農民工權益保障存在的問題及對策分析

摘要：農民工是伴隨著中國改革開放而產生的新興社會群體，也是中國社會中的弱勢群體。農民工權益經常受到侵害，導致諸多社會矛盾和社會問題的產生。因此，如何依法保障農民工權益對于構建和諧社會具有重大而深遠的意義。

關鍵詞：農民工；權益保障

中圖分類號：F126 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)01－0174－04

農民工是當代中國社會的一個特殊群體。在法律上并沒有“農民工”這個概念。他們理應與其他公民一樣享受同等的權利。然而事實上，農民工一方面是地方經濟發展的“生力軍”，是工人階級的重要組成部分，另一方面卻是城市的“邊緣群體”。無法真正融入城市社會主流，無法享受市民同等待遇。農民工的權益得不到應有的保障，已成為城市中的弱勢群體，成為構建和諧社會的薄弱環節，對此必須采取對策加以解決。

一、農民工的現狀和特點

農民工是我國工業化、城鎮化進程中，由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型時期形成的特殊的勞動力群體。對農民工的界定，可以從不同方面進行分析：從勞動關系看。包括與用人單位簽訂勞動合同、建立勞動關系。也包括尚未簽訂勞動合同但形成事實勞動關系的務工人員；從產業分布看，大部分集中在第二產業的建筑、采掘、紡織、制造等行業。以及在第三產業的商業、餐飲、服務等行業的務工人員；從就業方式看，部分在國有、集體單位正規就業。大部分是在非公有制經濟單位以及在國有、集體單位里短期臨時性就業、非全日制就業、勞務派遣就業、分包生產或服務項目的外部務工人員；從與城鎮的聯系看，包括“離土又離鄉”進入城鎮的務工人員。也包括“離土不離鄉、進廠不進城”的鄉鎮企業務工人員。

改革開放以來。我國不少的學者從不同角度對農民工問題進行了各種分析。根據中國社科院“當代中國社會階層結構研究”課題組的數據顯示。現在我國有農民工9900萬人以上：而國家統計局的資料顯示。我國進城的各類農民工共有1.18億人；農業部根據對1萬個農戶的跟蹤調查。推算出外出農民工約為1億人，占農村勞動力的21％，而且數量還在進一步增加。這意味著今后將有越來越多的農民工出現，農民工的地位和作用也將更加重要和突出。

總體上看，我國農民工具有以下鮮明特點：一是以自發性外出為主，主要從事體力勞動，且流動頻繁。目前，農民外出務工主要依托以親緣、地緣關系為基礎建立起來的社會信息網絡。據調查，88％的農民工是通過自發方式外出，有組織外出的僅占12％。自發性外出主要是依靠親友介紹或幫帶，就業成本低且成功率高，這與農民工獲得就業信息的渠道少、對社會職業中介機構誠信的認同感低有關。農民工大多以村鎮或地區為單位結伴，集體到用人單位應聘，從事加工制造、采掘、建筑、環衛、餐飲等具有一定時限性的工作，因此，為了不斷尋找新的工作而頻繁流動。至于街頭隨處可見的散工，其流動性更強。二是年輕力壯，學歷偏低。據統計，2004年全國農民工中16-30歲的占61％，31-40歲的占23％，41歲以上的占16％；初中文化程度的占66％，接受過各種技能培訓的占24％。據調查，2007年在宜昌市務工的農民工年齡18-42歲的占總數的58.9％，42歲以上(含42歲)的占41.1％初中及初中以下文化程度的占總數的77.8％。可以看出，外出農民工平均年齡比較輕，也是農村勞動力中受教育程度比較高的群體。他們思想活躍。有強烈的外出就業沖動，也比較容易適應現代工業生產要求，但總體素質仍然偏低，多數只能吃青春飯。從事簡單體力勞動。三是適應性強，期望值低。農民工大多在加工制造、采掘、建筑、餐飲、服裝、服務等行業從事臟、累、苦、險的工作和重體力勞動。這些工作都是城里下崗職工不愿涉足的。盡管工作艱苦，他們仍然表示比農村好。很滿足現狀。據調查，農民工對自己工作表示滿意的占到了總數的43％。四是以來自中西部地區為主。2004年，中部地區外出農民工4728萬人，占全國農民工總量的40％；西部地區外出農民工3161萬人。占26.7％。安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、重慶、四川、貴州等9省(市)跨省流動的農民工占本省(市)農民工總量的60％以上，占全國跨省流動農民工總量的81％。四川、河南兩省農村外出務工勞動力都超過了1000萬人。江西、安徽、湖北、重慶、四川等五省(市)的外出務工農民占農村勞動力數量的30％以上。五是處境艱難，生活窘迫。農民工的月工資均比較低，主要集中在500-800元之間。其中農民工月收入在300元以下的占3.58％，300-500元占29.26％，500-800元的占39.26％，800元以上的占27.90％。在衣著方面。由于主要從事各種粗、重、臟的行業，衣著都很簡樸粗陋。在飲食方面，為了節省開支給家里多寄錢，他們的飲食一般都比較簡單，是農貿市場的低擋菜和街頭路邊飲食攤點的主要顧客，衛生也得不到保障。在找不到工作的日子里。忍饑挨餓的事時常發生。在居住方面，農民工一般都合租在城鄉結合部，人均居住面積很小，有的不足2平方米。在建筑工地上的農民工則大多住簡易工棚，采光和通風條件很差，往往成為城市衛生的死角。

