我國貧困群體社會救助過程中政府間的博弈問題探析

摘 要：政府在對貧困群體進行社會救助過程中，涉及到的利益主體有救助對象、地方政府和中央政府，而救助對象、地方政府和中央政府三者的利益目標各不相同。三者目標的不一致性決定了在貧困群體社會救助的諸多環節上存在著利益主體之間的各種博弈。本文主要分析和探討我國貧困群體社會救助過程中政府間博弈問題，以期為我國政府貧困群體社會救助制度的完善提供依據和參考。

關鍵詞：貧困群體；社會救助；政府；博弈

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1000-176X（2008）06-0012-05

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社會救助是指國家與社會面向由貧困人口與不幸者組成的社會脆弱群體提供款物接濟和扶貧的一種生活保障政策^[1]。在貧困群體社會救助過程中，涉及到的利益主體有救助對象、地方政府和中央政府。其中，地方政府傳統體制下形成的作為中央政府代理的職能與新體制下作為地方微觀經濟主體代理的職能使其具有雙向代理人身份，即既代理中央政府，又代理受助人。同時，救助對象、地方政府和中央政府三者的利益目標各不相同。中央政府通常從全局出發，以在全國范圍內盡量消除貧困，實現收入均等化和社會和諧發展為目標；救助對象的目標是最大化救助收入；而地方政府雖具有雙向代理的功能，但同時又具有自己相對獨立的利益目標——以地方政府官員政治前途、政府政績、形象工程為代表的政治利益和以本地區經濟、甚至灰色收入、尋租、腐敗為代表的經濟利益。三者目標的不一致性決定了在貧困群體社會救助的諸多環節上存在著利益主體之間的各種博弈，包括政府之間的博弈以及貧困群體與政府之間的博弈等。本文主要探討貧困群體社會救助過程中政府之間的博弈問題。

政府之間在貧困群體社會救助方面的博弈主要包括：在爭取中央政府資金資助時，地方政府和地方政府之間的博弈，地方政府與中央政府之間的博弈；在救助資金使用過程中為了促使地方政府有效使用資金，中央政府作出最優激勵合同的設計。

一、在爭取中央政府資金資助過程中地方政府之間的博弈

社會救助資源不足、資金短缺成為制約我國貧困群體社會救助工作開展的最大瓶頸。該問題在一些經濟較不發達的省區和農村地區表現得更為突出。這主要是由于改革開放以來，農村社會救助的實施主體是農村集體。而農村集體的自有資金十分有限，致使救助資金缺口很大，造成目前我國許多地區除扶貧、特困救助和災害救助外，其他社會救助項目幾乎處于空白狀態。

由于地方政府財力有限，社會救助資金不足是一個依靠其自身無法解決的問題。因此，我國中央財政每年通過轉移支付方式，對存在財政缺口的地方政府撥付資金。然而，各地區發展極度不平衡的具體國情，致使我國的中央政府不可能彌補所有地方政府的財政缺口，長期以來形成的是“僧多粥少”的局面。因此，中央政府必須使有限的資金合理地在地區之間分配，實現中央財政公平與效率的有機統一。如果中央政府撥付給地方政府的資金總量一定，那么地方政府之間必然互相競爭，爭取使本省或地區獲得中央財政支持的量最大。當前我國以財政缺口作為劃撥轉移支付量的依據，這種情況下，地方政府就可能會通過虛報缺口或者不努力增加收入來求得較多的資金支持。

