng)濟(jì)漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌這一基本事實(shí)。^[1]

Hart、Shleifer和Vishny（1997）在一個(gè)政府公共服務(wù)（如監(jiān)獄）是采取市場(chǎng)外包還是“自制”的兩元決策框架中，利用不完全合約理論解釋了政府合理范圍的經(jīng)濟(jì)決定。外包合同始終是不完全的，這主要表現(xiàn)在服務(wù)或產(chǎn)品的質(zhì)量界定和監(jiān)督始終是不完全的。對(duì)于一個(gè)既定的承包合同，私人部門與公共部門相比，私人部門具有更強(qiáng)的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)，過強(qiáng)的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)會(huì)誘致“偷工減料”導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量下降，如果社會(huì)成本降低不抵服務(wù)質(zhì)量惡化，社會(huì)福利就會(huì)下降。公共部門具有較弱的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)，因而能夠保證服務(wù)質(zhì)量的相對(duì)穩(wěn)定，但要付出相對(duì)更高的社會(huì)成本。政府的合理范圍就是在成本節(jié)約與質(zhì)量控制之間的權(quán)衡中得出的，質(zhì)量易于控制的公共服務(wù)項(xiàng)目（如垃圾處理）可以通過市場(chǎng)外包以獲得競(jìng)爭(zhēng)性低價(jià)，質(zhì)量不易控制的公共服務(wù)項(xiàng)目（如外交）就不得不由公共部門來提供。這種理論洞見的政策含義是顯然的，為我們理解轉(zhuǎn)型國(guó)家政府范圍的階梯式演變（從生產(chǎn)的市場(chǎng)化到生產(chǎn)、提供的全面市場(chǎng)化）提供了一個(gè)新的視角。但是，這種分析除了具有跟“市場(chǎng)失靈論”類似的局限性之外，它本質(zhì)上是靜態(tài)的。從動(dòng)態(tài)的視角看，競(jìng)爭(zhēng)性外包市場(chǎng)中的廠商不僅具有很強(qiáng)的成本節(jié)約動(dòng)機(jī)，而且具有很強(qiáng)的產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量創(chuàng)新動(dòng)機(jī)。私人部門的創(chuàng)新，尤其是工藝創(chuàng)新不僅不會(huì)增加成本，反而可能降低成本。公共部門的高成本換來的只是消極意義上的質(zhì)量保障，而不是積極意義上的質(zhì)量創(chuàng)新。因此，Hart、Shleifer和Vishny對(duì)政府合理范圍的界定標(biāo)準(zhǔn)更多地適合短期的靜態(tài)經(jīng)濟(jì)決策，而不太適合包含改革動(dòng)態(tài)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)變遷的情形。

湯玉剛、趙大平沿用了公共選擇學(xué)派的實(shí)證經(jīng)濟(jì)學(xué)分析傳統(tǒng)，將政府范圍的決定視為一個(gè)包括政治權(quán)威在內(nèi)的利益集團(tuán)或社會(huì)群體相競(jìng)爭(zhēng)的政治均衡過程。^[2]在“有管理的競(jìng)爭(zhēng)性政治市場(chǎng)”上政治權(quán)威通過管理“政治價(jià)格”追求政治支持最大化，由此形成的均衡政府供給結(jié)構(gòu)與規(guī)范經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上社會(huì)福利最大化所要求的均衡結(jié)構(gòu)往往會(huì)發(fā)生背離，而且政府供給范圍的公共性越小，這種背離產(chǎn)生的效率損失越大。他們的分析也是短期的、靜態(tài)的，側(cè)重于政治過程和政策形成過程，而忽略了20世紀(jì)70年代末以來我國(guó)改革過程中經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與生產(chǎn)關(guān)系之間的互動(dòng)。

二、 權(quán)威主導(dǎo)型“趕超”及其“異化”

筆者認(rèn)為，改革開放以來我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革的最重要特征是“權(quán)威主導(dǎo)”和“目標(biāo)趕超”。這里所謂的“權(quán)威主導(dǎo)”不是指政治權(quán)威對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)微觀事務(wù)的全面控制，也不是指歷史橫截面所體現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)分權(quán)—政治集權(quán)的社會(huì)治理模式，而是指歷史縱斷面上政治權(quán)威對(duì)策略性改革動(dòng)態(tài)過程的方向性駕馭能力。下面將說明，正是這種策略性改革在短期內(nèi)加快了市場(chǎng)深化的速度，同時(shí)，也正是這種策略性改革“異化”出了進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化和財(cái)政公共化的阻力。這里所謂的“目標(biāo)趕超”體現(xiàn)在政治權(quán)威和各屆政府制定的發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略性目標(biāo)上，我們假定市場(chǎng)深化和財(cái)政公共化既是實(shí)現(xiàn)趕超的目的，同時(shí)又是實(shí)現(xiàn)趕超的工具。基于改革初期的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式和發(fā)展階段，政治權(quán)威的目標(biāo)函數(shù)是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政在改革實(shí)踐中社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與公共財(cái)政制度目標(biāo)的正式提出都經(jīng)歷了一個(gè)曲折的過程，這種假設(shè)省略掉了具體的歷史細(xì)節(jié)。市場(chǎng)深化與財(cái)政公共化之間的策略性互動(dòng)并不像微觀經(jīng)濟(jì)主體之間的策略性互動(dòng)那么直接，但從忽略了改革細(xì)節(jié)的歷史過程來看，政治權(quán)威為實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)趕超”而設(shè)計(jì)的改革路徑確實(shí)呈現(xiàn)出一種“柔性”策略互動(dòng)。這一制度組合目標(biāo)的時(shí)間最小化。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)中，市場(chǎng)與政府兩個(gè)變量都受到權(quán)威決策的影響，因此政治權(quán)威可以在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的前期、中期和后期策略性地控制市場(chǎng)深化與財(cái)政公共化的協(xié)同演進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)其戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)時(shí)間的最小化。這種對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程的認(rèn)識(shí)與簡(jiǎn)單的“漸進(jìn)論”和“爆炸論”之爭(zhēng)具有明顯的不同，漸進(jìn)到目標(biāo)模式需要時(shí)間，“爆炸”后到目標(biāo)模式同樣也需要時(shí)間，關(guān)鍵是不同的時(shí)間路徑對(duì)應(yīng)的社會(huì)福利不同。