二、農民工權益保障存在的主要問題及原因

(一)農民工權益保障存在的主要問題

億萬農民進城務工，既關系著他們的就業收入。發達地區和城市第二、第三產業的運行發展，又蘊含著農民變工人、變市民的基本趨向。對經濟社會結構的變革具有深遠的影響。但當前農民工所處的邊緣化的社會地位、合法權益嚴重缺失的狀況，與其對經濟發展所作出的貢獻，形成極大的反差。受城鄉二元體制的影響，農民工和當地居民在制度安排和政策措施上有很大差別。農民工權益保障存在著很多問題，主要表現在：

1、勞動合同簽訂率低。勞動用工行為不規范。據調查，宜昌市的農民工勞動合同簽訂率僅為20％。在已簽訂的勞動合同中，不規范、不履行的現象較為普遍。有的企業隨意變更或解除勞動合同。不按規定支付經濟補償金。一些公有制企事業單位的勞務工與城鎮職工同工不同酬、不同權、不同待遇。

2、拖欠和克扣工資問題依然存在。取得勞動報酬的權利受侵害。許多私營企業盡量參照最低工資標準來確定農民工勞動報酬。有些企業變相提高勞動定額。有些企業超時工作不付加班費。農民工工資還經常被拖欠甚至被克扣，特別是在建筑行業更為突出。以2005年為例，宜昌市農民工勞動保障權益保護中心，接受農民工因追討工資尋求幫助的來訪來電達2100多起，共為農民工追回被拖欠和克扣的工資800多萬元。

3、勞動安全衛生條件差，身體健康和生命安全受威脅。一是安全事故頻繁發生。據有關部門統計，2006年，宜昌工礦商貿企業事故死亡87人，煤礦事故死亡26人，其中農民工占80％以上。二是職業危害嚴重。一些企業不執行勞動保護有關規定，農民工苯中毒、患矽肺病死亡的惡性事件觸目驚心。女性農民工勞動保護方面的問題也很突出。三是超時勞動現象比較普遍。農民工每天工作12小時以上的占31.8％。有的最長工作時間甚至達到了每周84小時。特別是建筑行業的農民工反映，長年累月沒有休息過。四是生活條件差。許多農民工居住在低矮簡陋的棚屋里，洗浴設施、廁所等衛生條件很差。

4、享受基本社會保險權益難以落實，社會救助缺失。一是農民工參保率低，多數企業不給農民工投保，同時由于城鄉兩種保險制度難于對接。也有一部分農民工不愿參保。二是由于許多農民工沒有參加工傷、醫療保險，發生工傷事故和生病治療享受不到相應的待遇。三是農民工遇到困難不能及時得到社會救助。

5、基于二元戶籍制度，阻礙農民工市民化和根本轉移，農民工的民主政治權利和人身權利缺乏保障。一是對農民工實行經濟性吸收、社會性排斥。設置比較高的落戶門檻。堵塞了農民變市民、實現徹底轉移的通道。二是很難享受到選舉權和被選舉權。據調查，有79.7％的農民工沒有參加選舉。絕大多數農民工很少參加戶口所在地和輸入地的民主選舉，參與社會事務管理的渠道不暢通。三是難以享有與城鎮職工同等的民主權利。有相當多的農民工在企業已成為技術骨干。但職位很難升遷；一些公有制企業、事業單位的勞務工不能參加用人單位職工(代表)大會，無法行使民主管理權利。四是參加和組織工會的權利不落實。一些干部擔心建立工會組織妨礙招商引資；一些企業經營者阻撓和限制農民工參加和組織工會；由于用工主體不明確，用人單位和勞務公司都不愿意組織勞務工加入工會。五是有些企業的農民工人身權利和人格尊嚴得不到保障。有的對農民工實行“封閉式”管理，采取扣留身份證、搜身檢查等非法手段。

