論政策創新能力及其提升策略

摘要：政策創新能力是直接影響政策創新效率、效果等的能量、力量，其內在結構包含核心能力、延伸能力和增效能力，制約政策創新能力大小的要素主要有資源、制度、組織和價值觀。要提升政策創新能力。就必須建立學習型政府，不斷加強學習，變革組織，再造流程，設計有效的激勵制度，培育創新型文化。

關鍵詞：公共政策；政策創新；創新能力；提升

中圖分類號：C934 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2008)01－0126－03

創新是指人們為了發展的需要，運用已知的信息，不斷突破常規，發現或產生某種新穎、獨特的有社會價值的新思想、新事物的活動。公共政策創新是政府管理創新中一個非常重要的領域。是政府面對環境的變化和競爭的挑戰而進行的主動行為。公共政策創新能力是政府對公共政策要素的重新組合能力，是直接影響各級政府政策創新效率，使這種創新活動順利完成所必備的能量、力量，它直接影響政策創新活動速度的快慢、質量的高低和效果的優劣。政策創新能力與政策問題能否得到有效的解決、民眾需求能否得到充分的滿足緊密相關，問題解決的有效性與需求滿足的充分性是判斷政策創新能力的兩大標準，因此，對任何一個政府來說，政策創新能力只是程度不同而已，而不是“有”和“無”的問題。政策創新能力有多個構成內容，制度、資源、流程和價值觀是決定這種能力大小的決定要素。可以通過各種路徑不斷提升政府的政策創新能力，而且這種提升具有無限的可能性空間。

一、政策創新能力的結構及其制約要素

(一)政策創新能力的結構

世界銀行在《1997年世界發展報告》中指出，人們對各國在發展上的差異的決定性因素的認識有一個變化過程。一開始人們把獲得自然資源——土地和礦藏——看作是發展的前提條件，接著認為物質資本——機器與設備——是發展的關鍵，后來人們又陸續把技術、人力資本等看作是發展的基礎。20世紀80年代以來，人們已經將著重點轉向穩健政策所起的作用上。在中國社會轉型期政策創新是政府面對環境的變化和競爭的挑戰而進行的主動行為，是對社會發展需求的一種回應。政策創新主體必須具備一定的創新能力才能較好地回應社會需求，制定出高質量的政策。

能力是解決實際問題的實力，政策創新能力是政策問題解決的程度、效率、質量等方面表現出的實力。公共政策創新主體必須具備一定的能力才有可能完成政策創新過程，這種應具備的能力不是某一種能力。而是各種能力的綜合或整合，其內在結構可分為三個層次：核心能力、延伸能力和增效能力。

1、核心能力。核心能力表現為創意能力，這是公共政策創新主體最重要的能力。政策創意能力表現為政府問題建構的能力，也就是政府能夠敏銳地觀察問題，準確把握問題的實質，科學分析民眾的需求，提出獨特的政策方案。政策創新能力是決策者內在思維模式和外部行政生態環境相互作用產生的一種效應。決策者的知識結構、意志品質、價值觀等都會直接影響其政策創意能力的發揮。公共政策創新主體在一定的行政生態環境中首先要能敏銳地察覺問題。政府通過社會調查等手段收集社會運行的各種信息。與社會正常運行的指標相對照，就可以發現社會存在的問題癥狀。政府通過各種民主化的程序，充分聽取民意，了解民情，那些身處問題情境中的利害關系人向政府反映存在的問題，推動政府對問題的認知。其次，作為政策創新主體的政府需要對社會問題進行科學的診斷，找準原因，才能“對癥下藥”。最后，在研擬各種解決問題的方案時需要在量力而行基礎上的前瞻意識和創新思維，使那些應該解決、也能夠解決的問題，以最有效的方法解決之。因此，作為核心能力的政策創意能力，不是天馬行空式的隨意，也不是紙上談兵式的空想，而是以理性為基礎、具有強烈針對性的制定行動方案的能力。