權(quán)威主導(dǎo)的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程必然充滿了各種策略性行為，具體而言，價(jià)格雙軌制、存量與增量改革、國(guó)有部門的策略性退出、多種形式的補(bǔ)貼或贖買以及地方政府（塊）和政府部門（條）直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等等都具有很強(qiáng)的策略性安排的特點(diǎn)。在本文的經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌與財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型兩元分析框架中，我們僅僅考慮兩種特定的策略性安排：第一是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早期對(duì)部分國(guó)有部門的保護(hù)性發(fā)展，第二是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早期地方政府（塊）與政府部門（條）首先成為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與主體，政府派生型無形之手替代市場(chǎng)自發(fā)型無形之手筆者認(rèn)為，很難用無形之手和有形之手來區(qū)分當(dāng)前我國(guó)的市場(chǎng)治理和政府治理，政府推動(dòng)市場(chǎng)化實(shí)際上是運(yùn)用了無形之手的原理，而非顯性規(guī)則下的有形之手。，加速實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化目標(biāo)。我們將說明為什么這兩種選擇是策略性的，以及它們各自產(chǎn)生怎樣的“異化”。

先來考察經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌早期對(duì)國(guó)有部門進(jìn)行策略性保護(hù)的效率屬性。假定不存在意識(shí)形態(tài)上的障礙

意識(shí)形態(tài)上的爭(zhēng)論在特定的時(shí)期內(nèi)可能是很重要的影響改革路徑的因素，這里我們僅從經(jīng)濟(jì)理性決策的角度分析。，從純粹經(jīng)濟(jì)效率的單一目標(biāo)考慮，效率高者應(yīng)該得到優(yōu)先發(fā)展，整個(gè)社會(huì)的資源配置將得以改善，但現(xiàn)實(shí)中問題沒這么簡(jiǎn)單。問題之一是在現(xiàn)實(shí)中效率高低幾乎不是理論界定的，而是經(jīng)濟(jì)主體在相似的制度（規(guī)則）約束下競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，如果彼此競(jìng)爭(zhēng)的制度約束不同，效率高低的評(píng)判就無從著手。因此，漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌過程是企業(yè)所面臨的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則約束同質(zhì)化的過程，也是在不斷趨同的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則約束下“優(yōu)勝劣汰”的過程。這種情況下，在轉(zhuǎn)軌的早期階段，有限信息、有限理性的政府無法通過“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”來發(fā)現(xiàn)和判斷國(guó)有和私營(yíng)部門的相對(duì)效率，從而有了國(guó)有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)之說，^[3]這使得對(duì)原有及新生國(guó)有部門給予策略性保護(hù)具有了某種效率上的正當(dāng)性。問題之二是同質(zhì)性企業(yè)（這里主要指從事相同行業(yè)、經(jīng)營(yíng)相似產(chǎn)品或服務(wù)的企業(yè)）之間的效率高低理論上可通過競(jìng)爭(zhēng)發(fā)現(xiàn)，但身處不同產(chǎn)業(yè)鏈條的企業(yè)之間的效率評(píng)價(jià)很難通過競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系來說明，相反，處于不同產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)之間互補(bǔ)關(guān)系可能是問題的基本面。楊開忠、陶然和劉明興的論文觀察到中國(guó)改革成功的關(guān)鍵在于解除管制（表現(xiàn)為一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的政府退出），并通過體制外的增量改革來提高效率，同時(shí)又由于新興的最終產(chǎn)品生產(chǎn)部門（民營(yíng)經(jīng)濟(jì)）需要中間產(chǎn)品部門（存量國(guó)有經(jīng)濟(jì)）為其提供中間投入和技術(shù)裝備，所以不僅避免了對(duì)存量的沖擊，甚至提高了上游國(guó)有部門的產(chǎn)出、就業(yè)乃至于技術(shù)效率，從而使經(jīng)濟(jì)在提高效率的同時(shí)實(shí)現(xiàn)了平穩(wěn)過渡

