三亞亞龍灣度假區開發管理模式研究及啟示

[摘要]三亞亞龍灣度假區是我國首批12個國家級度假區中，唯一一個采用企業化開發運營模式并獲得成功的度假區。亞龍灣模式對于我國度假區管理體制探索和創新，以及新時期度假區開發管理有著積極的借鑒和示范意義。本文通過長期深入的案例調研，在掌握大量翔實的歷史信息和訪談資料基礎上，廓清了亞龍灣模式的核心特征，即企業主導開發，政府有限介入，政企溝通合作。研究有助于明確亞龍灣開發中政府和企業的權利邊界和各自的角色定位，構建更為科學有效的度假區治理結構。文章同時指出了亞龍灣模式運行中出現的問題，并討論了亞龍灣模式對于亞龍灣成功開發的作用及其適用性。

[關鍵詞]度假區；企業化開發；亞龍灣

[中圖分類號]F59

[文獻標識碼]A

[文章編號]1002—5006(2008)01—0013—06

引言

20世紀90年代初，我國設立了首批12個國家級旅游度假區。其中，三亞亞龍灣度假區采取了企業化開發運營模式，由亞龍灣開發股份有限公司主導開發(以下簡稱亞龍灣公司)，而其余11個度假區均由地方政府主導開發。十多年過去了，亞龍灣度假區開發逐步走上正軌，并迅速成長為國內最成功的豪華海濱度假區。企業主導開發的亞龍灣模式在國家級度假區中獨樹一幟，對于我國度假區管理體制探索和創新，以及新時期度假區開發管理有著積極的借鑒意義和突出的學術研究價值。亞龍灣模式的核心特征是什么?在運行中可能會出現什么問題?該模式與亞龍灣的成功開發有無必然聯系?亞龍灣模式能否移植到國內其他度假區?這些問題亟待通過深入的案例研究給予解答。

一些學者已經認識到度假區的管理體制將對度假區發展產生重要影響，如魏小安先生認為，度假區開發“關鍵要有一個好體制”，“在開發階段，政企合一的體制是最適合發展的體制”。王國新認為建設部門與旅游部門的利益之爭，使我國度假區往往陷入管理體制不順的困境，度假資源優勢得不到充分發揮。王瑩等在對浙江省度假區調研后發現，度假區管理機構設置常采用三種模式：一是度假區管委會與旅游局合署辦公，二是設立獨立的度假區管委會，三是度假區管委會與區域新開發區管委會合并。其中，第二種模式對于相對成熟的度假區比較適合。總的來看，現有研究大多屬于經驗判斷，還未深入到度假區管理體制內部，探究不同管理體制特征及其對度假區開發的實質性影響。因此，對于亞龍灣這樣成功案例的深入剖析更具有揭示性意義(revealing)。本研究通過長期深入的案例調研，在掌握大量翔實的歷史信息和訪談資料基礎上，試圖廓清亞龍灣模式的核心特征及其運行中存在的問題，明確政府和企業的權利邊界和各自的角色定位，并對亞龍灣模式的適用性進行研究。

1 亞龍灣模式的核心特征

1992年三亞市政府為了解決亞龍灣前期開發的資金問題，招股成立了國有亞龍灣股份公司，由市政府授權該公司對亞龍灣度假區進行統一開發、統一規劃、統一征地、統一招商、統一建設，亞龍灣度假區從此走上了企業化開發的道路。1995年由于公司決策層投資失誤不得不增資擴股，中國糧油進出口集團在香港注冊的下屬公司鵬利國際注資控股，亞龍灣公司遂成為外商投資股份有限公司(如表1)。無論是國有公司還是外商投資公司，亞龍灣開發運營的市場化特征已經十分顯著，與政府主導下通常采取的管委會模式有著本質不同。