2、延伸能力。延伸能力表現為政府將政策理念、政策創意轉化為實際的可操作的政策方案的能力。這就好比在企業產品創新過程中，將新產品設計構想、創意轉化為實際的工藝制造方案與步驟，并能夠按此進行操作的能力。因此。延伸能力實質是一種轉化能力。是核心能力的“工藝化”、“技術化”。目前在公共政策制定中存在著一種眼高手低的現象，不少的政策一下子看上去都非常理想，但是一執行起來卻屢屢失敗。其原因之一在于缺少政策創新的延伸能力，使得政策不具有多少可操作性。延伸能力與核心能力的要求不同。核心能力要求運籌帷幄，延伸能力要求親力親為；核心能力要求對未來的發展洞若觀火，高瞻遠矚，延伸能力要求對當下的細節了如指掌，對具體操作游刃有余。因此，政府在進行政策創新時既要站得高，更要站得實；既要有創意，更要有工藝，千萬不能成為“思想的巨人，行動的矮子”。

3、增效能力。增效能力是一種輔助性能力。它能夠提高核心能力和延伸能力的效率，增強它們發揮的效果。增效能力包括三種能力：一是溝通能力。溝通能力包括兩個方面：有效表達的能力和準確理解的能力。表達是信息的發送者把一定的想法進行編碼而生成了信息，通過一定的管道，傳遞給接受者。表達質量的高低與發送者的技能、態度、知識以及社會——文化系統(如價值觀等)密切相關。而接受者在信息被接受之前，也必須先將其中包含的符號翻譯成他可以理解的形式，即解碼。同樣，理解質量的高低也受到接受者的技能、態度、知識以及社會——文化系統的限制。政府在公共政策創新過程中，要不斷提升溝通能力，利用各種媒介，特別是互聯網，以民眾能夠接受的方式，宣傳政府的政策理念，闡明政府的政策主張。只有這樣，才能形成回應型政策創新。二是組織協調能力。組織協調能力表現為組織各種資源去實現目標的能力，它是政府成功有效地完成公共政策創新活動的基本條件。組織協調能力首先表現在組建創新團隊、培養合作精神方面。要成功地進行公共政策創新，必須建立決策者、智囊、利益代表等在內的合作團隊，并培養一種齊心協力、積極主動爭取成功的團隊精神。創新不是一個人的事，需要一群人的配合與投入。其次，組織協調能力表現在能夠根據政策創新過程中各個階段對資源配置的不同要求，組織不同的財物資源。如果公共政策創新主體不了解創新過程中各階段的資源配置要求，就無法組織合適的資源投入創新過程。即使有最好的創意，如果沒有組織協調各種資源的能力，那么，這種創意很有可能胎死腹中，或僅僅是空中樓閣。最后，組織協調能力還表現在對各創新流程的整合上。一般情況下，公共政策創新是通過各種職能式部門進行的。雖然我們多次強調要實現組織變革，再造政府流程，但這并不意味著取消現有的政府部門。在以問題和任務為導向的公共政策創新過程中，會發生與各個部門有關的部門流程。如果不能把部門流程整合起來，公共政策創新就有可能中途夭折。因此，如果把各部門流程整合起來的組織協調能力較弱，公共政策創新成功的可能性就要大打折扣。而創新的過程就充滿著更多的不確定性。三是應變能力。應變能力是公共政策創新主體應對情勢變化的快速反應能力。在社會發展過程中唯一不變的是變化。公共政策創新是在一個紛繁復雜、變化多端的環境中進行的，是內外各種環境、因素相互作用的結果。這就要求各級政府一定要學會審時度勢，隨機應變。

(二)政策創新能力的制約要素

美國學者克雷頓·M·克里斯滕森提出決定企業創新能力有三大要素即資源、流程和價值觀。羅賓斯等提出有三類因素可用來激發創新能力。第一類是組織的結構因素。比如有機式結構可以提高靈活性、應變力和跨職能工作能力。組織間密切的溝通有待于克服創新的潛在障礙。而擁有富足的資源能為創新提供重要的基石。第二類是文化因素。充滿創新精神的組織文化通常具有這些特征。比如接受模棱兩可，容忍不切實際，外部控制少，接受風險，容忍沖突，注重結果，強調開放系統等。第三類是人力資源因素。有創新能力的組織會積極地對其員工開展培訓，促進知識的更新，給員工提供足夠的保障，鼓勵員工成為創新帶頭人。這兩位學者都是從企業創新的角度來闡述的。在政策創新過程中，政策創新能力的制約要素包括以下幾個方面：