不失一般性，假設僅有地方政府甲和地方政府乙為博弈中爭取中央財政支持的兩個參與人。這兩個地方政府都是完全理性的，按照自身利益最大化的原則做出各自的策略選擇。由于虛報缺口可以爭取到更多的中央財政資金支持，因此，在爭奪資金的博弈中每個地方政府都有“虛報”和“不虛報”兩種策略。假設中央財政可以用于轉移支付的總量是一定的，假設為T。假設地方政府甲虛報的財政缺口為x1，相應地它可以從中央財政多獲取x1數量的資金支持；地方政府乙虛報的財政缺口為x2，相應地它可以從中央財政多獲取x2數量的資金支持。假設兩個地方政府財力相當，應獲得的轉移支付量也大致相同。假設由于考慮到會存在地方政府關于財政缺口的虛假報告，中央政府對兩個地方政府的基本轉移支付為13T。于是，地方政府甲和地方政府乙的支付函數可用圖1支付矩陣表示。

從圖1可以看出，當地方政府虛報其財政缺口時，可以相應從中央財政多獲得相應數額的資金支援。因此，無論給定地方政府甲虛報還是不虛報財政缺口的情況下，由于地方政府乙虛報獲得的收入大于不虛報獲得的收入，故其最優選擇是“虛報”；同樣，無論給定地方政府乙虛報還是不虛報，地方政府甲虛報獲得的收入大于不虛報獲得的收入，故其最優選擇也是“虛報”。所以，（虛報，虛報）是兩地方政府博弈的納什均衡。此納什均衡同時也是占優戰略均衡，即不管對方怎么選擇，他的最優戰略總是惟一的。

很顯然，該均衡結果就是典型的“囚徒困境”，該均衡反映了個體理性與集體非理性的結果。其實，在該博弈中，帕累托最優應該為（不虛報，不虛報)。該帕累托最優既節約中央財政資金，又可以充分發揮各地區的潛力。但（虛報，虛報）為納什均衡，又是占優戰略均衡，如果沒有外界條件發生變化，兩個博弈方都不會改變自己的策略。這種情況下，為了達到帕累托最優，為了實現中央政府關于貧困人群社會救助的宏觀目標，中央政府對地方政府虛報財政缺口進行適當監督和懲罰就變得必要。

假設中央政府對地方政府關于財政缺口的報告可以進行有效檢查監督，并制定按照虛報缺口數額的y倍扣減給予地方政府資金支持的相應懲罰措施，使得各地方政府在爭取資金的博弈中，其支付矩陣如圖2。

從圖2可以看出，給定地方政府甲虛報財政缺口的情況下，由于地方政府乙虛報獲得的收入小于不虛報獲得的收入，故其最優選擇是“不虛報”； 給定地方政府甲不虛報財政缺口的情況下，地方政府乙虛報獲得的收入也要小于不虛報獲得的收入，故其最優選擇仍然是“不虛報”。同樣，無論給定地方政府乙虛報還是不虛報，地方政府甲虛報獲得的收入小于不虛報獲得的收入，故其最優選擇也是“不虛報”。所以，（不虛報，不虛報）是兩地方政府博弈的納什均衡，同時也是占優戰略均衡。

因此，由于地方政府存在地方利益和機會主義行為，所以在爭取中央財政資金支持的博弈中，難以實現帕累托最優。中央政府要實現貧困群體社會救助的宏觀目標，必須堅持公平、公正的原則，對地方政府的行為進行檢查和監督，只有這樣，才能在全社會范圍內公平公正地對貧困群體進行救助或進行救助引導。否則，虛報財政缺口，甚至為爭取資金而跑“部”進“京”或者“跑部錢進”等不規范和不公平現象仍然難以杜絕；同時，挫傷地方政府積極性的“棘輪效應”或“鞭打快牛”的負面效應更難以避免。

二、地方政府與中央政府之間的博弈

我國實行的是單一制的國家結構形式，中央政府與地方政府之間是一種縱向的權力關系，政府職能是由中央政府與地方政府共同協作完成的。但隨著改革的深化和現代市場經濟的發展，地方政府日益成為相對獨立的行為主體，其被賦予了越來越多的事權和一定的財權與行政權。20世紀50年代末和70年代初我國財政體制的兩次分權化運動，導致中央對地方控制能力開始削弱。改革開放以來，財政體制又進行了四次重大的結構調整，每一次調整在調動和激發地方積極性、維護并加強中央的財政能力的同時，也誘發和強化了地方勢力的崛起，以至于形成了所謂的“諸侯經濟”及地方保護主義^[2]。中央對地方的這種放權讓利改革，使地方政府逐步具備了與中央討價還價的能力，成為獨立的利益主體。