度假區管理體制的實質在于圍繞度假區開發管理形成的一套制度設計和安排，即度假區治理結構。在我國度假區開發的眾多利益相關者中，地方政府和度假區開發商之間的權利關系直接影響到度假區治理結構及其功能。換言之，度假區管理體制規定了政府和開發企業在度假區開發過程中各自的權利范圍和角色定位。從這個角度來理解亞龍灣模式，其核心特征可概括為：企業主導開發、政府有限介入、政企溝通合作。

1．1 企業主導開發

亞龍灣公司作為度假區成片開發的主開發商，在規劃許可的范圍內對度假區用地享有充分的開發自主權。這些開發行為主要包括：度假區基礎設施建設、自有項目投資及項目招商工作等。

完善的基礎設施建設被認為是度假區綜合開發成功的首要因素。亞龍灣的成功開發也得益于開發商對于基礎設施建設的大手筆投入和營造的超乎想象的優美環境。度假區開發十多年來，亞龍灣公司對基礎設施投入累計達到12億元，建成了亞龍灣郵電分局、衛視中心、燃氣站、東西污水處理廠、變電站及15.6公里的道路及各種市政管線，高標準實現了度假區內用地“七通一平”。更重要的是，亞龍灣內最具開發價值的海濱一線地，大多是在灣內基礎設施日臻成熟階段轉讓的，此時前期開發投入已經在地價中得到了較為充分的體現，開發商能夠獲得較高的邊際回報率。地方政府主導下的度假區開發則大多在基礎設施投入方面捉襟見肘，只能靠出讓有限的土地資源，以土地換資金，進行滾動發展，同時規劃的控制功能往往弱化。但國家級度假區能夠出讓的土地有限，靠土地出讓金開發建設缺口仍然很大。度假區前期開發舉步維艱，基礎設施不完善，對后續引資工作造成很大影響。

國外綜合型度假區開發案例表明，私人投資者一般都不情愿率先在一個新度假區冒險投資，包括亞龍灣在內的國家級度假區在招商開發過程中也大多經歷過類似的困難時期。在市場條件尚不成熟，不足以支撐一線豪華度假酒店開發時，亞龍灣公司堅決保留了最為稀缺的海濱一線土地，避免了一味迎合中小投資商的低檔次開發。并憑借其雄厚的資金和專業技術優勢，推行示范性項目開發戰略，于1996年投資興建中國第一座五星級海濱度假酒店——凱萊酒店，引領和示范了國內高星級度假酒店的設計理念和風格，給國內高端度假市場帶來了巨大的沖擊與震撼。凱萊酒店的成功產生了強烈的示范效應，引爆了灣內高星級度假酒店的開發熱潮，對亞龍灣度假區開發起到了非常重要的推動作用，也奠定了亞龍灣在國內獨樹一幟的高端海濱度假區形象。

與國內其他度假區“英雄不問出處”、“一網打盡”式的招商模式不同，亞龍灣公司在開發商選擇方面自始至終采取高門檻策略，對擬進入區內的開發商制定了非常嚴格的準入標準，并形成了一整套考評機制。通常，亞龍灣公司要與擬進入的開發商進行多輪談判，對開發商的實力背景、投資理念、市場預期分析以及長遠發展規劃等進行全方位的了解和接觸，以此作為決策的依據。只有在確定開發商有能力并與亞龍灣整體發展理念相吻合時，亞龍灣公司才會考慮與其合作。甚至，亞龍灣公司對某些重要地塊的轉讓都沒有決定權，需要提交到集團由董事會來決策，最大限度地保證決策的科學性和嚴謹性。亞龍灣公司與投資商簽訂的土地轉讓合同對擬轉讓地塊的用途及投資期限的限制都有嚴格具體的約定，以約束投資商的開發行為。新版的合同范本中甚至要求，開發商在亞龍灣投資的五星級酒店，建成后必須聘請國際著名酒店集團進行管理。在土地開發進度方面，亞龍灣公司沒有盲目地開發一塊轉讓一塊以獲取短期效益，而是十分注意控制好土地出售的節奏。公司根據對國內外高端度假客源的預測分析及灣內酒店客房數量的現狀，每年制訂定量的土地出售計劃，以平衡發展，避免酒店之間的惡性競爭。自中糧集團接手以來，亞龍灣公司基本上將灣內酒店數量控制在每年增長一家到一家半的速度，這樣基本可以保證亞龍灣內酒店規模增長與市場需求增長大致保持一致。