在適度保護(hù)原國(guó)有經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，逐步放開民間經(jīng)濟(jì)，從而使高成本的國(guó)有企業(yè)成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的一種“公共品”，在中央計(jì)劃者看來這種公共品是經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌所必須付出的成本。但隨著改革的深入和民間經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)秩序擴(kuò)展，這種轉(zhuǎn)軌的“公共品”逐漸喪失其對(duì)整個(gè)社會(huì)而言的公共性，反而在某些情況下（如競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，非自然壟斷行業(yè)制造行政壟斷）這種公共品成為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深化的“公害品”（Public Bads）。。^[4]從這一角度看，在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)尚未成熟的轉(zhuǎn)軌期，策略性地發(fā)展某些關(guān)鍵國(guó)有部門具有增進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)效率的作用，因此政府供給范圍的收縮僅限于一般競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，而并非從企業(yè)投資領(lǐng)域的全面退出。問題之三是作為政府主導(dǎo)型的轉(zhuǎn)軌過程和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，效率絕非政府追求的惟一重要目標(biāo)，某些時(shí)候，政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的追求更甚于對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的追求。從規(guī)范的意義上講，企業(yè)主要是效率的追求者，政府主要是公平的維護(hù)者，這是社會(huì)分工自然演化的結(jié)果。但受到現(xiàn)有分工水平和分工格局的制約，在配套改革，尤其是社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)缺失的情況下，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中國(guó)有部門卻起到了“社會(huì)福利和公共物品提供者”的作用。^[5]盡管這里的“社會(huì)”和“公共”兩個(gè)詞絕非其本原意義上的，但這種臨時(shí)性的制度安排確實(shí)在一定程度上滿足了政府追求社會(huì)穩(wěn)定的目標(biāo)。因此，這里存在著效率與穩(wěn)定的短期權(quán)衡，這種權(quán)衡關(guān)系將隨著民間主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的興起和政府職能的相應(yīng)調(diào)整而同步變化。無論如何，以上三點(diǎn)背后的潛臺(tái)詞實(shí)際上是政府在企業(yè)投資領(lǐng)域的遲遲不肯退出是整個(gè)轉(zhuǎn)軌動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程中的策略性安排，盡管跟標(biāo)準(zhǔn)的競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)均衡相比，它們不是絕對(duì)最優(yōu)的制度安排，卻具有動(dòng)態(tài)效率。但是，這里有一個(gè)根本的前提：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程必須按照理論設(shè)計(jì)的那樣實(shí)現(xiàn)成功轉(zhuǎn)軌，否則這些策略性行為不僅不是動(dòng)態(tài)有效的，而且是很差的制度安排，是新的低效率的根源。換言之，這些臨時(shí)策略性安排之所以具有規(guī)范意義上的合理性，是因?yàn)閷?duì)這種過渡性策略安排的效率評(píng)價(jià)必須與一個(gè)動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程相結(jié)合。首先，如果這種安排在轉(zhuǎn)軌的前期階段能夠獲得較高的即期回報(bào)，而在轉(zhuǎn)軌的中后期階段又能規(guī)避早期策略性安排產(chǎn)生的路徑“異化”，從而實(shí)現(xiàn)較高的遠(yuǎn)期回報(bào)，那么早期的策略性安排就不僅具有靜態(tài)效率，而且具有動(dòng)態(tài)效率。其次，如果轉(zhuǎn)軌的前期階段只能獲得較低的即期回報(bào)，而中后期階段能夠規(guī)避早期策略性安排產(chǎn)生的路徑“異化”，從而實(shí)現(xiàn)很大的遠(yuǎn)期回報(bào)，那么早期的策略性安排雖然不具有靜態(tài)效率，但卻是動(dòng)態(tài)有效率的。再次，如果轉(zhuǎn)軌的前期階段獲得較高的即期回報(bào)，而中后期階段的發(fā)展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達(dá)到社會(huì)計(jì)劃者所預(yù)想的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，那么，早期的策略性安排雖然具有靜態(tài)效率，卻是動(dòng)態(tài)無效率的。最后，這一種情形最糟糕，如果早期的策略性安排只能獲得較低的即期回報(bào)，同時(shí)中后期階段的發(fā)展路徑被早期策略性安排制造的“異化”力量所左右，從而無法達(dá)到社會(huì)計(jì)劃者所預(yù)想的轉(zhuǎn)軌目標(biāo)，那么，早期的策略性安排既非靜態(tài)有效，也非動(dòng)態(tài)有效。規(guī)范意義上的改革者所爭(zhēng)取的是前兩種情形，所盡力規(guī)避的是后兩種情形。

再來看政府派生型無形之手推動(dòng)市場(chǎng)加速形成的策略性選擇。如果說計(jì)劃本位下的政府更像一個(gè)全能的社會(huì)計(jì)劃者，多種社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，不論宏觀、微觀都集于一身，其主要缺陷是社會(huì)計(jì)劃者難以有效利用分散于社會(huì)各處的知識(shí)和信息，自發(fā)的社會(huì)分工秩序受到中央計(jì)劃的抑制，那么，轉(zhuǎn)型期中的政府角色則向另一個(gè)極端的方向快速突變。這主要表現(xiàn)在：第一，中央計(jì)劃協(xié)調(diào)能力加速衰減，政府各部門之間、各地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)主體地位不斷得到強(qiáng)化，公共權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益的“碎片化”格局很快形成。第二，地方政府和各政府部門由原來的社會(huì)計(jì)劃的執(zhí)行者，由原本意義上的中央當(dāng)局的多任務(wù)代理人，迅速調(diào)整為類似企業(yè)家職能的單一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)追求者，這一單一目標(biāo)又因?yàn)榭v向官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)的單一化和橫向地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)而受到雙重加強(qiáng)。政府過分追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單一目標(biāo)給予各級(jí)官員過強(qiáng)的“企業(yè)家精神”激勵(lì)。在資源有限或個(gè)人精力有限的約束下，從事多任務(wù)目標(biāo)的行為人或從事具有多維屬性的單一任務(wù)的行為人，如果在某一目標(biāo)或某一維度受到特別強(qiáng)的激勵(lì)，他必然會(huì)以犧牲其他目標(biāo)或其他維度的努力程度而獲得更大的滿足。于是，資本追求增值的天然屬性與政府（官員）追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)相結(jié)合，數(shù)量目標(biāo)受到全社會(huì)的關(guān)注，而質(zhì)量目標(biāo)則被忽視，有形指標(biāo)受到重視，無形指標(biāo)被忽視，結(jié)果受到高度關(guān)注，而過程則被忽視。轉(zhuǎn)型期我國(guó)政府的經(jīng)濟(jì)角色定位完全不同于標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的“有限政府”，而是成為地地道道的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的參與者，當(dāng)然，這里的市場(chǎng)也不是西方資本主義語境中的以私人產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)的市場(chǎng)。何曉星將這種特殊的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)稱為“地方政府的內(nèi)公外私”，即地方政府權(quán)力范圍內(nèi)的資源對(duì)內(nèi)都是公有的，具有非排他性，政府可以以社會(huì)計(jì)劃者的身份規(guī)定各種公共資源的價(jià)格和使用方式，以在對(duì)外（外地）競(jìng)爭(zhēng)中取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，滿足其追求地方政府利潤(rùn)最大化的目標(biāo)。地方政府對(duì)外則表現(xiàn)出私人產(chǎn)權(quán)的屬性，在資源的使用和產(chǎn)品的交易中具有絕對(duì)的排他性。^[6]以上分析邏輯也同樣適用于政府部門主導(dǎo)的“條條”經(jīng)濟(jì)。這種特殊的制度安排是我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)、投資比例居高不下和政府與市場(chǎng)邊界不清晰的根源之一，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量不高、結(jié)構(gòu)失衡、“有限政府”和服務(wù)型政府目標(biāo)難以落實(shí)的根源之一。 事實(shí)上，地方政府（部門）已將市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)用推向了極端，政府成為一家以盈利（如GDP）為目的的經(jīng)濟(jì)單位，這不僅大大推遲了以民間資本為主導(dǎo)的公平競(jìng)爭(zhēng)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的形成，而且使得社會(huì)分工演化中政府與私人部門之間的分工被扭曲，政府從事了從長(zhǎng)期來看并不具有動(dòng)態(tài)比較優(yōu)勢(shì)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)，而私人部門無法自發(fā)協(xié)調(diào)完成的公共事務(wù)卻被政府忽視。盡管政府日益認(rèn)識(shí)到提供公共服務(wù)是公共部門的首要任務(wù)，但在政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中這種改變是艱難的。

