我國安全生產監管的困境與破解

盡管黨和國家近年來高度重視安全生產工作，但目前我國安全生產形勢依然嚴峻。這引起了國際社會的關注，影響我國在國際上的聲譽，究其緣由：1、經濟高速發展的現實原因；2、我國安全生產監管陷入困境。面對我國安全生產監管部門職能交叉、法制建設不完善、綜合監管錯位等問題，筆者提出加強法制建設、完善綜合監管、形成長效監管機制等對策。

一、我國當前安全生產形勢

數據分析統計顯示，近幾年，我國每年因安全生產事故造成的損失高達2500億元，相當于當年GDP的2.5%左右，不亞于印度洋深海地震引發海嘯災難造成的損失。另外，因安全生產問題對社會和諧穩定帶來的負面影響更是難以用數字來統計。從我國近年來安全生產死亡事故的情況（見表一）不難看出我國安全生產形勢依然嚴峻。而且，我國嚴峻的安全生產形勢將在一定時期內存在。經濟分析顯示，未來相當長的一段時期內，我國經濟增長將明顯具有以重工業為主導的特征，資源、電力、冶金、機械、汽車、建筑等行業成為國民經濟增長的主要動力。上述行業的高速發展致辭使煤炭等能源的需求旺盛，而安全生產又是能源、資源等上述工業的薄弱環節和制約瓶頸，一旦發生重特大事故，搶險排險困難重重，一般具有毀滅和不可逆性，往往造成人員群死群傷和經濟損失無法挽回，導致生產經營企業癱瘓，短時期內很難恢復生產。這已經成為制約我國經濟社會發展的瓶頸，而且將在一定時期內存在。

我嚴峻的安全生產形勢已引起國際社會的關注。在每年的國際勞工大會上常有批評中國職業安全衛生狀況的聲音，較高的安全生產事故與職業病問題也是世界人權大會和其他一些國際組織攻擊中國“忽視人權”的借口之一。國外一些人士也對我國的安全生產現狀表示關心和憂慮。一位勞工組織官員曾講過：“中國已成為政治、經濟大國，但不應成為工業事故大國。”

二、我國安全生產監管的困境

中共十六屆五中、六中全會決議、國家“十一五”規劃等重要文件對安全生產都有相當篇幅的論述，表明國家對安全生產給予前所未有的重視。但是，我國安全生產形勢依然嚴峻。究其原因，除有經濟高速發展的現實原因外，與我國安全生產監管陷入困境不無關系。

（一）職能交叉，條塊分割

根據《安全生產法》及有關法律法規規定，負有安全生產監管職責的部門較多，而相關法律法規對有關部門的職責未作明確規定。在實際工作中，往往導致執法主體不明確，難以實現依法行政的法治工作環境，出現“龍多不治水”的狀況；另一方面；《安全生產法》又對安全生產監督管理部門規定了綜合監督管理的職責，而綜合監督管理的具體職責以及與有關監管部門之間的法律關系未予明確；由此而造成部門職能交叉、重疊，重復執法，大大地降低了安全生產監管工作的統一性、有效性和嚴肅性。安全生產監管涉及面廣，由多個部門齊抓共管，那么各部門的職責及相互間的法律關系等就應予明確。否則，非但無法形成“齊抓共管”的協同局面，反而可能相互扯皮、推諉，浪費行政資源。根據《危險化學品管理條例》規定，安全生產監管部門、公安、質監、環保、工商、鐵路、交通、民航、衛生等近10個部門都對危險化學品的監管負有相應的職責，都可以在各自職責范圍內開展行政執法。這些部門行政隸屬關系復雜，職能交叉、利益交錯，在實踐中難以形成“綜合治理”的監管局面，條塊分割，各自為政，使危險化學品安全陷入“多個部門管、都‘業余’地管”的尷尬境地。作為危險化學品綜合監管的安監部門，卻因其牽涉部門多、職責分散、協調困難，無法全力監管。

