能源法“基調(diào)”

依據(jù)日程表，2月1日，由中央15委部局聯(lián)手，發(fā)改委主任、國家能源辦主任馬凱親自擔(dān)綱起草組長的《能源法》(征求意見稿)為期兩月的“求諫”正式結(jié)束。

目前，專家們正在進(jìn)行集中修改，至于何時提交國務(wù)院、全國人大審查修改，以及何時正式實施，無人敢下斷言。國家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室能源法起草專家組副組長葉榮泗說，順利的話，能源法草案將于2D08年提交最高立法機關(guān)審議。

雖然，目前公眾看到的僅僅是征求意見稿，最終方案在細(xì)節(jié)方面肯定會有不同，但能源法“基調(diào)”已經(jīng)基本確定，這正是一部法規(guī)的靈魂。一位能源專家表示。

能源專家、廈門大學(xué)中國能源經(jīng)濟研究中心主任林伯強發(fā)表評論表示，“《能源法》最值得期待的是兩點：定價和管理，這關(guān)系到中國未來幾年的能源戰(zhàn)略”。

定價：市場或政府

林伯強在評論中表示，《能源法》征求意見稿最重要的貢獻(xiàn)，在于明確提出能源定價市場為主，政府行政和監(jiān)管為輔。他認(rèn)為，對中國來說，《能源法》確立的能源市場主導(dǎo)定價，決定了中國今后經(jīng)濟是否可持續(xù)發(fā)展。

首次公開的《能源法》(征求意見稿)包含總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換等15章，共140條。征求意見稿中對能源產(chǎn)品和服務(wù)的定價問題是老百姓最關(guān)心的話題，也是專家學(xué)者們爭論最多的話題。

在定價機制上，《能源法》(征求意見稿)對不同能源產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)別對待：對具備市場競爭條件的能源產(chǎn)品和服務(wù)價格，實行市場調(diào)節(jié)價；對自然壟斷經(jīng)營的能源輸送管網(wǎng)的輸送價格及關(guān)系公共利益的重要能源產(chǎn)品和服務(wù)價格，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價；對國家鼓勵發(fā)展的可再生能源和新能源實行激勵型的價格政策；對國家限制發(fā)展的高耗能、高污染的企業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)，依法實行約束型的能源價格政策。

專家認(rèn)為，《能源法》(征求意見稿)所規(guī)定的市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價格形成機制，反映了對竭澤而漁的增長方式的政策糾偏和對民生能源需求的政府保護態(tài)度。但是，僅僅從原則性立場生成的能源定價機制是否能解決在當(dāng)今已然凸顯、今后也將長期存在的種種矛盾，還是一個問號。

“調(diào)節(jié)和調(diào)控相結(jié)合的價格形成機制并非關(guān)鍵所在，關(guān)鍵在于如何使這一機制真正發(fā)揮應(yīng)有作用”，中石化山西石油總公司的相關(guān)負(fù)責(zé)人說。他認(rèn)為，石油產(chǎn)品和服務(wù)價格是“具備市場競爭條件的能源產(chǎn)品”，而事實顯示，這一應(yīng)該實行市場調(diào)節(jié)價的能源品種最需要政府介入。因為石油資源的高度壟斷使得市場調(diào)節(jié)價成為了壟斷調(diào)節(jié)價。所以，如果單憑不同的能源商品屬性來界定調(diào)控手段，不但不能公平配置資源，反而會使壟斷企業(yè)獲得新的法律保護傘，并進(jìn)一步使石油等稀缺資源走向配置惡化。

《能源法》(征求意見稿)并沒有給能源價格市場化確定明確的時間表。專家認(rèn)為，能源價格的市場化是必然趨勢，但因為牽扯的利益層面過多，需要調(diào)節(jié)的矛盾過多，所以必然需要一定的過渡期。

管理：統(tǒng)一或分離

對于倍受關(guān)注的能源管理體制，征求意見稿規(guī)定了“統(tǒng)一管理、分級負(fù)責(zé)、責(zé)權(quán)一致”的原則，并專門設(shè)立“能源綜合管理”一章。其中明確要求設(shè)立“國務(wù)院能源主管部門”統(tǒng)一管理全國能源工作，國務(wù)院其他有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)能源管理工作。對于能源主管部門有哪些，將具體承擔(dān)怎樣的責(zé)任義務(wù)仍然較為模糊。

“建立一套從上到下的管理和監(jiān)督機制是立法和執(zhí)法銜接的必然需求。但現(xiàn)在看來，完整的管理體系的建立尚需時日”，一位資深律師說。

據(jù)悉，本次征求意見稿中出現(xiàn)的能源管理體制有別于此前的內(nèi)部征求意見稿。本次的征求意見稿否定了管監(jiān)分離的能源管理體制，采用了能源主管部門統(tǒng)一管理能源事務(wù)的設(shè)計，沒有設(shè)立能源監(jiān)管部。

針對管監(jiān)分離管理體制的含義及其權(quán)力配置，山西省社科院能源經(jīng)濟研究所所長王宏英介紹說，管監(jiān)分離的核心是議行分離，即制定規(guī)則的行政主體不參與執(zhí)行，而執(zhí)法主體不能制定規(guī)則，以實現(xiàn)權(quán)力的合理配置和有效制約。從國外較為成熟的能源監(jiān)管模式來看，管監(jiān)分離的權(quán)力配置多以能源主管部門負(fù)責(zé)宏觀事務(wù)、能源監(jiān)管部門負(fù)責(zé)微觀事務(wù)的形式出現(xiàn)。因此，草案關(guān)干能源管理體制的設(shè)計和權(quán)力配置可能還需進(jìn)一步研究。

