燃油稅１２年難產(chǎn)真相

在經(jīng)歷了無數(shù)次的燃油稅出臺波瀾后，普通民眾對此類新聞雖幾近麻木，但稍微有風(fēng)吹草動，仍然會把那潭“靜水”攪亂。

2007年8月27日上午，國家發(fā)改委同國家稅務(wù)總局、財政部、交通部、農(nóng)業(yè)部、建設(shè)部、商務(wù)部、海關(guān)總署、中國民航總局等16個部門，論證燃油稅改革事宜。但由于各方利益難以協(xié)調(diào)，此次幾近保密狀態(tài)下召開的會議仍未就開征燃油稅達(dá)成共識。

一直關(guān)注中國燃油稅的亞洲開發(fā)銀行高級經(jīng)濟學(xué)家彭龍運認(rèn)為：“燃油稅的10來年出臺過程很典型說明了政府部門間利益的博弈和政府協(xié)調(diào)能力的不足。中國為此付出的時間成本太高了。”

艱難的燃油稅

早在1994年，有關(guān)部門即正式提出開征燃油稅的動議。

1997年，全國人大通過《公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代養(yǎng)路費。

“當(dāng)時中國要進(jìn)行稅費改革，人大代表對混亂的路橋收費反應(yīng)強烈，燃油稅主要考慮的是改變公路亂收費現(xiàn)象，并沒有考慮節(jié)能。”中央財經(jīng)大學(xué)財政與公共管理學(xué)院副院長劉桓說。

1998年10月，九屆全國人大常委會第五次會議審議有關(guān)燃油稅的議案。同月，國務(wù)院提請全國人大審議《公路法》修正案草案，但期間，《公路法》修正案曾兩次遭否決，燃油稅也跟著被推遲。到1999年10月31日，全國人大常委會第十二次會議才通過《公路法》修正案，正式將“燃油附加費”改為燃油稅。

此后，燃油稅的推進(jìn)步伐加快。《公路法》修正案的通過為燃油稅的出臺鋪平了道路，有關(guān)燃油稅的具體方案已上報到國務(wù)院法制局進(jìn)行修改和審批。

國家稅務(wù)總局流轉(zhuǎn)稅司的一位人士透露，1999年5月，國稅總局向各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市國稅局下發(fā)341號文件，文件中明確，作為燃油稅專用發(fā)票的《燃油稅專用憑證》，將由總局統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一印制，該專用憑證分為電腦票、手寫票和定額票3種。其中定額票主要用于加油站等零售單位銷售應(yīng)稅燃油量在100升以下的零售業(yè)務(wù)，生產(chǎn)、批發(fā)業(yè)務(wù)和銷售應(yīng)稅燃油量在100升以上的零售業(yè)務(wù)則使用電腦票或手寫票。

2000年燃油稅改革方案基本成型，燃油稅的推出似乎已成定局。劉桓曾參與2000年燃油稅方案的調(diào)研和設(shè)計工作，他說，當(dāng)時的設(shè)想是采取定額征收的辦法，每升征收1～1.5元的燃油稅。他認(rèn)為，當(dāng)時國內(nèi)油價在25美元／桶左右徘徊，國際油價也不高，出臺燃油稅很合適。

“方案形成后就等著出臺，所以2000年后，國務(wù)院也沒再召集我們參加大的會議了。”劉桓說。

2001年1月4日，時任國稅總局局長的金人慶在國務(wù)院新聞辦記者會上透露，燃油稅出臺工作已就緒，將在適當(dāng)時候開征該稅種。當(dāng)時有消息稱，2001年下半年燃油稅肯定會開征。然而，國稅總局、專家和各企業(yè)都沒有想到，萬事俱備的燃油稅與他們擦肩而過。

\"燃油稅出臺之所以戛然而止，主要是政府決策部門一直在權(quán)衡利弊得失。”劉桓說。

一個公開的理由是國際油價開始高漲，這影響了決策者的信心。2001年6月6日，時任國務(wù)院總理的朱镕基在清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院講演時，曾對燃油稅下馬給出了解釋：“目前問題是油價太高，28～30美元／桶，去年還是25美元／桶。因此原定下半年實行，但現(xiàn)在看來要推遲。因為你改了，汽油收那么高價錢，但到時候人家還是設(shè)關(guān)卡，要收費，怎么辦?”