地方政府（部門）主導(dǎo)型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)的邊界正變得越來越模糊，而不是越來越清晰。作為行政機(jī)關(guān)的政府（部門）與企業(yè)，不論是國(guó)有企業(yè)還是民營(yíng)企業(yè)之間的關(guān)系正發(fā)生著微妙的變化。對(duì)于國(guó)有企業(yè)而言，改革初期就提出的“政企分開”目標(biāo)至今仍然沒有取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，或許在現(xiàn)有的政治架構(gòu)內(nèi)“政企分開”本身就是不可行的。另一方面，某些地方政府或政府內(nèi)的行政官員又面臨著被巨大經(jīng)濟(jì)利益俘獲的問題，這表現(xiàn)為政府與民營(yíng)企業(yè)之間的特殊聯(lián)盟關(guān)系。顯然，這種格局的出現(xiàn)與政府作為市場(chǎng)規(guī)制者的角色定位是密切相關(guān)的，政府或官員被私人資本所俘獲，一種可能是政府規(guī)制本身存在問題，這誘使企業(yè)家投入資源進(jìn)行各種形式的尋租或聯(lián)盟活動(dòng)，另一種可能是政府規(guī)制本身沒有問題，而約束規(guī)制執(zhí)行者的制度出現(xiàn)了問題，規(guī)制者面對(duì)市場(chǎng)機(jī)會(huì)和權(quán)力租金的誘惑而主動(dòng)與私人資本妥協(xié)、聯(lián)盟。這一方面說明政府供給范圍有從提供投資（包括有形和無形公共品供給）向提供“公共”政策轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)，另一方面也說明了政府的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有超越財(cái)政管理和監(jiān)督的趨勢(shì)，政府，尤其是地方政府及其官僚機(jī)構(gòu)越來越學(xué)會(huì)了利用“偽市場(chǎng)”手段來獲取源自于公共權(quán)力的部門或私人經(jīng)濟(jì)利益。既然是“偽市場(chǎng)”，中央政府的宏觀調(diào)控也就難以僅僅運(yùn)用所謂的經(jīng)濟(jì)手段來實(shí)現(xiàn)，這恰恰印證了“偽市場(chǎng)”必然對(duì)應(yīng)行政手段為主的宏觀調(diào)控。在地方政府（部門）主導(dǎo)的“偽市場(chǎng)”中政府部門很難成為公平經(jīng)濟(jì)秩序的建設(shè)者和維護(hù)者，必然存在對(duì)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為的放任甚至縱容，從本質(zhì)上講，政府主要還是經(jīng)濟(jì)效率的追求者，還沒有真正成為社會(huì)公平的維護(hù)者。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下中央決策當(dāng)局對(duì)公平賦予較高的權(quán)重，最低公平設(shè)定（中央權(quán)衡的約束條件）高于社會(huì)最優(yōu)值，在整個(gè)社會(huì)的公平和效率（主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展）權(quán)衡過程中，效率始終低于潛在最優(yōu)值。改革開放后，中央權(quán)衡中的效率權(quán)重明顯提高，但為了達(dá)到理想中的效率目標(biāo)必須考慮路徑選擇問題，穩(wěn)中求進(jìn)的漸進(jìn)改革策略使得在經(jīng)濟(jì)分權(quán)中地方政府本位和部門本位控制了大部分的經(jīng)濟(jì)資源，從而表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)效率的追求者、地方政府及相關(guān)裙帶、部門及相關(guān)裙帶內(nèi)可以很好地實(shí)現(xiàn)效率與分配公平的協(xié)調(diào)，但這些裙帶或圈層外的社會(huì)群體則只能是效率與公平的低層次權(quán)衡，實(shí)現(xiàn)效率的初始稟賦和發(fā)展機(jī)會(huì)對(duì)他們而言都處于絕對(duì)劣勢(shì)，因此，如果阻止裙帶或圈層的利益外溢，如果遏制公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)的拓展，社會(huì)效率只能是低水平的非均衡的效率，公平也只是既得利益者的公平，而不是全社會(huì)的普遍公平，兩者的權(quán)衡也是分割的、碎片化的低水平權(quán)衡。

