自主創新財政支持的理論基礎與政策選擇

摘 要：本文通過對自主創新產品屬性的分析，得出財政支持自主創新的理論依據，闡述了財政支持自主創新的方式，分析了我國財政支持自主創新所面臨的現實問題，并針對這些問題提出了相應的政策建議。

關鍵詞：自主創新；財政支持；RD

中圖分類號：F810．422文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X(2008)06-0078-07



一、自主創新財政支持的理論分析

自主創新是一個內涵和外延都十分寬廣的概念，國內學術界和實務界對自主創新的理解亦莫衷一是^[1]。

本文認為，“自主創新”是指我國公民（包括自然人、法人或非法人單位）經過其主導的創造性活動而形成的依法擁有的，并能夠自我控制的創新成果，這些創新成果不僅包括從其他國家公民處購買的創新成果或購買后經過自我消化、吸收再創新而形成的創新成果，還包括將不同創新成果集成起來為我所用并最終形成能夠滿足自身需求的創新成果^[2]。

根據制度創新理論的研究成果，技術創新與制度創新之間是相互依賴、相互影響的，要提高技術創新的效率和效果，就需要在制度上做出合理安排，以有效的支持和激勵，將個人的經濟努力變成私人收益率接近社會收益率的活動。正如諾思所說的：一個社會如果沒有實現經濟增長那就是因為該社會沒有為經濟方面的創新活動提供激勵，也就是說，沒有從制度方面去保證創新活動的行為主體應該得到的最低限度的報償或好處。

政府在彌補市場失靈、構建創新體系、營造創新環境、激勵自主創新上具有不可替代的作用。

從歷史上看，“國家和政府介入技術活動是歷來就有的，從古至今和從中到外并無例外，只是程度不同罷了?！?/p>

然而，人們對于政府是否應該支持科技活動，卻是存在很大爭議的。

真正讓國家和科技走到一起的是決定國家命運的戰爭，特別是兩次世界大戰，使人們清楚地看到了科學技術在國家安全中的突出重要性。如今，科學技術已經成為影響一國經濟、社會發展的最重要力量，“沒有哪一個國家……可以不關心、不利用、不干預、不管理和不控制技術，不或多或少給予科技投入?！?sup>[3]從理論上說，政府通過財政支持科學技術領域的創造性活動即自主創新的原因體現在以下三個方面：

1．自主創新成果具有準公共產品屬性

自主創新的成果是知識品。內生增長理論認為，知識品與私人產品相比具有不同的性質，知識品具有使用上的非競爭性，和消費上的非排他性。但是，知識品也可以分類，對于基礎研究而產生的知識品而言，“它的增長有點像風那樣，‘所到之處都在吹’”^[4]，是一種存在完全外部性的產品，即純公共產品；而對于可以使用知識產權和專利保護制度排他的知識品由于其消費的非競爭性仍很突出，并且有的知識品即使有了私有產權也不能阻止其利益的大量外溢（專利過期、模仿創新），因此，它是準公共產品。根據公共財政理論，對于純公共產品，一般是由政府通過無償征稅來提供的，而準公共產品應當由政府和市場共同提供。因此，對于自主創新而言，政府的干預是必不可少的。

2．自主創新事關國家利益

當今世界，全球性科技革命蓬勃發展，科技創新能力日益成為經濟社會發展的決定性力量，成為國家綜合國力得以形成和提升的重要基礎和關鍵所在。一方面，科技創新是推動經濟增長的首要因素，正如羅斯托（W．W．Rostow）所言：“增長是經濟漸進地、有效率地吸收新技術的結果”?？萍紕撔履軌蛴绊懡洕l展的模式和空間，不斷發現新的資源，創造新的產品。據估算，科技進步對經濟增長的貢獻，美國20世紀上半葉為45%，80年代達80%。另一方面，一項重大的科學研究成果，往往能夠極大地推動人類思想進步，也往往能夠引發技術革命和產業革命。^[5]因此，提高自主創新能力是保障國家利益的必要條件。

