國外高等教育績效撥款述評

[摘要]世界范圍內高等教育蓬勃發展與政府財政支付能力有限之間的矛盾日益突出，以及政府問責制的興起，使得各國將績效的概念引入高等教育領域。研究國外高等教育績效撥款的實施情況，借鑒他們的成功經驗，吸取失敗的教訓，不僅能夠豐富公共財政管理理論，更重要的是對我國的高等教育績效撥款改革實踐有很好的借鑒意義。

[關鍵詞]高等教育 績效撥款 公共財政管理

九十年代后期我國政府確立了公共財政的觀念，人們開始關注高等教育公共財政支出效益。績效管理運用于公共財政領域主要涉及績效預算、績效撥款等若干概念。撥款則是一種現實的政府行為，政府撥款就是各級政府根據不同部門的合理的預算支出安排，將部分公共收入分為若干類，通過一定的程序，按照一定的方法，分別劃撥到各種部門和組織中去，從而實現預算的計劃目標。績效撥款是落實績效預算的規劃目標，在撥款程序、撥款方法、撥款評價等政府財政撥款的各個環節均體現出績效理念，實現撥款的效率、效益和公平、公正。 

一、績效撥款興起的背景與動力

世界范圍內高等教育從二十世紀七八十年代進入高等教育大眾化時代，高等教育入學率迅速增長，生均教育成本不斷上揚。但是相對的各國高等教育公共撥款支出卻增長緩慢，高等教育財政相對萎縮。在有限的財政資源情況下如何提高資源的利用率，成為高等教育財政的主要問題之一。

績效撥款的實施最初理念就是將市場規則引入高等教育市場，使得資源配置更有效率和公平。首先，績效撥款的引入將服務和效率導入高等教育，使高等教育財政資源的分配機制更有效率；在高等教育中適當的發揮市場機制作用，促進高校間的質量競爭。其次，把撥款與教育績效聯系起來，使高等教育能夠更公平的獲得財政資源：高質量、高水平的高校獲得更多資源，促進高等教育的公平競爭，這種競爭包括橫向和縱向的公平競爭。

二、國外績效撥款的實踐

高等教育的撥款大致可以分為教學和科研撥款兩塊。一般說來，大部分國家都在科研撥款方面使用績效指標。美國和英國是典型的科研績效導向撥款。英國政府的科研撥款是高等教育撥款機構根據高等學校科研的質量和水平有選擇的實施撥款，高水平科研的高校能得到更多的撥款，這種撥款是典型的產出導向型撥款。英國的教學撥款方面，雖然也實施對高校的教學評估，但不與教學撥款聯系，其指標采用投入撥款類型模式，是投入導向型撥款。美國的科研撥款是最明顯的績效導向體系的代表，聯邦機構有大塊的科研撥款給大學和學院。大學并不能像接受基本教學撥款那樣得到科研撥款，而采用競爭或者績效導向的方式。盡管美國的許多州在使用績效撥款或績效預算，但是與績效相聯系的撥款數量卻相對較小，通常不超過總數的5%。大部分州采用績效測量主要是目的是責任目的或向社會告知關于大學的消息，而不是用在撥款的決策上。

三、績效撥款在現實中遇到的挑戰

（一）數據的收集上的限制。制定和執行績效撥款的一個重要的實踐問題就是數據的收集，關于各項績效指標的數據收據需要很大的時間成本及物質成本。所以有人在收集數據時采用收集已有數據的方式。這種方法首先減少了績效撥款的啟動的時間和成本，也提高了數據的可信度；但是另一方面使用當前已有的（而不是最新的）數據并不能得出最有用或最適合的績效指標體系。所以現在很多人認為績效撥款中的前期成本過大，而績效撥款所產生的效益到底能不能抵消這部分成本，是績效撥款遇到的第一個質疑。

（二）績效指標選擇的復雜性。在一個績效導向的大學撥款機制中，有許多產出指標可以選擇。如學生的信譽度、學位獲得數、研究出版數或專利。這些產出都是大學最大程度能夠完全控制的。但是有其他一些產出指標多少超出大學的控制范圍：如畢業生在勞動市場上的相關成就，或者是大學獲得的額外撥款資助等等。在績效撥款中的產出指標通常是個有爭議的話題。如何選擇在眾多的投入和產出指標中選擇，體現學生的知識的增長，體現大學辦學水平增長，這是績效指標體系確立的主要難題。

（三）績效撥款可能導致的功利傾向。盡管績效撥款在提高績效和成果方面存在長處，然而績效指標卻有其不可控制的影響，它可能導致大學管理者和個人的風險回避行為。大學可能會為了得到撥款而只追求表面的、短期的產出。例如，學術上可能傾向追求出版物或文章的數量，而不是原創的東西。特別是許多基礎性的研究，研究耗時長，成果難以衡量，這顯然不利于刺激高等教育的長期性學術性發展。

四、國外績效撥款實施的經驗

（一）績效指標的設定應該對大學有財政導向的作用。在實踐中每個指標的體系確立不是簡單的產出指標的組合，它的確立有許多政治因素的影響。加上上面所闡述的指標選擇的復雜性，在實踐當中，為了防止對待大學的不公，撥款機構通常除了使用產出指標外也使用大量的投入指標。實際上，混合產出與投入指標直接反映了撥款機構的目標意圖。這時候績效撥款的指標的決定就依賴于政府的優先考慮領域或導向領域。這就是撥款的政策財政導向作用。

（二）指標的設置不宜過多。根據外國學者的觀點績效指標的數量不能少于20個，績效指標的設置也應該平衡考慮。許多政策制定者的普遍的問題就是追求使用更多的績效指標。但是這樣不僅使得政策的執行復雜性大大增加；同時指標越多，指標所反映的重要程度也就越低，難以反映側重點。所以指標的設置應該首先保證績效指標的重要性得到發揮。指標的選擇要注意量和質的指標的結合，一個好的平衡的系統會包括兩個方面。

（三）保證政府立法機關和教職員的參與。績效撥款中應該避免的一個嚴重的問題就是沒有宏觀的政策指導，而盲目的選擇績效指標。指標選擇過多就是沒有宏觀政策框架的一個表現。政府應該有自己的政策側重點。沒有戰略目標，績效指標只能是成為簡單的數據羅列，績效撥款的結果也不能體現政策的初衷——績效。

（四）關于績效撥款的額度。完全實施績效撥款在實踐中存在很大的障礙。如果所有的資金在績效的基礎上配置，那么資金就要年年進行重新配置。這就影響正常的教學活動的進行，也影響一個大學計劃和執行能力，最終不能實現績效撥款的目的。

在實行高等教育績效撥款成為必然趨勢的情況下，充分利用現有基礎，結合我國國情、借鑒國外經驗，努力進行高等教育績效撥款探索是我國面臨的重大使命。

參考文獻：

［1］王秀軍．高等教育績效撥款研究．復旦大學碩士學位論文．2005．

［2］BEN JONGBLOED，HANS VOSSENSTEYN．Keeping up Performance ：an international survey of performance-based funding in higher education［J］．Journal of Education Policy and Management．2001，2．

［3］洪真裁.績效管理在高校運行過程中的價值引導［J］.科學學與科學技術管理．2004， 6．

［4］孫志軍.國際比較及啟示：績效撥款在高等教育中的實踐 ［J］.高等教育研究．2003， 6．

［5］夏建剛.美國高等教育撥款模式的啟示［J］.江蘇高教．2002， 4．

（作者單位：華東師范大學公共管理學院）