可見，無論是轉(zhuǎn)軌早期對(duì)“關(guān)鍵”國(guó)有部門的保護(hù)性發(fā)展，還是地方政府和政府部門直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，這兩種策略性安排交織在一起，客觀上起到了加速市場(chǎng)深化，增進(jìn)短期（靜態(tài)）社會(huì)福利的作用。與自發(fā)演進(jìn)為主的市場(chǎng)化方式相比，我們可以稱我國(guó)的市場(chǎng)化方式為策略性的。但是，這種策略性的市場(chǎng)化方式本身孕育著反市場(chǎng)化的力量——部分行業(yè)的行政性壟斷之弊和政府職能轉(zhuǎn)型難題。于是隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌進(jìn)入中后期階段，早期政府推動(dòng)的策略性市場(chǎng)化方式“異化”出的力量則成為阻礙改革沿既定正確路徑演進(jìn)的力量，從而可能將社會(huì)導(dǎo)向動(dòng)態(tài)無效率的均衡。

無論是對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的保護(hù)，還是條塊競(jìng)爭(zhēng)的政府主導(dǎo)型市場(chǎng)化，這些策略性安排必然是臨時(shí)性的，必將隨著轉(zhuǎn)軌過程而被放棄，從而轉(zhuǎn)向目標(biāo)最優(yōu)的制度安排。這里的問題是：早先權(quán)威主導(dǎo)型市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的目標(biāo)是否會(huì)因策略性路徑內(nèi)生出的“異化”力量而改變？經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的路徑和政府供給范圍的均衡區(qū)間是否會(huì)被鎖定到一個(gè)動(dòng)態(tài)無效率的狀態(tài)？

三、 執(zhí)政模式、政治承諾可信性與改革的路徑控制

公共政策是個(gè)人（關(guān)鍵政治人物、立法者）與社會(huì)群體(包括官僚集團(tuán)、黨派、民間組織等)共同作用的產(chǎn)物，這些政治角色之間不同的作用模式則構(gòu)成了不同的政治體制架構(gòu)。我們可以設(shè)想兩種極端的情形：情形之一是，公共政策由全知全能的社會(huì)計(jì)劃者做出，其他人物僅是公共政策被動(dòng)的適應(yīng)者，這種假定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)相對(duì)比較簡(jiǎn)單，人與人之間的同質(zhì)性較強(qiáng)的環(huán)境中更接近現(xiàn)實(shí)。情形之二是，不存在所謂的社會(huì)計(jì)劃者，政治家是見風(fēng)使舵的機(jī)會(huì)主義者，他（們）對(duì)社會(huì)群體制造的政治壓力高度敏感，以此來迎合大眾偏好，獲取最大的政治支持。這種假定在社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系高度復(fù)雜，民主政治體制相對(duì)完善，人與人、集團(tuán)與集團(tuán)之間的異質(zhì)性較強(qiáng)的環(huán)境中更接近現(xiàn)實(shí)。現(xiàn)實(shí)是兩種情形的混合物，而我國(guó)轉(zhuǎn)軌的過程蘊(yùn)含著一個(gè)公共決策模式從更偏向情形一向更偏向情形二的漸進(jìn)轉(zhuǎn)變。正是這種漸變使得權(quán)威主導(dǎo)型的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程可能受到威脅和削弱。