3．科學研究的基本特征決定政府應支持自主創新

科學研究，尤其是基礎性科學研究，具有高風險、投資規模大和投資周期長的特征。科學研究與技術開發的過程具有很大的風險性，需要的資金規模巨大，其投入與產出的關系不確定，誰也無法保證投入多少研究資源，就一定能產出多少創新成果，就一定能轉化為多少經濟效益，甚至有些研究成果是難以進入市場進行交易的?？茖W研究是一條漫漫的求索之路，有些研究成果是幾代人持續努力的結晶，而有些科學研究可能只有耕耘，而沒有顯而易見的收益。因此，純粹從經濟收益角度出發的私人部門不愿意從事科學研究，特別是基礎性科學研究，政府的支持是必要的。(注：這里并不排除私人部門從事基礎研究的可能性。1870年到1900年間英國的純理論科學研究者每12．5年增加一倍，私人投入的增加大于隨后任何政府投入的增加，就說明了這一問題。其原因在于：一方面“金錢賦予富人的權力，能培養他們的責任感，這種責任感促使他們資助科學和大學”，另一方面，一小部分私人從提供公共產品中獲得的收益大大超過他們的成本，即使其他人不愿意支付任何成本，這一部分人也會獨立承擔這類公共產品的全部成本。（英）特倫斯#8226;基萊．科學研究的經濟定律［M］．石家莊：河北科學技術出版社，2002．431．)

二、自主創新財政支持的方式選擇

支持自主創新的財政手段主要包括財政科技支出、政府采購、稅收激勵、其他扶持政策等。

1．財政科技支出

財政科技支出是政府通過預算列支投入財政資金直接用于科技經費支出，或者通過撥款來鼓勵企業、研究機構和高等院校從事科研的經費。財政科技支出是政府支持自主創新最直接的切入點和著力點，是使從事自主創新的主體獲得國家資助和優待的最直接、最有效的手段。除了最直接的效果之外，財政科技支出對于一個國家科技的發展有著深刻的意義，體現在：財政科技支出已經成為政府深入科技領域進行宏觀調控的一個重要手段，它直接體現了政府對自主創新的重視程度，體現了政府對科技事業的支持力度，也日益成為衡量一個國家自主創新能力的重要指標。

2．政府采購

政府采購對自主創新具有重要的推動作用。政府采購，也稱公共采購，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購能夠促進自主創新的原因是政府部門的需求構成了一個大市場，這種市場有利于創新產品的問世，政府部門的購買起著“需求拉動”的作用，在產品早期階段，尤其重要。政府采購由于其導向效應和示范效應，亦可帶動其他社會需求，從而為科技創新企業營造和培育需求空間，降低企業自主創新及市場開發的風險，提高其核心競爭力。

3．稅收激勵

稅收激勵作為國家財政政策的主要調控手段，對自主創新具有十分重要的作用。稅收激勵能合理地降低自主創新和技術進步的成本，增強企業技術改造的主動性，從而影響技術進步的規模和速度。美國經濟學家曼斯菲爾德（Mansfield）在對美國、加拿大和瑞典所實施研發稅收抵免效果的實證分析表明，稅收刺激使研發支出增加近2%。通常采用的稅收優惠有以下幾種：稅收減讓（從稅基中扣除的數額）、稅收折扣（從總收入中扣除的數額）、稅收減免（從應納稅額中扣除的數額）、特別稅率減免（降低某些活動的稅率）、延期納稅（相當于無息貸款）、加速折舊、設備的免稅購置。

4．其他扶持政策

其他扶持政策包括：（1）科技溢出?？萍家绯鐾ǔＪ峭ㄟ^政府資助公共實驗室和高校的RD活動間接實現的，政府資助這些機構從事RD活動獲得的成果（主要是基礎知識方面的）可以通過科技溢出為企業有價、甚至無償地使用。（2）幫助企業與大學建立長期緊密型的研究伙伴關系。（3）建立高科技園，幫助企業在大學或科技園區設立自己擁有的RD中心。（4）組織或協助企業建立RD聯盟。