1、資源。資源包括一定的人力、財力、物力、信息、權威等。資源應該是政府在進行公共政策創新時本能地首先要考慮的因素，因為再好的創意，如果沒有可靠的資源保障，也最多是一種烏托邦。東部地區政府在發展本地經濟過程中的許多成熟的創意和成功的政策可供西部地區借鑒，但西部地區政府在移植、模仿過程中，如果不結合本地資源的實際狀況，不做好消化、轉化工作，其結果只能是依樣畫葫蘆，越畫越不像，甚至會產生負面影響。人力資源主要是指公共政策創新過程中可以直接投入的體力、知識結構、意志品質、辯證思維能力、經驗等身心素質。財力和物力是指公共政策創新所需的有形的物質資產，如資金、設備等。信息是公共政策創新所需的另一種非常重要的資源。創新實際上就是搜集信息、整理信息、處理信息的過程。由于創新面對的往往是非常不確定的狀態，因此，準確、及時、全面的信息對于政策創新來說就顯得尤為寶貴。我們經常批評的“拍腦袋決策”，與其說顯示了決策的主觀隨意性，倒不如說顯示了信息的匱乏。權威資源也是政府進行創新的重要的保障資源。權威表明政府“說話能算數”、“說話有人聽”。權威資源一方面是指政策的合法性、強制性所產生的威嚴與信用：另一方面是指負責政策創新的機構和人員所掌握的必要權力。資源的制約性顯示出政策創新能力的邊界。政府在進行政策創新時一定要注意“看菜吃飯”，有多少資源，就辦多少事。如果不量力而行，所謂的政策創新就會變成形式主義，引發風險，甚至爆發危機，影響社會穩定。

2、制度。制度是“由人制定的規則”，它可以分為內在制度和外在制度?！皟仍谥贫缺欢x為群體內隨經驗而演化的規則，而外在制度則被定義為外在地設計出來并靠政治行動由上面強加于社會的規則。”對于公共政策創新來說。制度的決定作用主要體現在：一是約束。政府任何公共政策創新都必須在現有的憲政制度、法律制度等規定的范圍內進行，公共政策創新與依法行政是內在統一的。二是激勵。由于創新本身面對的是不確定性，存在著較大的風險，因此，需要用一定的制度來激發創造精神，保護創新者的合法合理的權益。三是協調。公共政策創新需要分工，需要處理人與人、部門與部門之間各種的關系。制度能夠提供一種信任，使協調更容易實現?！坝芍贫戎蔚男判氖刮覀兡軌虺惺茉囼灥娘L險，能富于創造性和企業家精神，并能夠鼓勵他人提出其自己的新思想。”當然，制度也有好壞。壞的制度鼓勵政策創新的無效率，而好的制度可以提高政策創新的效率。

3、組織。富有創新能力的組織不僅能夠不斷地開發出變革現實的新思想和解決公共問題的新方法，而且能夠不斷地將富有創造性的思想和方法轉變為某種有效的政策。傳統官僚制組織是一種嚴密控制的機械式組織，其特征是高度的專門化、廣泛的部門化、窄管理跨度、高度正規化、有限的信息溝通(大多是下行溝通)、基層員工很少參與決策。要進行有效的政策創新，就需要建立有機式組織，這是一種靈活的具有高度適應性的結構。其特征是跨職能跨層級團隊、信息的自由流動、寬管理跨度、低度正規化等。這種新型的有機式的組織，能夠更好地回應民眾的需求。從“無邊界組織”概念引申出來的“無縫隙政府”可能是現代政府組織設計的重要理念。無縫隙政府不是要全盤推翻現有的政府組織另起爐灶，它只是不再以職能和部門為導向或以數量、規模為導向，而是以顧客為導向、以競爭為導向、以結果為導向，使政府每一項資源投入、人員活動、公共產品或服務的提供等，都能真正而有效地符合顧客的需求，民眾能夠在“任何時間”和“任何地方”得到服務。