可見，亞龍灣公司并沒有將他們和開發商看成是簡單的土地買賣關系，而是更高層面上的戰略合作伙伴關系。這種對自己、對開發商高度負責的態度，自始至終嚴格執行的高門檻策略，保證了亞龍灣內度假接待設施的高品位和高端市場的定位策略。

1．2 政府有限介入

三亞市政府介入亞龍灣開發管理經歷了由全面介入向有限介入的轉變。國有亞龍灣公司時期，三亞市政府通過設立地方政府控股的股份公司，以地區行政管理主體和公司控股股東的雙重身份全面介入度假區經營管理事宜。1995年中糧集團控股以后，三亞市政府喪失了直接介入度假區開發經營的權利，僅作為非控股股東參與公司日常管理，經營性開發介入程度大大下降。與此同時，三亞市政府并沒有完全淡出，而是強化了作為行政管理主體，對度假區進行規劃控制和協調的宏觀管理職能。此外，自2000年以來，三亞市政府在城市營銷方面成績突出，成功舉辦了新絲路模特總決賽、世界小姐總決賽等重要節事活動，尤其是世界小姐總決賽連續三年在三亞舉辦，使三亞及亞龍灣的知名度和美譽度空前提高，對推動亞龍灣開發作用顯著。三亞市政府適時退出度假區經營性開發，回歸政府行政管理角色，保持對度假區開發適度有效的監督管理，并在城市宣傳和推介方面不遺余力，是亞龍灣成功開發的一個重要轉折點，也是亞龍灣模式的重要特征之一。

1．3 政企溝通合作

三亞市政府與亞龍灣公司良好的溝通合作，對于亞龍灣成功開發也是必不可少的。政府和企業圍繞著度假區開發的總目標必須協調，規劃的制定須在雙方充分溝通的前提下共同討論通過。開發進程中的政企有效溝通同樣非常重要，因為真正對一個旅游度假區規劃建設起著決定性影響的是當地政府，政府能夠通過規劃控制度假區一切的開發建設行為。亞龍灣公司和三亞市政府在亞龍灣開發理念上始終保持一致，為亞龍灣度假區一體化開發奠定了堅實的制度基礎。此外在諸如移民搬遷、度假區日常管理、外部協調方面也依賴于政企相互配合，共同推動度假區發展。

1．4 小結：政府和企業的權利邊界

亞龍灣模式十分明確的規定了亞龍灣公司與三亞市政府之間，圍繞著度假區開發管理各自的權利邊界和角色定位。亞龍灣公司排他性的享有一定時限內度假區范圍內土地的開發經營權，可以自主地安排基礎設施投入、制定年度土地轉讓計劃、選擇投資商并與之簽訂土地轉讓合同、進行度假區內經營性項目投資等市場化行為。三亞市政府及各職能部門，如規劃、土地、環保、稅務、工商、公安等，則依照相關行政法規規定，對亞龍灣公司的開發經營行為進行歸口監督管理。

以規劃職能為例。三亞市城市規劃局代表市政府負責亞龍灣開發的兩級規劃控制，一是在度假區土地利用層面上，對度假區內土地實行分區、分地塊的用地指標和用地性質控制；二是在具體的項目建設層面上，規劃局負責召集擬建項目規劃設計方案評審會，對擬建項目的設計方案進行評估。前一個層面實施控制的依據是政府和企業共同主持制定的度假區控制性詳細規劃，規劃文本經地方人民代表大會通過，具有地方性法律文件性質。如無特殊情況需要變更，任何人無權更改地塊的既定性質和用地指標數據，亞龍灣公司更無權參與控制。后一層面依據的則是以政府意志為主的專家意見，亞龍灣公司作為開發商常受邀參加評審會，但對評審結果施加影響的能力十分有限。