三、自主創新財政支持的現實問題

改革開放以來，我國經濟建設取得了巨大成就，自主創新能力也得到了較大提高，財政支持自主創新的力度不斷加大，但是仍然存在一些突出的現實問題，主要表現在：

1．財政科技支出總量仍有待提高

近年來我國財政科技支出情況如表1所示，全社會科技經費支出額和國家財政科技撥款絕對數都呈現不斷上升的趨勢，其中國家財政科技撥款保持高速增長，2007年預計突破2 000億元人民幣。RD活動是科技活動的核心。盡管RD經費與財政科技支出是不同的概念，但是RD經費的投入規模和投入強度是衡量一個國家實現自主創新能力的重要因素，通過RD經費水平的分析，也可以看出一國創新能力的總體水平。

表1顯示，近年來，我國RD投入的總體規模也不斷上升，RD經費與GDP之比近年來也實現了連續增長，2006年這一比例為1．42%，但與發達國家和新興工業化國家比較而言，我國無論是RD經費總量還是占GDP的比重均偏低（見表2）。RD經費占GDP的比重世界平均水平為1．6%，發達國家平均水平達2．2%，^[6]而我國2006年僅達1．42%，不僅與發達國家平均水平相去甚遠，而且仍然沒有達到1995年我們所確定的目標。(注：1995年5月，《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》提出：“到2000年全社會研究開發經費占國內生產總值的比例達到1．5%”)。按照國際上的普遍看法，RD投入占GDP的比重不到1%的國家，是缺乏創新能力的國家；在1%—2%之間，是有所作為的；大于2%，這個國家的科技創新能力可能會比較強。我國目前的狀況是有所作為的，但與建設創新型國家的要求還有一定距離，需要進一步加大財政科技投入的力度，保證財政科技投入的增長速度快于財政總支出的增長速度，使RD經費占GDP的比例有穩步的提升。

2．財政科技支出結構仍有待優化

RD經費按照投向結構可以分為基礎研究、應用研究和試驗發展。在經費的分配上，三者間存在著一個客觀的最佳比例。(注：國際上基礎研究、應用研究和試驗發展三者通行的比例基本上為15%、25%、60%。)表3列示了2006年我國RD經費支出投向結構，三者的比例分別為5．2%、16．8%和78．0%，基礎研究的比重僅為5．2%，美國、日本、法國、俄羅斯和韓國同期的該比重分別為18．7%、13．3%、24．1%、15．1%和14．5%，可見，我國在基礎研究領域的投入嚴重不足?！皼]有今日的基礎科學，就沒有明日的科技應用”，“最基本的進程總有一天，會找到某種用途，這是毋庸置疑的”。如前所述，基礎研究的私人介入意愿最低，政府資金主要應用于這種領域。2006 年，我國來自政府的 RD 資金為 742．1 億元人民幣，其中 85．3% 投向研究機構和高等學校，但從表3可以看出研究機構和高等院校都未將基礎研究作為其RD活動投入的重點，可見，財政資金沒有投向最需要的領域，沒有發揮最大的效益。

3．政府采購支持自主創新仍有待發展

第一，從我國目前政府采購制度運行的實踐來看，政府采購的目標主要還是節約資金和抑制腐敗，對政府采購的導向功能尚缺乏認識，政府采購促進技術創新的目標更是沒有得到足夠的理解與認識。第二，政府采購規模小，對自主創新需求拉動作用有限。第三，我國缺乏一套完整的自主創新企業評價標準和自主創新產品認證制度。第

四，缺乏系統完整的激勵企業自主創新的政府采購政策。

4．支持自主創新的稅收政策仍有待完善

我國支持企業自主創新的稅收政策，主要體現在現行的促進技術進步稅收優惠政策方面。目前我國支持自主創新的稅收優惠政策體系主要包括：鼓勵企業研發投入的稅收優惠政策、鼓勵高新技術產業發展的稅收優惠政策、鼓勵科研成果轉化的稅收優惠政策等。這些稅收優惠政策對于吸引全社會科技投入，鼓勵自主創新，增強核心競爭力起到了一定的促進作用。但是，與創新型國家相比，我國現行支持自主創新的稅收措施仍有待完善。

（1）支持自主創新的稅收政策立法層次低。激勵自主創新各項稅收政策的具體體現形式多樣化，但是在各稅種的稅法、暫行條例及實施細則中的規定不是很多。即使有，也多是一些原則性的規定，更多是財政部、國家稅務總局依據經濟發展狀況和國家產業政策的調整變化以通知、規定等形式下達的，從而使得其缺乏嚴肅性、系統性和完整性。

