關于危險化學品經營許可有關問題的探討

文/李競

《危險化學品經營許可證管理辦法》（原國家安監總局令第55號公布，第79號修正）（以下簡稱“55號令”）第二條第一款規定：“在中華人民共和國境內從事列入《危險化學品目錄》的危險化學品的經營（包括倉儲經營）活動，適用本辦法”。就危險化學品的經營許可而言，目前主要適用55號令的相關規定。筆者長期從事危險化學品行政許可審查工作，在實際工作中發現，危險化學品經營許可在法律條款及適用方面存在一些問題，故提出來進行探討，旨在為國家法規建設提供一些參考。

燃氣經營許可有關問題

根據《城鎮燃氣管理條例》第二條第三款規定：“本條例所稱燃氣，是指作為燃料使用并符合一定要求的氣體燃料，包括天然氣（含煤層氣）、液化石油氣和人工煤氣等。”對照《危險化學品目錄》（2015版），天然氣、液化石油氣和煤氣都屬于危險化學品，依照55號令經營燃氣需辦理危險化學品經營許可證（以下簡稱“危化證”）。但是依據55號令第二條第二款規定：“民用爆炸物品、放射性物品、核能物質和城鎮燃氣的經營活動，不適用本辦法”。這就在55號令中對于燃氣的經營給予了豁免，不需要辦理危化證，也是為了與《城鎮燃氣管理條例》的有關規定相適應。

但是根據《城鎮燃氣管理條例》第二條第二款規定：“燃氣作為工業生產原料的使用，不適用本條例。”換言之，作為工業生產原料用途的燃氣的經營企業應當辦理危化證，其經營許可需適用55號令。這個工業生產原料用途僅從字面上看可以理解為是作為工業生產原料參與化學反應的，比如用天然氣作為原料生產氮肥。

但是用天然氣進行切割作業，是不是也屬于工業生產原料用途呢？不少燃氣管理部門對于工業生產原料的理解是，只要燃氣用于工業用途就不是其監管的范疇。對此，《國家安全監管總局辦公廳關于燃氣安全許可有關問題的復函》（安監總廳政法函〔2015〕227號）明確解釋：“安全生產監督管理部門核發的天然氣、液化石油氣等經營許可證的范圍，應限于工業生產原料等非燃料用途”。這就將燃氣用作切割氣體用途的經營活動排除在外，無需辦理危化證，但是對于這個解釋，燃氣管理部門認為對其不存在約束力，因此很多用于切割的液化石油氣或天然氣經營企業還是辦理了危化證而不是燃氣經營許可證。

另外，有的新建天然氣經營企業在建設時沒有明確天然氣的用途究竟是民用燃料還是工業生產原料用途，需要通過后續市場的拓展才能進一步明確，這就導致從建設階段介入的監管部門究竟應該是應急管理部門還是城管燃氣部門存在爭議。有的天然氣經營企業在建設時是按照民用燃料用途進行監管并取得了《燃氣經營許可證》，但是后續又想拓展進行工業生產原料用途的業務，這個時候需辦理危化證，但是應急管理部門會認為其建設時沒有按照原安監總局的規定履行安全設施“三同時”手續而無法辦理。

油氣輸送管道經營許可有關問題

依據原國家安全監管總局辦公廳關于油氣輸送管道安全監管有關問題的復函（安監總廳管三函〔2016〕84號）第一條：“關于油氣輸送管道企業申請相關安全生產許可問題，我局已函詢國務院法制辦。在得到國務院法制辦回復前，油氣輸送管道企業暫依照《危險化學品經營許可證管理辦法》（國家安全監管總局令第55號）第五條、第六條、第八條規定，辦理危險化學品經營許可證。”

目前，很多城市城區范圍內的油氣輸送管道企業多半是天然氣輸送管道企業，這類企業納入城鎮燃氣管理，但是油氣長輸管道企業的經營許可辦理存在難題。以湖南中石油昆侖湘婁邵天然氣管道為例，該管道起點為湘潭，途經婁底，終點為邵陽，跨越了湖南省3個地級市。按照55號令，由設區的市級安監部門核發危化證，但是該管道隸屬于注冊地址位于婁底的湖南中石油昆侖湘婁邵天然氣輸配有限公司，湘潭、邵陽均無獨立法人資格，無法核發危化證。就算婁底核發了危化證，其發證的范圍也不會包含湘潭和邵陽境內的管道。《危險化學品安全管理條例》自2011年修訂后，經營許可審批權限就由過去的省級和市級安監部門下放到市級和縣級安監部門，目前省級應急管理部門沒有核發危化證的權限，那么跨省的更是無從談起，跨市州、跨省的油氣輸送管道企業危化證的核發均存在相關問題。