6、城市公共服務難以覆蓋到農民工。城市為農民工提供的公共產品和服務存在“真空”地帶，農民工很少享受到繼續教育和職業技能培訓。業余文化生活貧乏，據調查，聊天、看電視、打牌是他們的主要休閑方式。子女入學仍存在一些困難，不少地方農民工子女人學仍收借讀費，私立民工子女學校得不到扶持。

(二)農民工權益受侵害的原因

1、城鄉二元經濟社會結構，是農民工權益受侵害的體制原因。我國城鄉分割的二元體制，形成了農民工與城鎮職工在身份、就業、勞動報酬、社會保障、民主權利和公共服務上的二元結構。政策性、制度性因素依然不同程度地制約農民工權益保障。

2、認識偏差及新的城市管理服務制度尚未完全建立。是農民工權益受侵害的社會原因。如片面追求發展經濟，對維護包括廣大農民工在內的勞動者的合法權益重視不夠；過分看重因少數農民工給城市帶來的一些負面影響，采取了一些歧視性或限制性政策。城市公共管理服務不到位，影響農民工就業和生活環境的改善。

3、勞動力過剩、勞動力市場不統一、缺少法律依據和有效處罰措施，是農民工權益受侵害的直接原因。勞動力市場供大于求的矛盾將長期存在，統一、開放、競爭、有序的勞動力市場尚未形成；一些企業經營者法制觀念淡薄，使農民工勞動經濟權益受侵害；對處理有些侵害農民工合法權益的行為，現有法律規定缺乏可操作性，執法力度不夠。

4、缺乏組織保障，是農民工權益受侵害的關鍵原因。農民工在進城務工和擇業上，主要依靠“血緣、人緣、地緣”關系，盲目性大，且各自為“工”，很少加入就業地的黨、團、工等組織，由于失去組織的依托，使他們缺乏利益表達和權益維護的渠道和載體。在權益受到侵害時，不能及時依靠組織的力量得到維護。

5、自身素質低，是農民工權益受侵害的內在原因。絕大多數農民工文化素質不高。只有小學或初中水平。且沒有經過任何職業教育或培訓，缺乏勞動技能，只能從事臟、累、險的職業，加上法律意識比較淡薄。自保能力差，在權益受侵害后往往不知道怎樣用法律武器來維護自己合法權益。

三、保障農民工合法權益的對策與建議

保障農民工權益，要在政治制度上安排、經濟權益上保障、社會輿論上宣傳，改革體制，創新制度。要根據我國經濟發展水平和社會進步狀況，綜合治理，標本兼治，循序漸進加以解決。

(一)在全社會形成更加有利于保障農民工權益的良好環境

1、統籌規劃農民工權益保障問題。建議國務院及地方各級政府成立農民工問題領導小組，發揮就業工作聯席會作用。把農民工權益保障納入國家及地方經濟社會發展規劃中統籌解決。各地政府要建立農民工就業勞務輸出機構，管理農民工跨地域流動問題。勞動保障部門也要關注農村剩余勞動力轉移。

2、建立和完善涉及農民工權益保障的法律法規。一是抓好現行法律法規的落實。建議各級政府要加大對新出臺的《勞動合同法》、《就業促進法》的宣傳力度，為今后執法奠定基礎；各級人大加強對《勞動法》、《工會法》等法律的執法檢查，政府有關部門加大監督檢查力度，對侵害農民工權益的行為要依法處理。二是抓緊制定和完善有關法律法規政策。各級人大、政府應盡快清理、修改妨礙農民工享有平等權利的法規政策，逐步建立完善以《勞動法》為核心的勞動法律體系，出臺《社會保險法》、《職業技能培訓考核條例》等法律法規。建議國務院盡快修改《職工代表大會條例》或制定《企業職工民主管理條例》。使職工民主管理覆蓋到非公有制企業和農民工。