（2）稅收優惠環節不合理。我國現行的支持自主創新稅收政策主要作用在支持企業創新的生產投入和成果轉化應用方面，而對企業創新最需要支持、處境最為艱難的研發過程則缺乏有力的稅收支持（見表4）。而大部分高科技企業在創業初期基本上都沒有利潤，享受不到企業所得稅減免優惠，待幾年后科技創新成果的產業化實現了經濟效益，有了利潤時，又大都過了優惠期，結果造成一些企業實際上享受不到稅收優惠。

（3）稅制因素制約自主創新發展。①增值稅。由于“生產型”增值稅購進固定資產進項稅額不允許抵扣，產品成本中包含進項稅金，增加了高新技術企業和高科技產品的稅負，抑制了企業的技術更新改造，也不利于產品進入國際市場競爭。②企業所得稅。2008年1月1日起實施的新企業所得稅法，統一了內、外資企業所得稅稅率，取消了區域差別待遇，將極大地促進企業的自主創新。但很多問題還需要在實施條例中加以明確和解決，如對R＆D的費用扣除、投資抵免和加速折舊等。③個人所得稅?，F行個人所得稅法對省級以下政府及企業頒發的重大成就獎、科技進步獎征收個人所得稅，不利于激發企業科技人員的創新精神。對上市企業派發紅利或稅后利潤轉增股本征收個人所得稅，對個人投資高新技術企業獲取的個人所得，按股息、利息征收個人所得稅，對留學回國人員的工資沒有所得稅優惠措施，缺乏對創新人才和個人投資高新技術企業的鼓勵。

5．自主創新的財政支持方式仍有待豐富

自主創新的財政支持方式多種多樣，我國目前主要運用比較多的是財政支出和稅收激勵，而對于科技溢出、產學研結合、構建RD聯盟等方式的運用尚不成熟。獨立進行R＆D活動仍然是我國大多數企業的主要方式，大學科技資源未被有效利用。雖然政府為推動技術創新領域的合作做了努力，但許多合作創新項目并沒有達到預期效果，企業技術創新能力普遍較低，企業的自主創新主體地位并沒有真正確立。(注：近年來，我國企業的研發經費雖然已占總經費的60%，從數字上看已經成為自主創新的主體，但實際上，這些經費絕大部分用于購買技術，確切地說是購買生產線，引進和消化之比為1∶0．18，而這一比例在韓國為1∶5—1∶8。由此可見，企業自主創新的主體地位還沒有真正確立。)因此，進一步豐富自主創新的財政支持方式，引導社會力量投入，使政府在構建國家創新體系、營造創新氛圍中居于核心位置，任重而道遠。

四、自主創新財政支持的政策取向

日本經濟學家小島清（K．Kojima）的邊際產業擴張理論、美國教授維農（R．Veron）的產品生命周期理論及國際技術轉移內部化路徑理論，都證明發展中國家要提高競爭力就必然要重視自主創新能力的培育。當前，自主創新在我國正面臨一個千載難逢的良機。到2006年底，我國GDP總量達到了20．4萬億元人民幣，全國人均GDP已超過1 900美元，這是我國實現自主創新的物質基礎和經濟基礎，我國已具備進行獨立自主研發的實力。^[7]因此，如何在發展中利用財政手段支持自主創新是當前的一大重要現實問題。本文認為，自主創新財政支持政策應取向于以下方面：

1．加大財政科技投入力度，優化財政科技支出結構

進一步加大財政科技支出力度是當務之急，財政科技支出的增長速度應當快于財政總支出的增長速度，將每年新增的財政收入中更多的部分用于科技事業。我國RD投入中企業所占的比例逐年上升，這一方面說明RD投入的企業機制正在形成，但另一方面，也說明政府財政投入的力度還不夠，相對于我國經濟發展階段而言，進一步增加政府RD投入是必然的選擇。

