存款保險制度不宜實施

中國實行存款保險制度并不緊迫，如果近期實行，其積極效應有限，而負面效應可能更加明顯。因此，目前不是出臺這一政策的有利時機

近來，相關決策部門認為，推出存款保險制度已指日可待。這一制度不僅直接關系著數億儲戶的利益，而且關系著相關金融機構、金融市場以及金融體系的未來發展。然而，我們認為，該制度尚有一系列條件并未成熟，不宜簡單實施。

存款人缺乏必要的選擇機制

存款保險制度將存款分為被保存款和未保存款兩部分。對被保存款來說，存款人的資金基本沒有風險，但對未保存款來說，就存在一定風險。由于這種風險不是由存款人本人導致的，因此，一旦發生風險，吸收存款的機構就應承擔這部分存款損失。但因吸收存款的機構在經營危機發生時已無力全額兌付，所以，他們在吸收未保存款時，應提供與高風險相對應的高利率條件。但在目前存款利率尚未市場化的條件下，無論是存款人還是商業銀行等金融機構，都缺乏化解風險的能力。

從存款人角度看，如果對被保存款實行利率下浮（即低于基準利率）的措施，不免造成“成本轉嫁”等諸多猜疑，由此引發一些被保存款人的不滿意見。在金融市場不發達的條件下，未保存款的儲戶資金缺乏足夠的選擇余地，只能繼續以存款方式進入商業銀行等金融機構。對這種具有“強制”色彩的存款，如果完全不考慮信用保障問題，一旦某家商業銀行發生經營危機，就可能引發某種程度的社會問題。

假定被保存款為10萬元，對于存款超過10萬元的儲戶來說，會將資金分別存入不同的商業銀行謀求保障。這種現象普遍展開，不僅將造成金融機構資源浪費，經營成本上升，而且還將引發儲蓄存款“大搬家”，導致相應風險。由于我國目前并無個人支票等金融工具可用，儲戶需要大額支付，就要分別從各家金融機構提款，不僅費時麻煩，而且有著難以預期的風險。

商業銀行可用資金大打折扣

目前，商業銀行等金融機構的法定存款準備金率已提高至11.5%，一年期存款利率為3.06%，而法定存款準備金利率僅有1.89%，金融機構的政策性負擔已相當重。在此背景下，再讓商業銀行等金融機構向存款保險機構繳納存款保險費，在不產生收益的情況下，這部分資金的利息支付和經營成本卻毫不降低，金融機構如何補償這些額外損失？法定存款準備金率仍有繼續提高的趨勢，在此情況下，不宜再實施存款保險制度。

從保障機制上看，存款保險制度和法定存款準備金制度有著一定的共性。實施存款保險制度，意味著目前的法定存款準備金不足以防范存款人的擠兌風險，但這一假定是缺乏依據的。另一方面，無論是存款保險制度還是法定存款準備金制度，都是用存款人的資金來保障存款人的利益。與此不同，1988年以后，巴塞爾協議要求金融機構的股東，運用他們的股權資產保障存款人利益。這一制度在近年的銀行監管中已基本到位。同時，銀監會也出臺了一系列相關的監管措施，再急于實施存款保險制度，究竟急在哪里？

值得一提的是，存款保險制度并非萬能，它不僅無力防范和解決金融機構的系統性風險，而且在一些大型商業銀行集中發生經營危機的時候，它也力不從心。央行啟動法定存款準備金和其他措施予以救助，仍將不可避免。

小型存貸款機構左右為難

目前，除個別尚處于股份制改革或資產調整過程中的商業銀行，大部分大型商業銀行的資產狀況已大大改善，這些銀行占存貸款金融機構的比重高達90%左右。這意味著，中國絕大多數商業銀行等金融機構尚未有出現經營危機的可能。真正的問題在于一部分城市商業銀行和農村信用社。對這些金融機構而言，實施存款保險制度，面臨著兩難選擇：

如果按照存款保險制度的要求（差別費率），收取存款保險金，那么，將有相當一部分存款人轉存于大中型商業銀行。從可用資金和經營成本考慮，小型存貸款機構的正常經營活動將受到嚴重影響，甚至可能倒閉。這與支持“三農”、建設農村金融體系，緩解中小企業融資難的大政方針背道而馳。

如果要避免這種現象發生，對這些小型金融機構實施特別的優惠政策（如財政資助等），那么，實施存款保險制度的公平性便被打了折扣，主要商業銀行也會以此為由，對存款保險制度提出質疑。

存款保險監管中的體制摩擦

實施存款保險制度，必須確立相應的監管機制，由此，涉及到存款保險機構的定位，監管部門的確定，以及監管機制的選擇等事項。這些事項的明確本來是比較簡單的，但在我國金融分業體制的行政摩擦中，情況則比較復雜。

從監管部門的確定看，如果存款保險機構定位為銀行業，那它應由銀監會監管；如果存款保險機構定位為保險業，則應歸口由保監會監管；而它的證券投資行為，在銀行間市場由央行監管，在證券交易所市場則由證監會監管。

在目前政策研討中，有觀點主張將存款保險機構作為一種特殊的金融機構，歸入央行監管。但央行的主要工作是實施貨幣政策，保障幣值穩定，除監管銀行間市場外，并不具有直接監管金融機構的功能。如果由央行直接監管存款保險機構，不僅與央行的職能不協調，牽扯其許多精力，而且很可能與銀監會、保監會、證監會等監管部門產生新的摩擦。

重視推出存款保險制度的時機

一項好的政策需要選擇有利時機才能達到預期目的，如果時機把握不當則可能事與愿違。就我國目前情況而言，出臺存款保險制度并非處于有利時機。且不說我國經濟、社會層面存在一系列不穩定因素，就是金融體系內部也存在著諸多需要著力解決的重大深層次問題。實行存款保險制度，還需要創造一系列條件。

積極推進多層次金融市場建設。在實行存款保險制度條件下，未保存款的資金應可投資于除存款之外的其他金融產品，其以債務性產品為主。由此，需要大力發展公司債券和各種資產證券化產品。

發展有利于儲戶資金調整的支付產品。在實行存款保險制度條件下，隨著儲戶資金分存于不同的金融機構，僅靠信用卡來滿足儲戶資金的調整和支付是遠遠不夠的，還必須考慮儲戶的個人支票等支付產品發展狀況。

著力降低不良資產，建立防范不良資產形成的機制。雖然多數小型存貸款金融機構通過風險管理，已建立了防范不良資產形成的機制，但由體制、政策和人為因素導致的不良資產還時有發生。在這些方面問題沒有有效解決的前提下，實行存款保險制度，實際上面臨著嚴重風險，其運作起來也可能難以達到制度設計的預期目的。

中國實行存款保險制度并不緊迫，如果近期實行，其積極效應有限，而負面效應可能更加明顯。因此，近期出臺這一政策不是有利時機。

王國剛 中國社科院金融研究所副所長