2 亞龍灣模式運行中出現的問題

由政府授權一家企業對土地進行成片開發經營，這在我國度假區管理體制探索中是大膽的嘗試。現在來看，亞龍灣模式取得了初步成功，度假區開發建設已進入良性發展軌道，但該模式在運行中也出現了一些問題。

2．1 亞龍灣公司與灣內其他企業之間的利益博弈

亞龍灣公司作為度假區主開發商，本質上只是一個企業，并不具有行政管理權，與進入灣內的其他投資商在市場地位上是平等的，不存在一個企業對另一個企業發號施令，一個企業要接受另一個企業管理的邏輯和法律根據。隨著進入亞龍灣投資商數量的增多，亞龍灣公司與其他投資商之間的矛盾很難避免。

總的來看，亞龍灣公司與灣內企業之間的關系是比較協調的，與寰島海底世界酒店之間的矛盾相對突出。海底世界酒店位于亞龍灣濱海路北側，參加海上觀光活動的游客必須穿過濱海路才能前往海灘。原有的臨時下海通道位于假日酒店西側，通道狹小，經常造成游客擁塞。另一方面，熙熙攘攘的觀光客流對假日酒店度假環境的私密性造成了一定影響，由此引起酒店之間關系的緊張。2000年在三亞市政府的協調下，由海底世界酒店投資建成通往海灘的正式下海通道。通道建成后，亞龍灣公司與海底世界酒店的矛盾驟然上升。

矛盾的直接原因是公共下海通道的開通使得亞龍灣公司經營的中心廣場游客量急劇下降。公共下海通道開通以前，進入亞龍灣海域的觀光游客絕大多數從中心廣場購票進入，為亞龍灣公司帶來了可觀的景點門票收入。2001年中心廣場共接待游客114萬人次，門票收入達6000多萬元。公共下海通道建成后，亞龍灣公司對于公共海灘的進入壟斷性消失了，大量觀光客人從公共下海通道進入海灘，中心廣場的游客量急劇下降，2002年僅有31萬人次(圖1)。更讓亞龍灣公司不能容忍的是，旅行社為了盡量壓縮成本，直接將團隊客人帶至公共下海通道，而旅行社的報價單中卻已經包含了中心廣場的門票費用。

為了應對中心廣場游客量的急劇下滑，亞龍灣公司采取了多種措施。先是設置從中心廣場到假日酒店長達幾公里的籬笆墻，試圖阻止游客從其他渠道進入海灘。后來發展到在公共下海通道入口處設卡驗票，這些措施引起游客強烈不滿。盡管在三亞市政府的行政介入下，籬笆墻和驗票亭最終得以拆除，事態得到了一定程度的緩解，但兩家公司之間的矛盾越積越深了。

在下海通道之爭中，兩家企業雖是平等的市場主體，但實際的地位是不平等的，作為度假區主開發商的亞龍灣公司顯然具有很多其他投資商所不具有的優勢。在下海通道之爭中可以發現，亞龍灣公司在處理與灣內其他企業之間的矛盾時，常常難以抑制企業擴權的沖動，試圖利用自己相對有利的市場地位，采取手段力圖使矛盾在自身的制度框架中得到解決。因此，亞龍灣公司的行為往往具有超企業的性質。然而，亞龍灣公司的越位行為并沒有有效地解決矛盾，而是使矛盾進一步升級激化。因此，在度假區企業主導開發的制度框架下，一定程度的政府行政權力介入對于協調解決企業之間的矛盾是必不可少的。

2．2 亞龍灣公司與政府之間的利益博弈

如前所述，亞龍灣公司與三亞市政府圍繞著度假區開發總體關系是協調的，但在一些具體地塊的開發轉讓事宜上，雙方也難免出現一些摩擦，政府往往在博弈中處于強勢地位。這一點在強制性拍賣事件中得到了充分體現。