從財政科技支出的結構上看，基礎研究是技術創新的源泉，是一個國家科技、經濟和社會發展的潛力和后勁所在，從戰略的角度考慮，政府應對此承擔更多的責任。并且，WTO《補貼與反補貼措施協議》規定，政府對基礎性研究的補貼不在限制之列，我們應當充分利用該規定，加大基礎性研究投入，改變我國基礎研究投入嚴重不足的事實。

2．強化政府采購對自主創新的支持作用

（1）確立政府采購的自主創新目標。通過政府采購支持自主創新，必須確立自主創新作為政府采購的重要目標之一，普及政府技術采購概念。一方面要開展對技術采購政策的研究，使潛在的采購執行者獲知這個概念并制定相應的規則；另一方面開展提高認知度的活動，讓決策者和一般公眾也有所了解。

（2）實行靈活的自主創新產品價格政策。第一，對自主創新產品優惠采購。政府采購在招標過程中，對具有自主創新及我國自主知識產權的產品或專利成果，實行價格優惠。第二，自主創新產品優先采購。在產品必要功能滿足政府需求的前提下，應該優先采購自主創新或是擁有自主知識產權的產品和服務，或者是優先采購自主創新含量較高的產品和服務。第三，惟一性采購。對于一些特殊的產品和服務，只采購具有完全自主知識產權的產品和服務。第四，固定比例采購。對于政府采購的某些工程、貨物和服務，規定本國自主知識產權必須達到的比例，凡是未能達到這種比例要求的，一律不得采購。

（3）建立激勵自主創新的政府采購首購和訂購制度。對于處于技術創新起步階段的新興產業、產品，政府采購的支持比政府直接資助更有力度。因此，應該建立起激勵自主創新的政府采購首購和訂購制度，利用政府采購來影響早期階段的技術創新活動。對于生產或開發的試制品和首次投向市場的產品，且符合國民經濟發展要求和先進技術發展方向，具有較大市場潛力并需要重點扶持的，政府進行首購。政府對于需要研究開發的重大創新產品或技術，應當通過政府采購招標方式，面向全社會確定研究開發機構，簽訂政府訂購合同，并建立相應的考核驗收和研究開發成果推廣機制。它是一種主動性的促進措施，與被動性的首購制度一起構成對企業自主創新開發產品的全面支持和促進。

（4）建立全國統一的政府采購自主創新產品的信息平臺。政府采購的公開性原則要求將相關的法律法規和程序公布于眾，將采購項目和合同的條件公布于眾，將資格預審和評價投票的標準公布于眾，采購過程的各種信息要予以記錄等。建立全國統一的政府采購自主創新產品信息系統，可以在全國的范圍內為自主創新產品提供展示、交易平臺，方便各級政府運用市場手段進行自主創新產品的采購工作，并定期公布政府部門在一定時期內要采購的自主創新產品的清單，向企業招標，提高政府采購工作的效率。

3．完善支持自主創新的稅收激勵政策

（1）全面強化自主創新的稅收法律地位。建議制定《促進自主創新稅收優惠法》，對現行繁雜、零散的稅收優惠政策規范化、條理化后，以法律形式明確對科技進步的稅收政策支持。

（2）充分認識自主創新的稅收激勵時點?？茖W的自主創新稅收激勵理念應該以培育經濟價值增加量為先導，適應知識經濟中價值形態的生命周期，以鼓勵科技創新為直接目的，以價值增值為主要征稅對象。在技術研發期→成果轉化期→初步產業化→規模市場化的縱向鏈條中，稅收激勵效應越是向前移動，其驅動效應就越明顯。而激勵扶持的重心后移，忽視前期基礎研發，則可能導致技術“空心化”現象。因此，在激勵政策上，呼應研發周期性特點，實現稅收政策與研發活動的協調互動，是當前調整和完善新的稅收激勵政策的重要指導思想。

（3）科學把握自主創新的稅收激勵環節。自主創新涵蓋著眾多環節，如何分析其著力處，找準激勵契合點，是稅收激勵政策科學性的標志。我們目前主要瞄準于高科技產業，但是，如何界定高科技產業、如何判斷高科技產業的成熟程度則成為兩大難題。從某種意義看，對哪些行業或項目進行鼓勵和支持應有明確的規定，不論其是否為認定的高新技術企業，只要其進行自主創新活動，就可享受稅收優惠。重點用在高新技術的研究、開發和應用推廣上，避免誤導企業偏離科技開發和研究方向，如在基礎研究領域應側重于優惠的個人所得稅政策，在科技成果轉讓方面應側重于優惠的流轉稅政策，在應用研究方面應實行優惠的財產稅政策。