地方政府與中央政府之間的博弈主要包括在爭取中央政府資金資助時，地方政府與中央政府之間的博弈，以及在救助資金使用過程中為了促使地方政府有效使用資金，中央政府最優激勵合同的設計。

1．在爭取中央財政資金支持時地方政府與中央政府之間的博弈

“諸侯經濟”及地方保護主義導致長期以來我國地方政府對中央政府存在財政支持依賴現象。比如，為獲得較多的轉移支付量，地方政府經常不努力征稅，制造更大的財政缺口，藏富于民，藏富于企業。真正需要轉移支付資金的地區卻得不到資金。因此，如果中央政府不采取相應的監督措施，就容易混淆真正貧困的地區和不努力增加收入的地區，其具體的博弈原理如下：不失一般性，假設地方政府作為一個整體和中央政府進行博弈。假設地方政府在努力增加地方財政收入的情況下可以獲得的轉移支付量是T；其選擇努力增加地方財政收入的成本為c1（比如努力征稅的成本，等等）；如果地方政府不努力增加收入，中央政府進行檢查監督發現時，其將得不到中央政府的轉移支付。假設中央政府轉移支付的政策總收益為R，其對地方政府進行努力增加地方財政收入的監督成本為c2，且c2

從圖3可以看出，在中央政府選擇對地方政府是否努力增加收入進行“監督”的情況下，由于T-c1>0，所以，地方政府的最優策略是“努力”；當中央政府選擇“不監督”時，由于T>T-c1，所以，地方政府的最優策略是“不努力”。給定地方政府“努力”增加地方財政收入的情況下，由于R-T>R-c2-T，所以，中央政府的最優選擇為“不監督”；給定地方政府“不努力”增加地方財政收入的情況下，由于R-c2>R-T，所以，中央政府的最優選擇為“監督”。因此，在中央政府與地方政府的這種博弈中，不存在純策略納什均衡，這種情況下我們只能考慮混合策略意義下的納什均衡。

假設中央政府選擇“監督”的概率為p，選擇“不監督”的概率為1-p；假設地方政府選擇“努力”的概率為q，選擇“不努力”的概率為1-q。那么，地方政府在“努力”時獲得轉移支付的期望值是：

地方政府在“不努力”時獲得轉移支付的期望值是：

令這兩種情況下轉移支付期望值相等，得：

顯然，當中央政府以p=c1T的概率選擇對地方政府進行監督時，地方政府選擇“努力”和“不努力”的期望效用是相同的；當中央政府以p>c1T的概率選擇對地方政府進行監督時，地方政府選擇“努力”的期望效用大于選擇“不努力”的期望效用，此時，地方政府的理性選擇是“努力”；而當中央政府以p

同樣，給定地方政府選擇“努力”的概率為q，選擇“不努力”的概率為1-q。那么，中央政府選擇“監督”時的期望效用是：

中央政府選擇“不監督”時的期望效用是：

令這兩種情況下轉移支付期望值相等，得：

顯然，當地方政府以q=1-c2T的概率選擇“努力”時，中央政府選擇“監督”和“不監督”的期望效用是相同的；當地方政府以q>1-c2T的概率選擇“努力”時，中央政府選擇“監督”的期望效用小于選擇“不監督”的期望效用，此時，中央政府的理性選擇是“不監督”；而當地方政府以q<1-c2T的概率選擇“努力”時，中央政府選擇“監督” 的期望效用則大于選擇“不監督”的期望效用，此時，中央政府的理性選擇是“監督”。