危險化學品經營企業經營許可有關問題

依據《國家安全監管總局辦公廳關于危險化學品經營許可有關事項的通知》（安監總廳管三函〔2012〕179號）第五條規定：“危險化學品的經營方式，包括專門從事危險化學品倉儲經營、帶有儲存設施經營危險化學品、不帶有儲存設施經營危險化學品等三種形式。”

專門從事倉儲經營的方式，是指從事出租場地及儲罐對危險化學品進行儲存，不經營危險化學品；不帶有儲存設施經營的方式，就是企業沒有儲存設施，不存放危險化學品，專門從事開票貿易，危險化學品直接從上游生產企業或經營企業直接發貨給需求企業；帶有儲存設施經營的方式，就是企業有儲存危險化學品的倉庫或儲罐，用于儲存危險化學品，然后委托具有資質的危險貨物運輸單位配送危險化學品到需求企業。但是55號令第三十七條第二款規定：“本辦法所稱儲存設施，是指按照《危險化學品重大危險源辨識》（GB18218）確定，儲存的危險化學品數量構成重大危險源的設施”。按照這個定義，只要儲存的危險化學品數量達不到構成重大危險源，那么就只能認為是不帶有儲存設施經營，這就給企業和監管部門帶來了眾多困惑。如加油站，明明帶有油罐等儲存設施，但是加油站儲存汽柴油的數量均達不到重大危險源，那么加油站也只能理解成不帶有儲存設施經營。特別是工業氣體充裝企業，通常都有液體儲罐設施，儲存的危險化學品也達不到重大危險源，也只能理解成不帶有儲存設施經營。一旦發證機關將加油站或氣體充裝站描述成不帶有儲存設施經營，那么其他相關職能部門檢查時就會對此產生質疑。

其次，根據55號令規定，帶有儲存設施經營的危化證是設區的市級安監部門頒發，不帶有儲存設施的危化證由縣級安監部門頒發。那么，對于帶有儲存設施的理解不一致，也會導致經營企業對究竟是市級發證還是縣級發證產生誤解。55號令對于儲存設施的定義讓人困惑，一定程度上影響了相關規章的有效執行。

建議

第一，關于燃氣經營許可的有關問題。建議《城鎮燃氣管理條例》在下一步的修訂中明確“作為工業生產原料的使用”的具體定義，可以詳盡說明工業生產原料用途的具體應用場景，便于相關監管部門操作執行；或者在修訂中引用原安監總局的表述：“作為工業生產原料等非燃料用途的適用”，使這個定義的權威性得到進一步的提升。對于在建設時沒有明確天然氣用途的新建天然氣經營企業，理應在建設初期明確燃氣銷售的對象，便于明確主管部門。若歸燃氣管理部門主管，建議燃氣管理部門參照《危險化學品建設項目安全監督管理辦法》（原安監總局令第45號）對燃氣建設項目進行管理，以滿足安全設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投入生產和使用的法定要求，也便于企業在將來辦理危化證。

第二，關于油氣輸送管道經營許可的問題。根據55號令規定，只有經營危險化學品才需要辦理危化證，管道輸送只是一種運輸方式，并沒有經營行為，筆者理解是不需要辦理危化證的。但是管道運輸最終是要將油氣分輸出來給沿線的各地使用，必然會產生經營行為，因此建議油氣輸送管道企業在將油氣分輸出來產生經營行為的各地注冊公司并辦理相關營業執照，從而解決在歸屬地辦理危化證的問題。

第三，關于危險化學品經營企業經營許可的問題。建議刪除55號令第三十七條第二款中關于儲存設施的解釋，可將危險化學品帶有儲存設施經營方式合理地區分為帶有儲存設施經營、帶有儲存設施經營且構成重大危險源的經營兩種情況，從而解決在經營許可過程中無倉儲經營和帶儲存設施經營之間容易產生的一些誤解。