學習《生產安全事故報告和調查處理條例》的幾點感想

《生產安全事故報告和調查處理條例》（以下簡稱“條例”）以國務院令第493號公布，規定自2007年6月1日起施行。條例對生產安全事故的報告及如何組織調查處理作了明確的規定，對安全生產監督管理工作具有積極的現實意義。縱觀全文，筆者認為條例還存在著需要補充完善的地方，借本文提出來探討。

一、立法問題

（一）立法權限問題

1.條例第五條規定，縣級以上人民政府應當依照本條例的規定，嚴格履行職責，及時、準確地完成事故調查處理工作。

條例明確規定，對安全生產事故調查的責任主體是縣級以上人民政府，對事故組織調查系政府職責，應當屬于行政執法行為。我國工會組織的法律地位較為獨特，既不屬于政府部門，也非民主黨派。法律有權設定其權利義務，但國務院在行政法規立法中作出影響工會組織權力義務的設定就值得商榷。

此外，從立法本意來說，對事故的“處理”不是組織事故調查的主要目的，事故調查組不是為查事故而設立，而是為了今后更好的預防事故發生、總結事故經驗，以便采取更為有效的防范措施，實現人員傷亡和財產損失的減少，這才是真正目的和意義所在。條例第十九條第三款規定，未造成人員傷亡的一般事故，縣級人民政府也可以委托事故發生單位組織事故調查組進行調查。但是，發生事故的單位可能是民營企業、或者是外資企業，具有“私人”性質。而事故調查權屬于行政管理權，行政管理權具有“公權”性質，將“公權”賦予“私人”行使顯然不合適，更何況事故調查行為是行政執法行為，“私人”組織行政執法活動、實施行政執法行為就更為不妥。條例第二十四條規定，事故調查組組長由負責事故調查的人民政府指定。就存在政府為民營、外資企業指定任命調查組組長的可能。

2.條例第三十二條第四款規定，負有事故責任的人員涉嫌犯罪的，依法追究刑事責任。

行為人的行為是否需要受到刑事法律責任追究的立法權歸屬全國人大，涉及刑事的立法權是全國人大的專屬權，行政法規立法中不宜作此類規定。

（二）法律條文的表述問題

1.條例第三條對事故等級劃分進行規范，筆者認為其文字表述不夠嚴謹。對于什么是特別重大事故，筆者的理解是指，“在同一起事故中”造成30人以上死亡，或者100人以上重傷（包括急性工業中毒），或者“造成的直接經濟損失超過1億元以上”的事故。由于法律是針對社會不特定的對象、公眾制定的，內行人可以讀懂的文字不一定能讓外行人也看得懂。筆者曾讓幾位中學生區分“有色”和“有色金屬”，他們普遍表示僅對“有色金屬”有些了解，對于“有色”則顯得茫然。“有色”和“有色金屬”在法律條文中的出現并不少見，不少條文中的“有色”就是指“有色金屬”。筆者認為，將“有色金屬”表述成“有色”是不嚴謹的。同樣，條例對事故等級的劃分缺少“在同一起事故中” 的限制條件，可能也會給人以誤解，甚至誤認為在同一行政區域的一定期限發生事故造成的后果可以累計疊加。

2.條例第二十六條第三款規定，事故調查中發現涉嫌犯罪的，事故調查組應當及時將有關材料或者其復印件移交司法機關處理。筆者不理解的是，這里的有關材料為什么不包含復印件，難道復印件不是材料？還是另有特指。如果是另有特指，則應當在法律條文中加以明確，以便操作。

二、法律適用問題

（一）適用范圍

條例第二條規定，生產經營活動中發生的造成人身傷亡或者直接經濟損失的生產安全事故的報告和調查處理，適用本條例。

如果一起事故未造成公民、法人或者其他組織經濟損失的，未危及公共安全，僅僅造成生產經營單位自身經濟損失，是否適用本條例？比如：單位自行發電，由于接錯線路，發生短路燒毀及其設備，造成經濟損失；再如，由于購買的材料、設備不符合質量要求導致發生事故，造成經濟損失。此類事故，政府或者有關部門是否有必要去調查？是否有足夠的人力物力來滿足調查工作的需要？當前的生產經營單位，民營企業、外商獨資企業所占比例不小，相對國有企業的數量而言，該比例還呈逐年上升的趨勢。在這種情況下，此類企業發生事故的可能性和事故起數將更多。現行法律對人身侵權案件尚存“自訴”規定，即“不訴不理”、“不告不理”。筆者認為，如果事故僅僅造成生產經營單位自身經濟損失，未造成公民、法人或者其他組織經濟損失的，政府不需要組織調查組進行調查，否則，物權法有關保護私有財產權的規定將很難得到相應的體現。