（4）統籌協調自主創新領域的稅收優惠政策。從稅收負擔的角度，稅收優惠可分成稅基優惠和稅率優惠。從實踐效果來看，稅基優惠的針對性更強，也更能傳導一個明確的信號，而稅率優惠只是一種可能性，刺激效果沒有稅基優惠那么明顯。同時，應對自主創新實行直接優惠與間接優惠相結合的稅收激勵措施，既有所得稅優惠，又有流轉稅優惠，并形成以流轉稅優惠為主的新型稅收激勵措施。

4．創新財政支持自主創新的方式

發達國家的實踐證明，市場發育到一定程度后，市場主導型的自主創新模式必然要取代政府主導型發展模式。因此，必須構建政府支持企業技術創新的投入機制。一是繼續積極支持企業承擔國家科技計劃項目，包括支持企業開展事關國家安全和重大經濟利益的研究開發活動，支持企業開展競爭前技術、共性技術、公益技術等研究開發活動，形成科技溢出。二是綜合運用無償資助、貸款貼息、風險投資、后補助、償還性資助等多種投入方式，對企業的技術創新活動給予重點支持，引導企業和社會力量加大科技投入。三是與鼓勵有條件的地方建立風險投資引導基金，建立健全中小企業信用擔保體系，支持創業投資機構投資于初創期科技型中小企業，促進中小企業技術創新。四是建構“官產學研”一體化的RD社會化多元投入機制，完善國家創新體系，為自主創新營造良好的制度環境和政策環境。

參考文獻：

［1］ 寇鐵軍，孫曉峰．我國財政科技支出實證分析與政策選擇［J］．地方財政研究，2007，（3）：4-9．

［2］ 蔣洪．財政學［M］．上海：上海財經大學出版社，2000 ．227-228．

［3］ 孫曉峰．支持科技進步的政府行為研究［M］．北京：中國財政經濟出版社，2006．105-169．

［4］ 中國稅務學會學術研究委員會第一課題組．支持企業自主創新的稅收政策研究［J］．稅務研究，2007，（4）．

［5］ 王保平．基于自主創新戰略下的稅收激勵思考［J］．稅務研究，2007，（4）：

［6］ 匡小平，肖建華．典型創新型國家自主創新激勵的財稅政策［J］．涉外稅務，2007，（11）：

［7］ 曲順蘭．財稅政策激勵自主創新的理論思考［J］．山東社會科學，2006，（11）：

［1］ 胡曉鵬．中國學界關于自主創新問題的觀點論爭［J］．財經問題研究，2006，（6）．

［2］ 曲順蘭．財稅政策激勵自主創新的理論思考［J］．山東社會科學，2006，（11）．

［3］ 陳昌曙．技術哲學引論［M］．北京：科學出版社，1999．223．

［4］ W．A．劉易斯．經濟增長理論［M］．上海：上海三聯書店、上海人民出版社，1994．218．

［5］ 程津培．科學技術事關國家利益［J］．中國軟科學，2006，（3）．

［6］ 石林芬．中國的RD經費——2004［J］．管理學報，2005，（2）．

［7］ 陳國裕．科技發展與我國創新戰略——全國政協副主席中國工程院院長徐匡迪答《學習時報》記者問［N］．學習時報，2007-10-22．



Rationale and Policy Choice of Publiec FinanceSupport on Independent Innovation

SUN Xiao-feng

(Dongbei University of Finance Economics，DalianLiaoning116025，China)



Abstract:

This article through to the analysis on the product attribute of independent innovation， obtainsthe theory basis of the financial support on independent innovation， elaborated the way of financial support independent innovation， then analyzed the realistic question of finance support independent innovation in China and aimed at these questions to put forward the corresponding policy proposal．

Keywords：independent innovation;financial support; RD

（責任編輯：孟 耀）