事件的起因是亞龍灣內G-16地塊開發閑置問題。該地塊位于環湖旅游區，1994年亞龍灣公司獲得環湖旅游區土地開發權，并在同年4月與海南富源實業有限公司簽訂土地使用權轉讓合同，將其中G-16地塊有償轉讓給該公司用于興建大使俱樂部，但一直未到市國土局辦理土地使用權變更手續。之后，富源公司由于種種原因未對該地塊進行開發，導致該幅地塊閑置。其間，亞龍灣公司按照“七通一平”的要求，為該幅地塊投資配套了相應的基礎設施。

2001年4月，三亞市政府的81號決定以亞龍灣公司雖完成基礎設施建設，但亞龍灣公司與富源實業公司簽訂的土地轉讓合同至今未依法辦理土地使用權變更登記，也未對該地塊進行開發建設，致使土地閑置為由，依據《城市房地產管理法》第二十五條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第十七條的規定，決定無償收回該幅地塊的土地使用權。

由于三亞市政府的行政性強勢，亞龍灣公司無奈向海南省法制辦公室提起行政復議。慎重起見，海南省法制辦公室將該事件上達至國務院法制辦公室。根據國務院法制辦148號答復精神和海南省人大法制委員會的相關要求，海南省法制辦公室于2001年12月1日依法做出了“三亞市人民政府81號決定認定的事實和適用法律錯誤，具體行政行為明顯不當，應當責成三亞市人民政府重新做出具體行政行為”的審理意見。

至此，亞龍灣公司的上訴得到了中央和省級法制部門的支持，該事件有了明確的審理結果，三亞市政府理應糾正其無償收地的行政行為。然而，三亞市政府早在2001年4月30日就將該地塊強制收回，并于同年6月15日將該地塊和已收回的G-15地塊合并為一塊進行公開拍賣，最終轉讓給了山西華宇集團。經過三亞市政府與亞龍灣公司多次協商，雙方對該事件最終達成妥協。對于亞龍灣公司在被收回土地的基礎設施投資額，三亞市政府同意經核定后從亞龍灣公司所欠市政府的土地使用權出讓金額中相應扣減，亞龍灣公司也同意給山西華宇公司提供基礎設施配套服務。無論如何，此事件折射出三亞市政府高強度介入度假區行政管理的沖動，以及亞龍灣公司在與市政府博弈中的相對弱勢地位。

2．3 亞龍灣土地開發戰略面臨調整轉型

度假區主開發商的利潤來源主要是轉讓土地的地價增值部分，收益模式可概括為購買生地——投入開發——地價增值——轉讓土地——獲得利潤。各階段開發特征及投入和產出之間的大致關系如表2所示。可見，作為單純的度假區土地運營商，可轉讓用地的多少直接關系到企業利潤的增長空間。

亞龍灣公司獲得授權的度假區首期用地面積約6100畝，扣除山地、水面、道路等基礎設施用地，實際可轉讓用地為3799畝。經過十多年開發建設，亞龍灣首期可開發用地已基本轉讓完畢(階段Ⅳ)。目前公司每年用于灣內環境維護的物業管理支出達1000萬元以上，未來土地開發收益則面臨著干涸的危險。

因此，以招商開發為主的亞龍灣企業化運營模式，盡管給亞龍灣公司帶來了巨大的土地開發收益，但難以保證亞龍灣公司可持續的利潤來源。而在政府主導開發背景下，度假區管理機構有可能通過地方政府財政支持或享有區內企業稅收征繳權來彌補管理運營費用。可見，就開發運營模式的穩定性和可持續性來說，由一個企業投資開發度假區顯然存在一定先天缺陷。在這種情況下，2006年亞龍灣公司管理層對即將展開的度假區二期用地開發戰略做出了重大調整，主要方向有兩個：一是更多地利用自有資金進行項目開發而不是招商引資，二是項目開發重點更多地轉向特色度假單元和回報率更高的度假房地產項目。這標志著亞龍灣公司的主營業務已經由原先的土地開發向綜合性的項目運營、地產投資轉變。