(二)集中解決涉及農民工權益保障的突出問題

1、加強勞動合同管理，規范勞動用工制度。一是依法簽訂和規范勞動合同。所有用人單位必須依法與農民工簽訂勞動合同。勞動保障部門要依法規范勞動合同的簽訂、續訂、變更、解除和終止等各環節工作。防止用工行為短期化。工會要積極幫助、指導農民工簽好勞動合同。二是加大勞動保障監察執法力度。勞動保障部門要對不簽訂勞動合同、違法解除勞動合同的用人單位。加大依法糾正和行政處罰的力度。工會要積極配合勞動保障部門開展勞動合同專項監察，監督用人單位依法簽訂和切實履行勞動合同。對用人單位違反勞動法律法規和有關合同規定，嚴重侵犯農民工勞動經濟權益的。工會應當要求用^單位予以改正并向工會做出答復。用人單位拒不改正的，工會可以請求當地人民政府依法做出處理。勞動保障部門和工會組織要監督用人單位依法對解除勞動合同的農民工給予經濟補償。三是加強勞動合同管理。勞動保障部門要指導用人單位建立健全勞動合同基礎臺賬和管理制度，提高管理水平。企業工會要建立勞動合同的內部監督制度。用人單位解除農民工勞動合同時。應當事先將理由通知工會，工會認為用人單位違反法律法規和有關合同規定并要求重新處理時，用人單位應當研究并將處理結果書面通知工會。四是建立實施勞動合同的聯動機制。勞動保障部門和工會要依托勞動關系三方協商、工會與政府聯席(聯系)會議制度，建立政府主導下的推動勞動合同工作的聯動機制。強化勞動保障部門的執法主體責任，強化工會指導和幫助、監督的社會責任。五是規范勞務用工制度。勞動保障部門要加大對勞務中介組織的監督管理。督促其履行對勞務工應承擔的法律責任。

2、建立解決拖欠和克扣農民工工資問題的有效機制。一是完善工資支付的法律法規。建議國務院盡快制定《企業工資條例》，明確用人單位必須以貨幣形式按月、足額發放農民工工資。對拖欠農民工工資的企業除責令支付工資及賠償金外。還應加大處罰力度。建議在《刑法》中增補有關對欠薪逃匿和拒不支付工資的行為追究刑事責任的條款規定。勞動監察、仲裁和司法部門對拖欠工資案件應依法予以及時立案處理。二是建立工資支付保障機制。企業特別是建筑施工企業。要建立工資支付保障準備金，保障農民工工資的正常支付。三是建立工資增長機制。國家在分配制度改革中應統籌考慮農民工工資的增長問題，并逐步解決農民工與城鎮職工同工同酬問題。建議勞動保障部門會同有關行業協會制定不同行業、不同工種的勞動定額標準，加強對實行計件工資制用人單位的監督，防止農民工實際工資收入低于當地最低工資標準。各級政府應支持工會代表農民工與用人單位進行工資集體談判并簽訂專項協議。完善企業內部正常的工資增長機制。四是建立工資支付監督機制。建立農民工工資支付監控、用人單位欠薪報告等制度，暢通舉報投訴渠道，加強社會監督。另外。勞動保障部門要加強對企業執行國家工時制度的監督檢查。保障農民工的休息休假權利。

3、改善勞動安全衛生條件，遏制工傷事故和職業危害。一是落實和完善勞動安全衛生相關制度。政府有關部門要與工會建立完善勞動安全衛生協商、教育培訓制度，督促用人單位嚴格做好農民工崗前培訓工作。衛生部門要督促企業建立健全職業健康監護制度。建議修改《安全生產法》、《職業病防治法》、《女職工勞動保護規定》的有關條款，加大處罰力度。二是加強安全生產監督檢查和管理。安全生產監督管理部門要重點加強對危險行業、工種和職業危害嚴重的作業場所、規模以下非公有制企業的監督檢查，督促企業改善農民工勞動生產環境，解決安全生產隱患和職業病危害問題。勞動保障部門和企業要依法確保受工傷事故和職業危害的農民工能夠得到醫治和賠償。工會發現企業違章指揮、強令農民工冒險作業。或者在生產過程中發現明顯重大事故隱患和職業危害，有權提出解決的建議，企業應當及時研究答復；發現危及農民工生命安全的情況時。工會有權向企業建議組織農民工撤離危險現場。企業必須及時做出處理決定。三是加強群眾監督。企業勞動保護規劃、措施等要經過職代會審議通過。集體合同的勞動安全衛生條款，要規定參加工傷保險、防止工傷事故和職業危害、改善勞動條件等具體內容。工會要監督企業落實國家勞動安全衛生規定，健全群眾性勞動保護監督檢查體系，發揮群眾勞動保護監督檢查的作用。