西方政治經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)中對(duì)利益集團(tuán)的討論已相當(dāng)深入，但那里的利益集團(tuán)大多指的是有組織的集團(tuán)（organized groups），因而研究的焦點(diǎn)集中于利益集團(tuán)是如何形成并達(dá)成集體行動(dòng)的，利益集團(tuán)是如何通過民主政治這一舞臺(tái)對(duì)關(guān)鍵政治人物及官僚系統(tǒng)施加影響以爭(zhēng)取有利于自身的政策或再分配的，以及利益集團(tuán)之間是如何沖突和妥協(xié)的。從我國(guó)的實(shí)際情形來看，真正意義上以爭(zhēng)取特殊政治經(jīng)濟(jì)利益為目的有組織的利益集團(tuán)只存在于有限的范圍內(nèi)，普遍存在的是另一種形式——未經(jīng)組織的社會(huì)群體（unorganized social groups）。前者具有明確的組織和行動(dòng)方案，通過游說活動(dòng)影響政府決策，具有較強(qiáng)的政治影響力，后者大多沒有統(tǒng)一的組織，但卻自發(fā)地表達(dá)同樣的政治經(jīng)濟(jì)呼聲，以此來引起政治家或政府的關(guān)注。兩者之間可能相互轉(zhuǎn)化，所以對(duì)它們的區(qū)分也不得不帶有時(shí)間特征，從目前的情況看，粗略地分類，屬于前者的主要包括地方政府、政府部門、因各種理由而被保護(hù)的國(guó)有部門和壟斷性行業(yè)等等，屬于后者的主要包括相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的擁有社會(huì)保障的城市職工、教師、公職人員，相對(duì)弱勢(shì)的城市失業(yè)工人、失地農(nóng)民、農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員和農(nóng)村基本公共服務(wù)的需求者等等。兩者都能夠?qū)矝Q策產(chǎn)生壓力，從而影響政治均衡的結(jié)果，但由于制造壓力的方式不同，因而制造相同的壓力，不同集團(tuán)或群體付出的社會(huì)成本不同。這里我們需要考察的過程是：漸進(jìn)轉(zhuǎn)軌的初期階段，競(jìng)爭(zhēng)性的有組織的利益集團(tuán)尚未形成，權(quán)威主導(dǎo)型的動(dòng)態(tài)優(yōu)化設(shè)計(jì)在公共決策中占有相當(dāng)?shù)臋?quán)重，這同時(shí)也意味著其他社會(huì)力量對(duì)公共決策者的影響相對(duì)較小。這一階段，政府供給中對(duì)國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門的保護(hù)性支出，對(duì)相關(guān)群體的補(bǔ)貼性支出在客觀上起到了推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)轉(zhuǎn)軌的作用，這主要是社會(huì)計(jì)劃者為實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程而做出的策略性安排，但是次要的方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下相對(duì)受益的部分群體出于自身利益考量而對(duì)改革持有懷疑和猶豫態(tài)度，他們的要求與社會(huì)計(jì)劃者的動(dòng)態(tài)最優(yōu)化策略性安排擬合在一起，從而形成了轉(zhuǎn)軌初期階段政府供給范圍的均衡區(qū)間。隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步滲透，相關(guān)利益集團(tuán)浮現(xiàn)出來，與之相對(duì)應(yīng)的具有某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)特征的群體也浮現(xiàn)出來。我們將利益集團(tuán)或社會(huì)群體浮現(xiàn)的渠道分為兩類：第一類是由于收入差距收入差距是造成財(cái)產(chǎn)或財(cái)富差別的最直接原因，作為古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)#8226;斯密、卡爾。馬克思以及政治學(xué)家和政治家大都把財(cái)產(chǎn)作為劃分集團(tuán)或社會(huì)群體的標(biāo)尺。Widen對(duì)政府經(jīng)濟(jì)分析中的“集團(tuán)”本位做了系統(tǒng)的綜述。^[7]而造成的，這種差距或?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)所誘發(fā)，或?yàn)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)不平等所導(dǎo)致。第二類是政府基于某些規(guī)范性考量而給予某些目標(biāo)群體以保護(hù)，但這種保護(hù)在時(shí)過境遷之后卻難以消除，反而使當(dāng)初的目標(biāo)群體演化為有相當(dāng)政治經(jīng)濟(jì)話語權(quán)的利益集團(tuán)，這一類渠道可稱之為“異化”——當(dāng)初有助于轉(zhuǎn)軌的策略性安排成為當(dāng)今阻礙實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)軌目標(biāo)的力量。新生的利益集團(tuán)會(huì)影響公共政策結(jié)果，也就會(huì)影響整個(gè)轉(zhuǎn)軌的路徑，并有可能使原有的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程半途而廢。由此也很容易地看出，原先作為政治權(quán)威控制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程工具的政府供給，現(xiàn)在正被轉(zhuǎn)軌過程中的各種力量所內(nèi)生決定。

前面我們提到，政策結(jié)果是關(guān)鍵政治人物（類似于社會(huì)計(jì)劃者）與利益集團(tuán)或社會(huì)群體交織作用的產(chǎn)物。利益集團(tuán)之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果可能接近于社會(huì)計(jì)劃者最優(yōu)化決策的結(jié)果，但一般情況下兩種均衡存在很大差異，尤其在有組織的利益集團(tuán)與非組織化的社會(huì)群體之間沖突顯著的時(shí)候。第一類渠道形成的利益集團(tuán)有可能具有推進(jìn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的動(dòng)機(jī)，第二種渠道形成的利益集團(tuán)一般都是反對(duì)進(jìn)一步轉(zhuǎn)軌的力量。這個(gè)時(shí)候，所謂的政府供給中的“越位”與“缺位”現(xiàn)象才真正成為一個(gè)顯性的問題，在此之前，“越位”與“缺位”還只是一個(gè)潛在的問題，并因轉(zhuǎn)軌過程中的策略性安排而具有合理性。這個(gè)時(shí)候，市場(chǎng)化的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程能否最終完成在很大程度上取決于執(zhí)政黨關(guān)于經(jīng)濟(jì)改革的政治承諾是否具有可信性。在其他條件既定的情況下，一般而言，兩黨或多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政的情況下，在位者很難做出可信的長(zhǎng)期（至少多于一個(gè)選舉周期）政治承諾，從而使政府難以通過策略性行為尋求跨期（選舉周期）投資最優(yōu)化，也就是說政府將偏向于收益快、見效明顯的短期社會(huì)供給，而忽視本期低回報(bào)，而下一期高回報(bào)的社會(huì)供給，如各種人力資本投資。^[8]相反，一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的好處就在于政府可以做出相對(duì)長(zhǎng)期的政治承諾，一方面可以實(shí)現(xiàn)象經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌這樣的跨期動(dòng)態(tài)優(yōu)化，另一方面可將有限的公共資源投入到關(guān)系社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性領(lǐng)域。而現(xiàn)實(shí)中我們發(fā)現(xiàn)，兩黨或多黨輪流執(zhí)政的政體中戰(zhàn)略性政府投資并不一定太少，而一黨長(zhǎng)期執(zhí)政的政體也不一定進(jìn)行更多的戰(zhàn)略性政府投資。這不是上面的分析邏輯有問題，而是由于存在更為重要的約束條件在發(fā)揮著相反的作用機(jī)制。社會(huì)財(cái)富存量和政府財(cái)力約束是一個(gè)重要的作用機(jī)制，社會(huì)財(cái)富和政府財(cái)力越充裕，政府進(jìn)行戰(zhàn)略性投資的可能性越大。另外一個(gè)可能的作用機(jī)制是，競(jìng)爭(zhēng)性執(zhí)政條件下選民約束（通過代議制）更強(qiáng)，從而迫使政府做出更富遠(yuǎn)見的投資和公共供給，進(jìn)而有可能抵消了不可信政治承諾帶來的低效率。而一黨長(zhǎng)期執(zhí)政條件下，往往是官僚體系的惰性和腐敗使得政治承諾在執(zhí)行中走樣變形，從而難以收獲可信性政治承諾帶來的好處。因此，要繼續(xù)推進(jìn)轉(zhuǎn)軌進(jìn)程，首先，需通過執(zhí)政黨強(qiáng)化市場(chǎng)化改革的政治承諾，使之在公共政策形成過程中繼續(xù)發(fā)揮主導(dǎo)角色（至少要在市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌基本完成之前）。其次，可能是更重要的，更有前景的取向是讓來自集團(tuán)或群體的不同“呼聲”公開透明化，公共政策的制定過程置于社會(huì)監(jiān)督之下。最后，需改革執(zhí)政黨與政府系統(tǒng)的政策執(zhí)行力，盡量縮小政治承諾與政策效果之間的差距，而要做到這一點(diǎn)就不得不繼續(xù)推進(jìn)市場(chǎng)化進(jìn)程，使政府的職能分工逐步收斂到其核心領(lǐng)域，使政府職能的收斂與市場(chǎng)吸納功能的拓展相協(xié)調(diào)。