在中央政府與地方政府的博弈中，混合納什均衡為（p*=c1T，q*=1-c2T），即中央政府以c1T的概率監督，而地方政府以1-c2T的概率努力。

由于混淆真正貧困的地區和不努力增加收入的地區，在浪費中央財政有限的資金的同時，也會損害努力增加收入的地區積極性，而且長此下去的結果就是各地區都不努力增加收入，無法發揮各地區的潛力，中央也無法將資金分配到最需要的地方。這樣，就需要中央建立有效的監督約束機制，中央政府必須以較大的概率選擇有力的監督機制，使“努力”的地方政府的期望收益大于“不努力”的地方政府的期望受益。

2．關于救助資金有效使用的最優激勵合同設計

在我國，政府職能是由中央政府與地方政府共同協作完成的。中央政府與地方政府的分設是為了更好地完成國家職能、維護和實現國家利益。在履行作為政治組織者、經濟管理者和社會事務管理者的職能方面，兩者存在著許多一致目標和行為。然而，由于二者在國家行政系統中處于不同的地位，具有不同的權限和管轄范圍，因而，兩者的行為追求、行為范圍和行為條件又存在較大差異。

中央政府是國家利益的代表，因而也是社會公共利益的代表，其行為追求必然是公共福利的最大化。地方政府的職權具有區域性特征。隨著改革的深化，地方政府日益成為相對獨立的行為主體。在實現中央政府委托的政府職能時，地方政府較多考慮的是地方經濟利益或由此能夠體現出的本地政府部門的政績。因此，在有些情況下地方政府執行權力擬實現的目標和中央政府的目標會存在較大的不一致。比如，中央政府關于地方政府對社會救助資金的使用上，無論是地方自籌的救助資金，還是地方政府從中央政府爭取到的社會救助資金，希望實現的目標是盡可能地消除或減輕地方貧困。然而，由于貧困群體的社會救助難度大，效果短期內也難以完全呈現出來，而我國地方政府官員的任命升遷取決于上級政府部門對其政績的認可，而上級組織部門又不可能通過到農村或城鎮貧困群體那里聽取群眾意見來考察所要提拔或任命的干部，因此，地方政府及其領導人的理性選擇導致其更為重視“支柱產業”的發展和“形象工程”或“政績工程”的建設，而對于地方貧困群體的社會救助則相對較為忽視，導致社會救助資金的使用效果并不理想，甚至存在挪用社會救助資金的現象。

三、結論與政策設計

為了實現中央政府關于貧困群體的社會救助目標，中央政府應設計合理的激勵機制，以促使地方政府有動力有效使用社會救助資金，實現消除或減輕地方貧困和社會和諧發展的目標。

在信息經濟學理論中，通常將某活動中擁有私人信息的一方稱為代理人，將不擁有私人信息的一方稱為委托人^[3]。由于存在信息非對稱，委托人的問題是設計一個激勵合同以誘使代理人從自身利益出發選擇對委托人有利的行動。在社會救助資金的使用問題上，中央政府是委托人，地方政府是代理人。由于地方政府為了實現其自身目的可以選擇對中央政府隱藏其行動或信息，因此，在兩級政府之間信息是非對稱的。這里基于信息經濟學理論方法^[4]分析為了保證社會救助資金的有效使用，中央政府對地方政府最優激勵機制（激勵合同）的設計問題。

假設地方政府有效使用社會救助資金的程度取決于在社會救助方面地方政府的努力水平，我們將該努力水平以a表示；ξ表示不受代理人和委托人控制的外生不確定性因素，a和ξ共同決定一個可觀測的行動結果，這里假設該結果是一個可以貨幣化的產出（比如貧困人群的減少給中央政府帶來的效用），將該產出函數表示成如下線性形式：