（二）安全生產法制建設尚不完善

1、安全和副部長法制建設滯后。為了加強安全生產工作，我國雖然先后制定了一些有關安全生產方面的法律、行政法規，但一直沒有一部比較完整的、能規范全國生產經營活動的安全生產工作的綜合性法律。特別是在國務院機構改革以后，我國安全生產監督管理體制發生了很大變化，但沒有從法律上理順負責安全生產綜合監督管理部門和負有安全生產監督管理部門之間的關系，在具體問題上往往因職責不清而產生扯皮現象。現行的安全生產法律、行政法規，雖然對加強安全生產工作發揮了積極作用，推進了安全生產法制建設，但由于受當時歷史條件、管理體制的限制，有些規定難以完全適應當前工作的需要。有的在某些方面不夠協調，存在著一些亟待完善的問題。安全生產監督管理部門脫離原隸屬機關成為獨立行政部門已四年多了，《安全生產法》賦予其“綜合監管”職能的內涵、外延，法律定位是什么及與負有安全生產監管的有關部門之間的法律關系是什么仍無法可依、無章可循。

2、安全生產法規體系龐雜。在安全生產監管領域，法律法規眾多，法規體系龐雜。據粗略統計，全國人大及其常委會所立的與安全生產有關的法有10多部，國務院制定的各種條例達50多部。此外，國務院還發布了30多個加強安全生產的通知，各部委制定的規章有100多個。用李毅中局長的話說，“這些法律法規加起來，一寸厚的裝訂本有3大本”。因有關的法律法規、規章眾多，體系龐雜，規范的社會關系多樣、與此關聯的部門較多、要處理的利益關系復雜，又未頒布一部比較完整的安全生產監管的綜合性法律，致使安全生產監管中常出現執法尺度不一，政出多門、重復執法的現象。當然，有人認為《安全生產法》是安全生產領域的主體法，但根據該法第二條規定：“在中華人民共和國領域內從事生產經營活動的單位（以下統稱生產經營單位）的安全生產，適用本法；有關法律、行政法規對消防安全和道路交通安全、鐵路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有規定的，適用其規定”，可知：《安全生產法》并非安全生產領域的主體法或綜合性法律，是與《消防法》、《民航法》等有關法律地位并列的普通法。制定安全生產領域的綜合性法律或提升《安全生產法》的地位，已顯得尤為迫切。

（三）安全生產綜合監管的越位與錯位

因《安全生產法》等有關法律法規對安全生產監管部門的“綜合監管”職能的界定不明確，使安全生產監管部門在工作上出現了越位與錯位的現象。其主要表現是：個別同志對國家安全監管體制、安全監察的理解有偏差，仍習慣于從行業管理的角度去看問題、想辦法，把監管監察混同于行業管理；沒有全面理解“綜合管理”的含義，超越職責做了專業安全監管部門的工作；在協調政府其他部門與安全監管部門的關系上仍未成熟，對“安全監管局”與“政府安委辦”這兩塊牌子的偏差運用造成部門間的矛盾；對企業履行安全生產責任主體認識模糊，直接介入企業內部的安全管理事務，集“裁判員與運動員”于一身，客觀上減輕甚至免除了企業違法違規的法律責任。凡此種種，人們常說的“安全監管執法的錯位、越位、缺位”問題，它嚴重影響了監察執法的權威和效能。

三、擺脫困境的對策

（一）以法制建設為基礎，推進監管體系的創新

安全生產監督管理的本質就是依法行政，即有關部門依據國家安全生產相關法律法規對生產經營單位實施監督管理的行政行為，法律法規是安全生產監管的依據和準繩。要使我國安全生產管理走向法治化的軌道，應以安全生產法制建設為重點，推進安全生產監管體制的創新。

1、建立、健全安全生產法律體系。目前因安全生產法出多門、依法扯皮、執法不嚴的現象比較嚴重。當務之急，一方面，應盡快建立以《中華人民共和國安全生產法》為我國安全生產基本法的、統一、規范的法律法規體系，所有有關安全生產的法律、法規、行政條例等必須以此法為準繩，確立《安全生產法》在相關法律法規沖突處置中的優先地位；另一方面，以安全生產基本法為依據，抓緊清理、修改和完善過去各有關部門制定的的行政規章，并同時廢除與安全生產基本法有沖突和不適應現實生活的現行法律、法規和規章等，同時應根據新的形勢研究和制定安全生產法律、法規和規章等。