“職責(zé)同構(gòu)”所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，不同層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。通俗地講，就是在這種政府管理模式下，中國(guó)每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，相應(yīng)地在機(jī)構(gòu)設(shè)置上表現(xiàn)為“上下對(duì)口，左右對(duì)齊”。（朱光磊，張志紅，2005；周振超，2005）^[9-10]的“權(quán)威+官僚系統(tǒng)”單一政黨執(zhí)政模式有利于增強(qiáng)跨期改革承諾的可信性，這種模式相當(dāng)于提供了一種類似“規(guī)則”，而非“相機(jī)抉擇”的機(jī)制，從而減弱了政治決策時(shí)間不一致性（Kydland，Prescott，1977）可能帶來的宏觀動(dòng)態(tài)效率損失。當(dāng)同質(zhì)性社會(huì)偏好占主導(dǎo)的時(shí)候，尤其是權(quán)威、官僚和一般居民偏好趨同的時(shí)候，上述執(zhí)政模式不僅具有較高的政治承諾可信性，這保證了宏觀動(dòng)態(tài)效率的獲取，而且公共資源配置效率損失較小。^[2]當(dāng)異質(zhì)性社會(huì)偏好占主導(dǎo)的時(shí)候，這種執(zhí)政模式雖然仍然具有較高的政治承諾可信性，但公共資源配置效率損失很大。隨著社會(huì)偏好異質(zhì)性的增強(qiáng)，最優(yōu)公共政策的競(jìng)爭(zhēng)性發(fā)現(xiàn)機(jī)制和彈性調(diào)整機(jī)制就成為最為迫切的需要。原有的執(zhí)政模式如何改變才能適應(yīng)這一新趨勢(shì)？如何才能以最小的效率損失實(shí)現(xiàn)這一改變？我們?cè)谧詈笠徊糠衷倩氐竭@一具有前瞻性的話題上來。

四、 策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型：兩期離散時(shí)間的情形

基于以上分析，本部分致力于將經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌與財(cái)政轉(zhuǎn)型置于一個(gè)統(tǒng)一的理論分析框架之內(nèi)，并在這一框架內(nèi)比較策略性與非策略性行為導(dǎo)致的社會(huì)福利時(shí)空分布。首先，我們考慮一個(gè)離散時(shí)間的兩期經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型情形。

前面筆者已對(duì)“策略性”安排的兩種形式——對(duì)國(guó)有部門的保護(hù)性發(fā)展與政府參與型加速市場(chǎng)化做了分析，與之相對(duì)的是“非策略性”安排，這里的“非策略性”安排可以理解為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的另一種路徑：實(shí)行一次性存量資本均等化分配，從而使社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入一個(gè)原始的自然演化軌道。這種假想雖然有些極端，但能夠抓住“非策略性”安排的最主要特征。另外，“非策略性”安排在當(dāng)時(shí)是否具有政治可行性則是另外一個(gè)問題，我們只是將其作為一個(gè)參照系與實(shí)際的和將來可能的轉(zhuǎn)軌路徑做比較。

表1列出了第一期（轉(zhuǎn)軌的早期階段）與第二期（轉(zhuǎn)軌的中后期階段）的可比之處。從公共決策的類型來看，轉(zhuǎn)軌的早期階段類似于社會(huì)計(jì)劃者的動(dòng)態(tài)規(guī)劃過程，這時(shí)政治權(quán)威推動(dòng)改革的作用非常重要，轉(zhuǎn)軌的中后期利益集團(tuán)、社會(huì)群體以及政府（執(zhí)政黨）本身的多元互動(dòng)成為公共決策機(jī)制中的主要特征。

表1中的市場(chǎng)深化是指公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度，分值越高說明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量越高，分值越低說明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的不公平競(jìng)爭(zhēng)、政府不當(dāng)干預(yù)、行政性壟斷等問題越嚴(yán)重。財(cái)政制度指的是財(cái)政公共化轉(zhuǎn)型的程度，同一時(shí)間，財(cái)政公共化程度越高，則分值越高，轉(zhuǎn)軌中的策略性政府供給會(huì)降低財(cái)政公共化的程度。非策略性轉(zhuǎn)軌中的市場(chǎng)深化和財(cái)政制度初始賦值為2 ，第二期轉(zhuǎn)軌目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，賦值為10。以此為基準(zhǔn)，策略性轉(zhuǎn)軌第一期的市場(chǎng)深化賦值為5，這意味著轉(zhuǎn)軌早期對(duì)國(guó)有部門的策略性保護(hù)和市場(chǎng)化進(jìn)程中的政府推動(dòng)會(huì)產(chǎn)生較高的即期社會(huì)回報(bào)，但緊接著的問題是如果策略性行為導(dǎo)致的內(nèi)生利益集團(tuán)（“異化”力量）掌握了公共政策的決策權(quán)或在很大程度上影響公共決策，那么社會(huì)有可能被鎖定到非社會(huì)計(jì)劃者原先預(yù)期的低效率狀態(tài)（賦值為2），轉(zhuǎn)軌將半途而廢。當(dāng)然，如果在推動(dòng)改革上仍然具有一定權(quán)威的政府以及贊成繼續(xù)深化改革的利益集團(tuán)和社會(huì)群體能夠更有效地影響公共決策的最終結(jié)果，社會(huì)將繼續(xù)優(yōu)化公共資源與私人資源的配置比例，優(yōu)化公共資源配置的決策程序，從而在第二期達(dá)到與轉(zhuǎn)軌目標(biāo)設(shè)定相一致的社會(huì)狀態(tài)（10）。另一方面，就財(cái)政制度而言，第一期，早期的策略性政府供給必然導(dǎo)致財(cái)政制度的賦值（1）低于“自然”狀態(tài)下的賦值（2）。第二期，財(cái)政制度的演化面臨著上面同樣的難題，與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程相對(duì)應(yīng)，一種可能是推進(jìn)改革，完成轉(zhuǎn)型， 實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政制度（10），另一種可能是改革半途而廢（5），“公共”財(cái)政成為既得利益者通過公共方式進(jìn)一步攫取私人或集團(tuán)利益的工具。