其中，ξ~N(0，σ2ξ)；n是地方政府努力水平對產出的影響系數。

假設中央政府是風險中性的，地方政府是風險規避的。假設中央政府給予地方政府的激勵合同具體體現為給予地方政府的激勵報酬，假設該激勵報酬s(π)為一線性函數：

其中，α是地方政府從中央政府獲得的固定收入部分；β是地方政府分享的產出份額，該份額體現了合同對地方政府的激勵強度。

由于中央政府是風險中性的，給定上述線性激勵合同，中央政府的期望效用等于其期望收入：

E(ucentral)=E［π-(α+βπ)］=-α+(1-β)na（7）

地方政府是風險規避的，假定其效用函數具有不變絕對風險規避特征，即：

其中，ρ是絕對風險規避度量；w為地方政府的實際收入，該實際收入為地方政府從中央政府獲得的激勵收入減去其努力的成本，即：

其中，為簡化起見，假設地方政府的努力成本函數為：

其中，m為地方政府努力的成本系數，m>0且m′>0，m″>0。則：

當經濟主體為風險規避者時，其確定性等價收入等于其隨機收入的期望減去風險成本，假設作為風險規避者的地方政府的風險成本為12ρβ2σ2ξ^[5-6]，則其確定性等價收入為：

在激勵機制的設計上，中央政府的問題是選擇合適的a和s(π)以最大化其期望效用函數，但中央政府這樣做時面臨來自地方政府的兩個約束：參與約束（IR individual rationality constraint）和激勵相容約束（IC incentive compatibility constraint）。參與約束是指地方政府從合同中得到的期望效用不能小于一個它可以接受的最低限度，否則它就會不接受合同，假設該最低限度為，由于地方政府最大化其期望效用函數等于最大化其確定性等價收入，所以地方政府的參與約束條件可以表述為：

α+βna-ma22-12ρβ2σ2ξ≥（13）

激勵相容約束是指當地方政府的努力水平不可觀測時，理性的地方政府總會選擇使自己期望效用最大化的努力水平，即地方政府的激勵相容約束條件可以數學表述為：

其一階條件為：

由于地方政府為了實現其自身目的會選擇對中央政府隱藏其行動或信息，導致在兩級政府之間信息通常是非對稱的。因此，我們假設中央政府不能觀測到地方政府的努力水平a，綜合上述分析，中央政府的最有激勵合同的設計可以表述為解如下最優化問題：

將參與約束（等式成立）和激勵相容約束帶入目標函數，則上述最優化問題可以重新表述為：

解其一階條件，得

由于中央政府的激勵合同形式表現為中央政府所給予地方政府的激勵報酬為s(π)=α+βπ，上述最優解β*即表示該激勵合同對地方政府的最優激勵強度。顯然，β*>0；β*n>0；β*ρ<0；β*m<0；β*σ2ξ<0。最優激勵強度β*是n的增函數，即地方政府努力水平對產出的貢獻程度越大，中央政府對地方政府的激勵程度應越大；β*是ρ，m和σ2ξ的減函數，說明地方政府越是風險規避，產出的不確定性越大以及地方政府越不愿意努力工作，中央政府對地方政府的激勵程度應該越小。

因此，中央政府為實現貧困群體的社會救助目標，應設計合理的激勵機制，該激勵機制應綜合考慮地方政府的風險態度、努力程度、工作的實際效果以及環境不確定性等因素。

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Analysis on the Game between Governments in Social Assistance for Poor Groups in China

ZHU De-yun

（School of Economics，Huazhong University of Science Technology，

WuhanHubei430074，China）

Abstract:When government provides social assistance for poor groups， several subjects such as poor groups， local governments and central governments are involved．And the purposes of these three sides are different．Differences in purpose result in the existence of game between relating parts in the process of social assistance for poor groups．The paper analyzes the game between governments in social assistance for poor groups in China and hope to propose some good suggestions and measures to perfect China’s social assistance system for poor groups．

Key words:poverty；social assistance；game

（責任編輯：孟 耀）

注：“本文中所涉及到的圖表、注解、公式等內容請以PDF格式閱讀原文。”