4、積極探索符合農民工特點的社會保險方式。建議由國務院牽頭，召集政府有關部門及全國總工會，研究制定適合農民工特點的社會保險方案。一是分類推進。正規就業的農民工參加社會保險。可與城鎮職工享受同等待遇；非正規就業的農民工，可采取靈活的方式解決。二是分步實施。當前。要著力依次解決農民工最急需的工傷、醫療、養老保險。要推動《工傷保險條例》的落實，使農民工依法享有工傷保險待遇。首先保證采掘業、建筑業等高風險行業的農民工參保。目前沒有參加工傷保險的企業。也要按照有關規定，讓農民工享受到工傷及職業病的補償。要重點解決農民工大病醫療問題。探索建立個人賬戶，解決農民工養老保險問題。同時，建立應急救助機制。當農民工遭受意外、生活陷入困境時，由當地民政部門給予臨時性的應急援助。

(三)政府應當為農民工提供良好的公共服務

1、把農民工納入城市管理服務體系。一是構建開放的城市社區。按照屬地管理原則，讓農民工融入城市社區，參與多層次的社會管理。尊重進城農民工參與多層次社會管理的公民權利，使農民工的利益有制度化的表達渠道。二是各級政府及用人單位要積極改善農民工在城鎮的居住條件，對生活困難的農民工家庭實行廉價租房政策。三是城市公共服務性的勞動力市場要對農民工開放，實行平等就業制度。四是各級政府及教育部門要多渠道安排農民工子女入學。

2、加強對農民工的職業技能培訓和豐富農民工的精神文化生活。國家應大力發展農村技能教育。促進農村勞動力素質的提高。輸出地政府要本著先培訓、后輸出的原則，對農民工進行基本的技能培訓。輸入地政府要加強對農民工的思想道德和文明市民教育。用人單位要加強農民工的職業技能教育。豐富他們的文化體育生活。地方政府要加大對工會培訓農民工的財政投入，支持工會開展對農民工的教育和培訓。

3、為農民工提供法律服務和社會救助。建議立法簡化勞動爭議處理程序。為農民工維權提供方便快捷的仲裁、司法支持。社會有關方面要對權益受侵害的農民工及時提供法律援助，對涉及農民工權益的勞動爭議。企業勞動爭議調解組織、各級勞動爭議仲裁機構、人民法院要及時處理，對確有困難的農民工。可適當緩交、減少、免去仲裁費、訴訟費。民政部門要積極完善社會救助體系，城鎮社會救助制度應覆蓋到農民工。各地政府應對工會建立的困難職工幫扶中心給予財力、物力支持。

4、加大對農民工和用人單位的法制宣傳教育。用人單位法制觀念淡薄和農民工自我保護意識不強是導致農民工合法權益常常受侵害的主要原因。因此。要加強對企業主的法制宣傳教育，規范企業用工行為。從源頭上避免侵犯農民工權益現象的發生；要加大對農民工法律知識的宣傳力度。提高農民工簽訂勞動合同的意識和自我保護的能力。使他們懂得如何保留證據、運用證據來依法維權。

(四)工會應當將農民工團結到工會中來

農民工是新興的以工資收入為主要生活來源的勞動者。已經成為工人階級的新成員和產業工人的重要組成部分。面對日益龐大的農民工群體。如果我們黨組織、工會組織對他們不管不問。放任自流，就完全有可能被非法組織所利用，就會影響到黨的執政基礎和國家的穩定大局。因此，將工會工作覆蓋到農民工中，把他們有效的組織起來，促成他們加入工會組織，是當前各級工會組織面臨的一個重大任務。國有、集體企業要打破身份界限，將農民工都組織到工會中來。真正做到一視同仁、平等對待。要加大對非公有制企業、各類市場、中介組織、社區工會的組建力度。重視研究農民工人會的“動力”問題，增強農民工對工會組織的信任感和依附感。使農民工“要我人會”向“我要人會”轉變。加強農民工的會籍管理，按照“一次入會，務工通用，持證流動，進出登記”的制度，最大限度把農民工組織到工會組織中來。

責任編輯 宋敬華