4、價值觀。價值觀是政府在進行公共政策創新時所依據的道德性標準。當政府在決定某個民眾需求是否重要、某個公共問題是否嚴重時，就存在著價值觀的影響作用。政府應該用一種明確而統一的價值觀滲透到社會的每一個角落。比如，黨的十六屆四中全會明確提出了“堅持以人為本、全面協調可持續的科學發展觀”，這是指導政府進行政策創新的統一的價值觀。根據這個價值觀，政府在解決公共問題、回應民眾需求時，就應該堅持以人為本，堅持用全面的協調的可持續的發展觀來指導公共政策創新過程。只有符合這個價值觀的創新能力才是有效的能力。

二、政策創新能力的提升策略

政府所面臨的公共政策創新環境越來越復雜，成功的創新必須能夠快速學習與回應。因此，政府政策創新能力提升的策略是建立學習型政府。具體來說，主要包括以下幾個方面：

(一)加強學習

加強學習，是造就創新潛能不斷提升和充分發揮的首要路徑。公共政策創新主體主導著公共政策系統的運行，在政策創新過程中居于核心的、主動的地位。因此，創新主體要不斷獲取和共享新知識，優化知識結構，并有意愿將這些知識運用到制定政策的過程中，更有效地識別問題與解決問題，使政府能夠持續適應和變革環境。政府的主要領導者要著力培育學習的環境，建立從最基層到最高層涵蓋所有部門的學習能力。要充分重視培訓的重要性，把各種培訓落到實處。避免走過場的形式主義。

(二)變革組織，再造流程

從知識管理的角度看。沒有信息就不可能產生學習。學習型政府要能學習，就必須在各部門及其成員之間實現信息的共享。這種共享要及時、精確、開放。這就需要變革組織，再造流程。政府按職能劃分為各個部門。學習型政府要求通過削弱或取消已有的職能式結構的邊界，實現在整個政府范圍內跨越不同職能部門和層級的信息共享和工作協作，從而形成活躍、敏捷、高效率、富有生氣、無邊界、扁平化的創新集體和積極回應民眾需求的創新流程。流程再造就是要更好地把握民眾需求，就是要每一個人都成為一個自主創新的主體。而如果每一個人都成為自主創新的主體。那么政府將無往而不勝。在政府組織變革和流程再造中。領導、決策者起著重要的作用。在當今中國。政府的領導、決策者應該大力弘揚“立黨為公，執政為民”的理念，把建立“服務型政府”作為所有部門及其成員的共同目標，并通過各種方式使所有人朝著這一目標奮進。

(三)提供有效的制度激勵

在提升政策創新能力的過程中，科學有效的激勵機制具有全局性、長期性和戰略性。公共政策創新與技術創新一樣，需要建立制度化的適合行政系統的創新激勵結構。通過對政策創新收益的保護和對創新行為的獎勵(物質的、精神的、職位的)，不斷提高各個主體的創新意愿。降低創新過程中的不確定性和風險。要建立合適的制度，允許、鼓勵各種政策創新試驗，盡可能滿足創新所需要的各種條件。

(四)營造創新文化

第一，要克服中國傳統文化中不利于創新的消極因素。比如，中國傳統文化是一種等級文化，人不可能平等地參與政治生活，人的社會地位由權力地位來劃分。以官為本，普通人無權過問政治。因此，人們習慣于聽“上邊”發號施令，習慣于唯命是從，習慣于“祖宗之法不可變”。在這種文化下創新所需要的懷疑精神、批判精神、科學意識、自主意識等都很難產生。第二，營造創新的氛圍。在學習型政府中，應該努力營造一種有利于學習的協作、互動的氛圍，強化團隊意識。每一個成員都能自由地交流，分享、試驗和學習，而不用擔心會受到批評或懲罰。這是一種以開拓進取、積極創新為榮，以因循守舊、無所作為為恥的創新氛圍。第三，設計明確的價值觀系統。價值觀是創新文化的核心，任何公共政策創新都反映了一定的社會價值觀念。政府作為一個組織的生存，其實就是一定的價值觀的維系，以及各成員對價值觀的認同。

責任編輯 肖利