（二）幾個概念的理解

1.遲報、漏報、謊報、瞞報

條例第四條第一款規定，事故報告應當及時、準確、完整，任何單位和個人對事故不得遲報、漏報、謊報或者瞞報。

“遲報”，應當理解成：行為人對事故雖然已經上報，但未在法定的時限內上報，不符合有關上報時限的要求。“遲報”基本不存在太大的異議。

“漏報”，應當理解成：行為人對事故雖然在法定期限內上報，但是上報的內容不全，僅僅是整個事故的一部分，無法反映事故的全貌。“漏報”，僅僅啟動了上報程序，對實體處分沒有幫助。也有一說，對整個事故不報的行為也屬于“漏報”。當然，“漏報”的前提必須是主觀方面不存在過錯。

“謊報”，應當理解成：行為人主觀方面存在故意，以故意隱瞞事故真相或者編造、捏造虛假事故進行上報的行為。其形式上已經上報，時間上也滿足法定要求，但是由于反映的內容不符合事故的客觀真實，需要承擔相應的過錯責任。

“瞞報”，應當理解成：行為人主觀方面存在故意，對本應依法上報的事故人為的加以全部隱瞞或者部分隱瞞。其后果是，事故的真實性沒有得到及時的反映。從形式上看，“瞞報”與“遲報”相近；從結果上看，“瞞報”與“漏報”、“謊報”相近；從主觀惡性上看，“遲報”和“漏報”均不存在主觀故意，而“瞞報”、“謊報”則存在主觀故意。

如何對違法行為進行準確定性，是行政執法機關作出行政處罰決定的關鍵，關系行政執法機關能否“依法行政”，關系到行政執法機關在行政復議、行政訴訟中能否不敗訴，關系到法律的權威和政府形象的樹立。現實遇到的難題是，在事故報告中，究竟什么樣行為應當定性為“遲報”？“漏報”？“謊報”？“瞞報”？它們之間的差別在哪里？如果定性錯誤，可能導致適用法律上的錯誤，導致行政違法。

鑒此，筆者建議對事故的上報行為僅作二類定性：一是“遲報”，即只要上報的內容是真實的，僅僅是時間程序上、形式上不能滿足法定條件，即可以認定為“遲報”；二是“錯報”，即只要上報的內容存在不真實的情況，這里包括全假或者部分假，遲報、漏報、謊報、瞞報都屬于“錯報”。這樣的分類可能更能方便執行，更有利于操作。

2.負責人

條例第十五條規定，事故發生地有關地方人民政府、安全生產監督管理部門和負有安全生產監督管理職責的有關部門接到事故報告后，其負責人應當立即趕赴事故現場，組織事故救援。

按照現行行政管理體制的規定，我國行政機關實行行政首長負責制。行政首長是本行政機關的法定代表人，是本行政機關的負責人，主持本行政機關的工作。在行政機關正職缺失時，主持本行政機關工作的副職是負責人。無論正職主持工作還是副職主持工作，行政機關“負責人”只有一人，任何行政機關不可能同時存在二個或者二個以上的“負責人”。筆者認為，事故發生時，有關負責人能趕赴事故現場組織施救固然是好事，一能體現領導對事故的高度重視，二能對事故施救起到較好的協調作用，這些都是積極有益的。但是，社會存在分工，政府與部門之間雖說分工不分家，但事實運作過程中存在分工合作已經是不爭的事實。正是這種社會分工才出現職責分工，才有權責對等的需求，才有恪盡職守的要求，才能減少推諉扯皮現象。如果所有的事故都要求人民政府負責人趕赴現場，只恐怕人民政府負責人力不從心，加上政府負責人每天承擔大量的日常工作，也無法抽出更多的時間來應對事故，客觀現實中也沒有這種必要。社會要發展，事故發生也就在所難免，而且是天天有事故。倘若讓省長、市長、縣長凡事故必躬親，經常奔波于事故現場，疲于應付事故而荒于政務，現實中幾乎不可能辦到。筆者考慮，既然政府的“負責人”只有一個，而政府的“領導”可能配有幾個，能否將趕赴現場的“負責人”改成“領導”，這樣或許會更有利于操作。從人頭數量來看，多配幾個政府副職可能更大，更有助于解決“負責人”奔赴現場的精力體力問題。

3.“現場有關人員”、“本單位”

條例第九條規定，事故發生后，事故現場有關人員應當立即向本單位負責人報告。

由于事故可能在生產經營單位工作場所以外的區域發生，這里的事故現場有關人員是指那些人？是與事故單位存在組織、人事、工資、勞動關系的人，還是與事故本身造成的后果存在法律上的利害關系且在現場的人員。筆者認為，在事故現場的自然人合法權益因生產經營單位發生事故受到侵害，該自然人應當屬于“事故現場有關人員”。如果該自然人與事故發生單位沒有工作隸屬關系或者是沒有固定職業，要他們向他們的各自“本單位負責人”報告，對于事故的施救沒有太多的現實意義，也有悖于條例的立法本意； 特別是對于沒有固定職業的，誰又該是“本單位負責人”？需要具體的規定，以便于操作。