2、研究和制定我國安全生產的產業政策與中長期規劃。國家應根據新形勢和安全生產特點及發展趨勢，區分不同情況分類制定重點行業及領域的產業政策和中長期規劃，切實改變安全生產工作只注重眼前應急，而忽視對未來防范的被動管理狀況。安全生產工作既要立足當前，更應著眼未來，具有前瞻性，以增強對安全生產管理工作的預測性和指導性。

3、加快推進安全生產監管體制的改革和創新。重新整合國務院相關機構以及原國家安全生產監管局內部的安全生產職能，調整理順各方面關系，實行“一個機構、一塊牌子”，統一履行全國安全生產監督監察和管理職能。要加快建立以國務院安全生產委員會為決策機構，以國家安全生產監督管理總局為執行機構和系統中樞的工作體系，大政方針由國務院安委會討論決策，國家安全生產監督管理總局總負責貫徹執行，撤消目前的國務院安全生產委員會辦公室，徹底解決執行機構虛置化的問題。在此基礎上，以提高執行力為目標，建立、健全以國務院安委會為最高決策機構，國家安全生產監督監察總局為系統中樞，各級政府安全生產監督監察機構為縱向子系統，相關部委和負有一定職能的全國性公司為橫向子系統，形成上下貫通、層次分明、事權一致的安全生產監管工作系統。

（二）完善綜合監管體制

安全生產工作是一個涉及多部門的系統工程，需要多個部門協同作戰、綜合治理。因此，完善綜合監管體制，是當前改善我國安全生產監管行之有效，也是較為務實的途徑之一，包括以下幾方面：一是界定“綜合監管”。法律法規對安全生產監管部門的“綜合監管”職能給予明確界定，使從體制、機制上杜絕安全生產監管部門越位、錯位或缺位。二是建立工作制度。各有關部門需經常溝通情況，交流經驗，研究問題，提高監管執法水平。一些地方通過安委會辦公室或建立聯席會議、聯合辦公制度加強工作聯系的經驗和做法，值得借鑒。三是聯合執法。針對一些安全問題突出的行業、企業和重大、特大生產安全事故，綜合監管部門應與有關部門聯合組織集中的或專項的安全檢查執法活動，對違法者實施行政處罰。綜合監管部門、有關部門還應與司法機關建立密切協調的執法機制，運用多種法律手段，將行政處罰與刑事處罰結合起來，形成疏而不漏的法網，不讓違法犯罪分子消遙法外。

（三）形成長效監管機制

形成安全生產長效監管機制，是建設安全生產監管執法體系的保障。在多個部門負責安全生產監管的執法體制下，形成長效機制的問題非常重要，沒有一種好的機制，必然出現各有關部門之間各自為政、推諉扯皮的局面。長效監管機制主要是解決綜合監管部門與有關部門之間的相互關系、工作方法和工作制度的統一協調問題，目的是充分發揮各部門積極性，形成監管的“合力”。科學的監管執法機制應當是齊抓共管、聯合執法的機制，即綜合監管部門與有關監管部門之間各負其責，互不干預，相互銜接，密切配合。要形成長效監管機制，就必須要理順各部門的工作關系：一是明確職責分工。現在扯此最多的是綜合監管部門與有關監管部門的職責分工。綜合監管部門除履行自身職責外，應當是更宏觀、更超脫，盡量從具體的事務中解脫出來。綜合監管部門主要負責協調解決安全生產中普遍存在的重大問題，指導和督促有關部門的專項監管工作，組織有關生產安全事故調查處理。二是處理好部門之間關系。綜合監管部門應當依靠專項監管部門做好工作，調動各方面的積極性。在與有關部門的關系上，安全生產監管部門應當做到“三多”和“三不”，“三多”是多指導、多支持、多協商，“三不”是不包辦、不干預、不爭利。