3 結論和啟示

無論如何，企業化主導開發的亞龍灣模式獲得了巨大成功，在度假區管理體制方面的有益探索對于新時期中國旅游度假區發展意義深遠。亞龍灣模式的成功之處在于構建了一種新的、更為科學有效的度假區治理結構，有助于實現各利益相關者之間權利義務關系的制度優化，從而為度假區長遠戰略目標和發展計劃實施提供了必要的制度保證。

具體來說，亞龍灣模式相比于度假區地方政府主導開發模式，在治理結構方面具有三個明顯優勢。首先，度假區產權主體的模糊性問題得到了徹底解決，為度假區經濟意義上的產權找到了真正的利益代言人。地方政府的行政任期制將度假區產權在時間緯度上進行分割，不同任期的地方政府是不同的利益主體。且地方政府是一個復雜的利益集團，集團內部存在不同的利益派別，因此地方政府享有的度假區產權往往具有模糊性和非排他性。而度假區企業化治理結構通過契約的形式，由地方政府將度假區一定期限內的開發權一次性排他性地授予某企業。企業是唯一合法的度假區開發主體，是度假區產權的真正代言人。產權明晰有助于避免出現度假區開發的“公地悲劇”(tragedy of commons)。其次，度假區產權結構更為合理，對開發主體產生持續有效的正向激勵。大型度假區開發是一個長期過程，從基礎設施建設到項目成功引入并產生稅收效益客觀上需要一個周期。地方政府治理下，本屆政府往往產生短期行為傾向，利用任期內的控制權去追求任期內的度假區開發收益。度假區企業化治理能夠超脫行政任期制的短期約束，為開發主體提供持續穩定的理性預期，有助于產生持續有效的正向激勵。第三，度假區開發管理權在政府和企業間分離，有助于改變地方政府治理下控制權過分集中的弊病，通過建立有效的制度性約束，使得度假區開發在穩定有效的規劃控制下進行。

盡管亞龍灣模式具有地方政府主導開發模式無可比擬的制度優勢，但不能過分夸大亞龍灣模式在亞龍灣度假區成功開發中的作用。事實上，亞龍灣的成功開發還依賴于其他特殊因素的共同支撐，如三亞具有國內獨一無二的冬季避寒型海濱度假氣候資源，為亞龍灣提供了特殊的旅游吸引物；亞龍灣公司的管理層具有卓越的度假區管理才能和執行力，始終堅持高門檻策略，公司股東不因短期利益而放棄度假區的長期利益；度假區開發初期強有力的移民搬遷政策，保證了度假區一體化開發運營的實現等。因此，不能簡單地將亞龍灣的成功看成是企業主導開發模式的必然結果，亞龍灣模式僅是從制度層面上構建了較為科學合理的度假區治理結構，是亞龍灣成功開發的必要條件，并不是充分必要條件。盲目地在國內其他度假區中復制移植亞龍灣模式同樣存在很大的風險。

亞龍灣模式并不完美，它所構建的度假區治理結構還存在一些不確定因素。度假區企業化開發必須置于一定的外部監管下進行。然而，地方政府是否有足夠的激勵去監管開發商的開發行為?進一步分析，開發商有可能和地方政府串謀，雙方共同攝取短期開發利益，導致政府的外部監督作用弱化。這些問題涉及到更為復雜的利益相關者之間的關系，通過建立激勵相容(incentive adaptive)的契約關系和完善相關規劃法規有可能更好地規范各方行為，同時引入第三方監督力量參與到度假區開發中來，也是未來度假區治理結構進一步優化的方向。

致謝：感謝亞龍灣公司副總裁俞峰先生和三亞市副市長李柏青先生給予的支持和幫助!

[責任編輯：吳巧紅；責任校對：王玉潔]