4.應急預案的啟動條件

條例第十四條規定，事故發生單位負責人接到事故報告后，應當立即啟動事故相應應急預案，或者采取有效措施，組織搶救，防止事故擴大，減少人員傷亡和財產損失。

筆者認為，應當謹慎啟動應急預案，能夠采取其他有效措施的盡可能采取其他措施進行施救。因為每個事故應急預案所包含的內容比較多，需要涉及多個部門，需動用大量的人財物力。該程序一旦啟動，其耗費將一直延續到事故現場清理、傷病人員救治直至善后處理，成本將是非常高的。如果沒有一個啟動應急預案的標準，該應急預案就很容易被啟動，勢必給事故單位增加不必要的經濟負擔，也會無意義地牽扯政府精力，占用社會有限公共資源，造成不必要的浪費。當前，強調堅持以人為本的科學發展觀，構建和諧社會，有必要對啟動應急救援預案的條件加以明確。現實中也沒有一遇到事故就需要啟動應急預案的必要。比如生產經營單位發生很小的事故，在車間作些簡單處理就足以消除影響的，這就沒有必要去啟動應急救援預案。

5.“有關”的范圍

條例第二十六條規定，事故調查組有權向有關單位和個人了解與事故有關的情況，并要求其提供相關文件、資料，有關單位和個人不得拒絕。

所有的人不應當都是有關人員，“有關”人員的范圍也既不宜盲目擴大，也不宜過度縮小乃至于將真正有關人員排除在外，這就需要一個標準來認定。沒有標準，可能也只能依據調查組的主觀意志來自由判斷？容易導致把無關的人員牽扯進來。操作起來的結果很可能造成影響生產經營單位的正常活動，甚至變相成為違法干預、侵害生產經營單位的自主權。事故調查行為屬于行政執法，有些未造成人員傷亡的事故由企業牽頭組成的事故調查組進行調查，該調查組是否也就有權要求“有關”單位和個人提供相關文件、資料？如果“有關”單位和個人拒絕提供，該調查組又該采取什么措施？

6.“擅離職守”

條例第二十六條規定，事故發生單位的負責人和有關人員在事故調查期間不得擅離職守，并應當隨時接受事故調查組的詢問，如實提供有關情況。

具有法定職責崗位的“擅離職守”比較容易理解，對于生產經營單位的崗位職責可能隨機程度會大一些，隨時可能根據市場的變化而調整，比如崗位撤并、出差在外、無法及時趕回，客觀原因失去聯絡無法聯系，交通工具不變或者沒有交通工具等等，都可能導致無法隨時接受事故調查組的詢問。條例規定的“擅離職守”該如何理解，如果沒有主觀上的故意，是否應當被認定為擅離職守？誰有權認定擅離職守？這些需要明確規定，才有利于操作。

三、其他問題

（一）事故報告的內容有待于進一步的細化

1.事故發生單位概況

事故單位的名稱、證照登記編號、法定代表人或者負責人姓名及其身份證號、聯系電話、單位成立時間、辦公地點或者住址、經營范圍、主管機關等等。

2.事故發生的時間、地點以及事故現場情況及事故的簡要經過

時間上統一以公元時間、24時制。地點上明確到省、市、縣（區）、鄉（鎮、街道）、村（居委會）、門牌號（當地的“土名稱”。當地的交通狀況，事故現場的描述從上到下，從左到右，從前到后，點線、條塊結合等等。

3.事故已經造成或者可能造成的傷亡人數（包括下落不明的人數）和初步估計的直接經濟損失

上崗前或者事故發生前的現場人數清點、統計，事故發生后的人數清點、統計。可以從勞動防護用品領用情況、核對交接班對照表等方面推算事故現場的人數。損失方面重點統計成品半成品原材料、商品存貨及其他物件損失情況。

4.已經采取的措施

事故上報情況，現場施救情況，現場指揮情況，是否啟動應急預案，現場交通通訊情況，各職能部門協調配合情況。現場無法解決需要支援情況，比如：存在哪些未能自行克服的主要問題，對財產如何保護，對人身采取那些保護措施。

6.其他應當報告的情況。

7.對報告中陳述的事實應當提供、隨附有關證據。

（二）公安機關的追捕歸案能力

條例第十七條規定，事故發生地公安機關根據事故的情況，對涉嫌犯罪的，應當依法立案偵查，采取強制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機關應當迅速追捕歸案。