策略性轉(zhuǎn)軌中，規(guī)范意義上的改革者追求的是社會(huì)福利的5+10模式（策略性安排具有靜態(tài)效率和動(dòng)態(tài)效率）和財(cái)政制度演化的1+10模式（策略性安排雖然靜態(tài)低效率，但有動(dòng)態(tài)效率）。從整個(gè)轉(zhuǎn)軌過程來看，早期政府供給的策略性選擇——“越位”與“缺位”是靜態(tài)低效率的，如果他們具有動(dòng)態(tài)效率，即轉(zhuǎn)軌的過程能夠平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)，那么所謂的“越位”與“缺位”就具有合理性。但是，如果他們不具有動(dòng)態(tài)效率，并在轉(zhuǎn)軌的中后期不斷制造出新的“越位”與“缺位”，那么潛在的問題就變成了真正需要面對(duì)的問題。

五、 策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型：連續(xù)時(shí)間的情形

第四部分對(duì)兩期離散時(shí)間情形的分析雖然簡(jiǎn)單明了，但它忽略了我們第二部分提到的“目標(biāo)趕超”特征，即在政治權(quán)威看來，采用怎樣的策略性安排才能盡量節(jié)省趕超的時(shí)間？這一部分，我們利用一個(gè)連續(xù)時(shí)間情形的圖形說明策略性經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和財(cái)政轉(zhuǎn)型可能遇到的問題，解決問題的出路和社會(huì)福利我們將社會(huì)福利看作市場(chǎng)深化程度與財(cái)政公共化程度的雙元函數(shù)，市場(chǎng)深化和財(cái)政公共化程度越高，社會(huì)福利水平就越高。同時(shí)，市場(chǎng)深化與財(cái)政公共化之間又存在策略性互動(dòng)，這種互動(dòng)會(huì)如何影響社會(huì)福利的時(shí)間分布是一個(gè)值得繼續(xù)深入研究的問題。的時(shí)間分布，見圖1。

有策略（下圖）行為的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌

圖1的上圖描述的是非策略性轉(zhuǎn)軌下的市場(chǎng)深化程度演變趨勢(shì)圖，早期階段社會(huì)福利的增進(jìn)相對(duì)較慢，但隨著各種配套制度的健全市場(chǎng)深化會(huì)自動(dòng)加速，并最終在t2時(shí)間達(dá)到市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的穩(wěn)態(tài)水平和穩(wěn)態(tài)的市場(chǎng)深化程度W*。圖1的下圖描述的是策略性轉(zhuǎn)軌下的市場(chǎng)深化程度演變趨勢(shì)圖，早期階段市場(chǎng)深化的速度相對(duì)較快，這主要是政府供給的策略性安排和市場(chǎng)化過程中政府的策略性參與造成的。在時(shí)間t1處我們可以清楚地看出W1>W′1，但接下來可能會(huì)出現(xiàn)三種情況（當(dāng)然也有若干中間狀態(tài)）：第一種情況是在原有計(jì)劃者權(quán)威的積極推動(dòng)下很快實(shí)現(xiàn)了整個(gè)轉(zhuǎn)軌的動(dòng)態(tài)優(yōu)化過程，從而在時(shí)間t3處就逼近了穩(wěn)態(tài)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)深化水平，圖中曲線3描述的就是這種情況，這種情況下“目標(biāo)趕超”得到最好的實(shí)現(xiàn)。第二種情況可能是早期策略性選擇內(nèi)生的“異化”力量主導(dǎo)了改革進(jìn)程，從而使轉(zhuǎn)軌過程半途而廢，社會(huì)被鎖定到一個(gè)低效率的市場(chǎng)化和社會(huì)福利水平W′*，如曲線1所示，顯然W′*

與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程相對(duì)應(yīng)，我們來觀察財(cái)政轉(zhuǎn)型過程。圖2的上圖描述的是非策略性轉(zhuǎn)軌下財(cái)政制度演化的趨勢(shì)圖。S*表示與標(biāo)準(zhǔn)的穩(wěn)態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的公共財(cái)政制度，這一狀態(tài)在t2時(shí)間達(dá)到。圖2的下圖描述的是策略性轉(zhuǎn)軌下財(cái)政制度演化的趨勢(shì)圖。在轉(zhuǎn)軌的早期，公共財(cái)政制度建設(shè)是滯后的，這主要是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的策略性選擇減慢了政府供給朝市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生型公共財(cái)政轉(zhuǎn)換的速度，顯然，在時(shí)間t1處我們可以清楚地看出S1