此后幾年，燃油稅似乎被束之高閣，但幾乎每年都會有權(quán)威人士出來，給冷卻的灶下添上一小把柴火。

2002年1月，金人慶稱，“燃油稅將擇機出臺”；2003年1月，金人慶又表示，出臺燃油稅的準(zhǔn)備工作已經(jīng)就緒，“何時出臺關(guān)鍵在時機。”

2004年3月，國稅總局局長已換成了謝旭人。在國務(wù)院新聞辦記者招待會上他透露，國家財政部、國稅總局會同有關(guān)部門，已就燃油稅的問題做了大量調(diào)查、研究、測算，取消養(yǎng)路費、開征燃油稅的工作已進(jìn)入審批程序，一旦時機成熟將適時開征。當(dāng)年5月，市場又傳出“燃油稅”將于6月份正式開始實施的消息，但結(jié)果證明不過又是次猜測而已。

3年多下來，國稅總局主官雖不斷表示燃油稅將擇機出臺，但“合適的時機”卻始終沒有到來，擱置的理由仍是“燃油稅改革方案出臺受價格因素影響，原油價格居高不下，需考慮各方面因素”。

最大的反對者？

一個在大多數(shù)人看來都很好的政策，為何遲遲難以出臺？

財政部公開力挺燃油稅后，引起了各地交通征費稽查部門的注意。重慶市交通征費稽查局專門打電話咨詢國務(wù)院有關(guān)單位，得到否定答案。該局有關(guān)官員隨即透露，交通部正在加緊制定全國公路養(yǎng)路費征費管理辦法的修訂，不可能在這種大背景下進(jìn)行“費改稅”。

交通部門對燃油稅的出臺之所以如此敏感，是因為燃油稅當(dāng)初設(shè)計時針對的就是養(yǎng)路費等公路收費項目，觸動了交通部門的根本利益。伴隨燃油稅出臺的每一次風(fēng)波，輿論似乎也都把矛頭更多地指向了交通部門，交通部門被稱為“最大的攔路虎”。

劉桓對燃油稅改革的前前后后十分清楚。1998年前后，國務(wù)院多次召開關(guān)于燃油稅改革的會議，國稅總局的支持態(tài)度很明確，但交通部卻提出了兩點顧慮，一是燃油稅出臺后如何保證今后交通建設(shè)和維護(hù)資金；二是全國的公路收費員怎么安置。

交通部公路司一位官員告訴記者，現(xiàn)在全國每年征收的公路養(yǎng)路費上千億元，燃油稅要取代的交通收費，除養(yǎng)路費外，還有公路客貨運附加費、公路運輸管理費、航道養(yǎng)護(hù)費等。如果以這些收費的總量作為確定燃油稅稅率的依據(jù)，那么按照中國當(dāng)前的燃油消費總量計算，燃油稅稅率將達(dá)到50%以上，如此高的稅率將由此引起一系列的經(jīng)濟乃至社會問題。

一位研究財政問題的專家卻認(rèn)為，這并不是問題的根本，\"問題的根本在于，燃油稅出臺意味著交通部門將失去很大一塊資金管理的權(quán)限和資金使用的靈活性。\"

此外，“人員安置也是一個大問題。”劉桓說，1990~2000年間，國稅總局和交通部進(jìn)行過會談，國稅總局答應(yīng)解決12萬路橋收費員工的安置，但交通部很快拿出一份報告，其中的12萬變成了27萬，雙方為此爭執(zhí)不下。

這一問題如沒有更高權(quán)威部門出面，靠交通部和稅務(wù)總局很難解決。但顯然，交通部門希望維持原有的利益格局。

更緊迫的時機和更艱難的決策

各種利益協(xié)調(diào)的難度和國際油價的壓力使得更高決策層更難拍板。

亞洲開發(fā)銀行北京代表處專家彭龍運說：“2000年時，大家都認(rèn)為應(yīng)該開征燃油稅，當(dāng)時國際油價才20多美元/桶，但決策部門認(rèn)為油價太高，要等油價降下來。但現(xiàn)在油價不但沒降，反而越來越高。”

批評者一致認(rèn)為，高油價是決策層在此問題上難以下定決心的一個借口，因為燃油稅開征所涉及到的利益主體太多。

全國政協(xié)財經(jīng)委員會副主任陳清泰認(rèn)為，盡管燃油稅問題討論了很長時間，但一提到燃油稅，很多人只想到\"費改稅\"，只把它當(dāng)作一種稅費征收方式的改變，而忽視了它是一種非常有效的引導(dǎo)企業(yè)和消費者行為的手段，是國際上通行的通過經(jīng)濟杠桿促進(jìn)節(jié)能的重要政策。

\"燃油稅開征是越早越好，不能再等了。\"國家發(fā)改委能源研究所原副所長周鳳起也認(rèn)為，\"在目前的高油價時期，燃油稅更應(yīng)出臺，以利于節(jié)能和引導(dǎo)消費。\"有專家甚至建議，可以由國務(wù)院的一位副總理專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)燃油稅開征中的部門利益。

摘自《鳳凰周刊》2007年第26期 編輯/李小靈