公安機關的偵查緝捕能力不容置疑，也是其業務之重點。但筆者還是有些疑慮，對公安機關提出高要求的出發點是好的，但要求公安機關“應當”、“迅速”、“追捕歸案”可能要考慮現實。前階段有些地方提出“命案必破”，結果是否所有的“命案”都已“偵破”，即便把一個地方的所有警力都都投入命案的偵破工作，想要“命案必破”也很難。從公安機關現有人員素質、設施配備、其他裝備等主客觀條件來分析，能保證依法立案，并采取積極的強制措施加以偵破已經是很高的要求了。有些犯罪嫌疑人不是主觀上想讓其歸案就能歸案的，不僅我們國家目前做不到，就西方最發達的國家也無法辦到。“公安機關應當迅速追捕歸案”在現實生活中是根本做不到的，而且不僅是現階段做不到，將來也做不到，除非人類已經建立完美的共產主義社會制度，已經不存在任何社會矛盾。

（三）國務院組織事故調查組調查事故

條例第十九條第一款規定，特別重大事故由國務院或者國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查。

可以看出，國務院組織事故調查的形式主要有二種，第一種是國務院直接牽頭組織形成的調查組，第二種是經國務院“授權”的部門牽頭組織形成的調查組。這種“授權”是否需要通過行政法規立法的形式予以確定還是通過發布國務院決定的形式予以確定，目前尚不清楚。如果是以行政法規立法形式確立，那么，如果沒有法定事由并依照法定程序，被“授權”的部門對此類特別重大事故均有權直接代表國務院組織事故調查組對事故進行調查，因為這種“授權”具有顯著的“獨占性”、“排他性”。

（四）地方政府組織事故調查組調查事故

條例第十九條第二款規定，重大事故、較大事故、一般事故分別由事故發生地省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府負責調查。省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府可以直接組織事故調查組進行調查，也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查。

司法實踐中，“授權”與“委托”通常都是合并使用，“委托”應當辦理“授權委托書”，委托的核心是授權，沒有授權的委托是空洞的，委托是形式，授權是內容，不宜將授權和委托人為地分開使用。此外，地方政府無權“創設”進行“授權性”立法。在同一條例作出“省級人民政府、設區的市級人民政府、縣級人民政府也可以授權或者委托有關部門組織事故調查組進行調查”、“國務院授權有關部門組織事故調查組進行調查”等二種不同的規定，不難看出這二者之間應當存在較大區別。相對前款規定的“授權”，筆者認為，條例規定的“委托”應當理解成單項委托，即接受委托的部門自接受委托之日起至事故調查結束形成事故調查報告之日止，這期間有權以委托人的名義組織事故調查組對事故進行調查。對于其他事故，未經委托人委托，該部門沒有調查權，不能當然的取得合法的調查資格。條例對如何辦理和執行授權委托也沒有具體的規定。

（五）行政執法活動具有明顯的“地域性”，不得跨越行政區域進行行政執法活動（法律有特別規定的除外，如公安機關刑事偵察活動）

條例第二十一條規定，特別重大事故以下等級事故，事故發生地與事故發生單位不在同一個縣級以上（“以上”二字應當刪除）行政區域的，由事故發生地人民政府負責調查，事故發生單位所在地人民政府應當派人參加。

事故調查的屬地原則無可爭議，也符合我國目前的行政管轄的基本原則，即由行為發生地管轄為主。條例規定“事故發生單位所在地人民政府應當派人參加”，其參加的地位？作用？是否作為事故調查組成員，履行事故調查組成員的職責？如果履行職責，意味著跨行政區域進行行政執法，這將涉嫌違憲。另外，事故發生單位所在地人民政府如何得知發生事故？誰負有義務、負有責任通知、報告“事故發生單位所在地人民政府”？這些問題，條例沒有解決，實踐中是很難操作的。

（六）建議建立事故調查組人員的回避制度

事故調查組成員應當是指參員事故調查的各成員單位，不是指個人。條例第二十三條規定事故調查組成員應當與所調查的事故沒有直接利害關系似有不妥，應當是調查組人員應當與事故沒有直接利害關系。筆者認為，在對生產安全事故調查中應當引入或者建立回避制度。

（七）條例第二十九條規定，事故調查組應當自事故發生之日起60日內提交事故調查報告；特殊情況下，經負責事故調查的人民政府批準，提交事故調查報告的期限可以適當延長，但延長的期限最長不超過60日

事故調查組的組成方式已經有所規定，但是，事故調查組何時成立？何時進入事故現場進行調查，沒有明文規定？事故施救過程中是否就可以組織調查？合適否？如果事故調查組進入事故發生現場的時間太晚，能夠按照規定時限完成事故調查嗎？完不成的話，該承擔什么責任？承擔什么責任？