目前，國家發(fā)改委在對能源管理方面具有部分的綜合性職能(主要通過其下屬的能源局實施)，其他涉及能源管理的部門眾多。例如能源辦負(fù)責(zé)跟蹤了解能源安全狀況，組織研究能源戰(zhàn)略和規(guī)劃，研究能源開發(fā)與節(jié)約和能源對外合作等重大政策等。此外，還有電監(jiān)會等這樣的市場監(jiān)管機構(gòu)。

此次的征求意見稿中并未提及能源監(jiān)管機構(gòu)，對“能源主管部門”的職責(zé)規(guī)定也較為原則。例如：“依法組織實施國家能源戰(zhàn)略，制定和實施能源規(guī)劃、能源政策，對全國能源各行業(yè)進(jìn)行管理，統(tǒng)籌負(fù)責(zé)能源領(lǐng)域的發(fā)展與改革工作。”征求意見稿規(guī)定，“國務(wù)院能源主管部門具體職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定”。

這樣的原則性規(guī)定顯示出有關(guān)這一問題的爭議依然很大。這個“能源主管部門”是否是被廣泛熱議的“能源部”，目前尚無官方的權(quán)威說法，而主管部門和監(jiān)管機構(gòu)之間的關(guān)系，目前也并未確定。

林伯強認(rèn)為，能源主管部門的名稱是什么并不重要，關(guān)鍵是職能，即統(tǒng)一管理全國能源工作。目前中國能源管理的職能部門比較分散，很難綜合有效管理。成立能源主管部門可使能源資源進(jìn)行優(yōu)化配置和有效利用；可使能源問題有統(tǒng)一的、協(xié)調(diào)的聲音；既有利于能源外交，也有利于能源合作。

業(yè)內(nèi)“動態(tài)”

作為行業(yè)法規(guī)，業(yè)內(nèi)不可能置若罔聞，但更多關(guān)注的是自身產(chǎn)品價格。

分析人士認(rèn)為，征求意見稿中的市場定價機制會為成品油經(jīng)營企業(yè)帶來贏利機會。

在能源產(chǎn)品的定價機制方面，征求意見稿明確規(guī)定國家按照有利于反映能源市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的原則，建立市場調(diào)節(jié)與政府調(diào)控相結(jié)合、以市場調(diào)節(jié)為主導(dǎo)的能源價格形成機制。具備市場競爭條件的能源產(chǎn)品和服務(wù)價格，實行市場調(diào)節(jié)價。

“從長期來看，幾乎所有的能源產(chǎn)品未來都可能進(jìn)行市場競爭”，王宏英說，“由于我國目前的情況是大部分能源產(chǎn)品價格偏低，所以市場機制也就意味著漲價。”

專家認(rèn)為，不管是政府定價還是市場定價，天然氣都將使中國石油、中國石化這樣的天然氣輸送大戶獲利匪淺。現(xiàn)在天然氣的價格年度最大調(diào)整幅度8％，以天然氣產(chǎn)量每年增加20％計算，中國石油2008年天然氣收入將增加40億元左右，2007年末公司天然氣和管道板塊經(jīng)營利潤預(yù)計將同比上升40％至125.8億元。如果進(jìn)一步向市場化邁進(jìn)，這些能源巨頭在天然氣上的收獲會越發(fā)豐厚。

市場定價為主、政府定價為輔的原則也為我國成品油價格進(jìn)行市場化改革提供了法律基礎(chǔ)，而成品油價格市場化改革必然會有助于改善目前煉油行業(yè)全行業(yè)虧損的局面。

但也有專家認(rèn)為，對處于壟斷經(jīng)營的能源輸送價格及關(guān)系公共利益的重要能源產(chǎn)品和服務(wù)價格，實行政府定價或者政府指導(dǎo)價，這一條才是能源企業(yè)最應(yīng)該看清楚的。

對于這樣的爭執(zhí)，煤電領(lǐng)域同樣存在。目前，電煤是市場定價，但電是政府定價，而背后的機制是“煤電聯(lián)動”。

專家表示，煤電聯(lián)動實際上是煤動電動，但煤價因市場供求瞬息變化，但電價上漲卻慎之又慎，直接導(dǎo)致煤電難以聯(lián)動，這也是五大電力集團一次次上演“逼宮”的根本原因。

王宏英分析到，煤、電緊密相連，定價體制必須一致，才能實現(xiàn)“煤電聯(lián)動”，但是實行電煤政府主導(dǎo)還是電價市場調(diào)節(jié)還需考慮。

專家認(rèn)為，《能源法》(征求意見稿)體現(xiàn)的更多的是其宏觀性和原則性，涉及具體領(lǐng)域，比如石油、天然氣、煤炭等領(lǐng)域如何貫徹，還需要更加具體的規(guī)則。在具體的定價措施和細(xì)則上仍將由條例或更下位的規(guī)范性文件來規(guī)定，比如原油、成品油的價格由專門的《原油、成品油價格改革方案》負(fù)責(zé)規(guī)范。王宏英表示，《能源法》在法律條文上還應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化和具體化，能源企業(yè)在執(zhí)行和操作起來才能真正有法可依，有章可循。