社會快速轉(zhuǎn)型期弱勢群體社會支持的政策分析

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的急劇轉(zhuǎn)型，社會弱勢群體的問題日益凸顯。現(xiàn)階段，我國社會弱勢群體的構(gòu)成狀況復(fù)雜， 規(guī)模也有不斷擴(kuò)大的趨勢，并且已經(jīng)成了影響社會穩(wěn)定與社會發(fā)展的重要因素之一，從而引起了社會各界的廣泛關(guān)注。因此，深入研究新時期我國的弱勢群體問題，構(gòu)建弱勢群體的社會政策支持網(wǎng)絡(luò)，具有十分重大的現(xiàn)實意義。

弱勢群體就是社會生活中的困難人群，這些困難人群的出現(xiàn)是社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系失調(diào)的表現(xiàn)。因此，從社會學(xué)的角度看，弱勢群體是由于社會結(jié)構(gòu)急劇轉(zhuǎn)型和社會關(guān)系失調(diào)或由于一部分社會成員自身的某種原因（競爭失敗、失業(yè)、年老體弱、殘疾等），而造成的對于現(xiàn)實社會的不適應(yīng)，并且出現(xiàn)了生活障礙和生活困難的人群共同體。弱勢群體問題能否得到有效地解決或緩解，關(guān)系到社會結(jié)構(gòu)和社會關(guān)系的有效調(diào)整，關(guān)系到社會穩(wěn)定和社會發(fā)展。

一、社會快速轉(zhuǎn)型期弱勢群體的構(gòu)成及潛在的社會風(fēng)險分析

一般學(xué)界把社會弱勢群體分為兩類：生理性弱勢群體和社會性弱勢群體。前者淪為弱勢群體，有著明顯的生理原因，如兒童、老年、殘疾；后者則基本上是社會原因，如下崗、失業(yè)等。也有學(xué)者在“生理性社會弱者”、“社會性社會弱者”之外，補充了“自然性社會弱者”，主要包括生態(tài)危機地區(qū)的人口、自然災(zāi)害的災(zāi)民。

（一）生理性弱勢群體

兒童群體是一種生理性弱勢群體。相對于成年人而言，兒童處于絕對弱勢的地位，特別是弱勢兒童則是弱勢群體中的弱勢，于是對于弱勢兒童的關(guān)注逐漸提上日程。從社會學(xué)的角度上來看，弱勢兒童主要包括身體性弱勢兒童、心理性弱勢兒童和社會性弱勢兒童，經(jīng)過多年的努力，弱勢兒童生活的法律、制度環(huán)境已經(jīng)明顯的改善，但他們生存的社會文化環(huán)境依然不容樂觀。

老年人群體也是一種生理性弱勢群體。由于年齡的原因，他們生理上處于衰退期，逐漸從社會中失去競爭優(yōu)勢，而處于社會生活的弱勢地位。國際上通常看法是，當(dāng)一個國家或地區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%，即意味著這個國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會。目前，全世界60歲以上老年人口總數(shù)已達(dá)6億，有60多個國家的老年人口達(dá)到或超過人口總數(shù)的10%，進(jìn)入了人口老齡化社會行列。20世紀(jì)后期，為控制人口的急劇增長，國家推行計劃生育政策，使得人口出生率迅速下降，加快了我國人口老齡化的進(jìn)程。目前我國已經(jīng)開始進(jìn)入老齡化國家，老年人群體的數(shù)量逐漸壯大，作為社會弱勢群體，老年人群體的物質(zhì)、精神生活急待提高，醫(yī)療、養(yǎng)老問題也日益突出。

殘疾人是指在心理、生理、人體結(jié)構(gòu)上，某種組織、功能喪失或者不正常，全部或者部分喪失以正常方式從事某種活動能力的人。根據(jù)全國人大常委會關(guān)于1990年12月28日通過的《中華人民共和國殘疾人保障法》第二條的規(guī)定：殘疾人包括視力殘疾、聽力殘疾、言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾、多重殘疾和其他殘疾的人。殘疾人群體是另外一種生理性弱勢群體，由于其自身的生理缺陷，這一群體在社會競爭中處于不利地位，就業(yè)困難，生活貧困。目前全世界大約有5億多殘疾人，占世界總?cè)丝诘?0％左右。在殘疾人群體中，只有一小部分具備一定的勞動能力，而其他大部分則不具備或者具備不完全勞動能力。盡管國家和社會為殘疾人在生活、工作、教育、醫(yī)療和康復(fù)等方面給予了一定的特別照顧，但殘疾人仍然無法像正常人一樣順利融入社會生活，他們的權(quán)利和福利需要得到更好的保護(hù)和尊重。

（二）社會性弱勢群體

貧困，是社會性弱勢群體的典型特征。貧困是一個十分復(fù)雜的問題，按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般理論，貧困是經(jīng)濟(jì)、社會、文化貧困落后現(xiàn)象的總稱。但首先是指經(jīng)濟(jì)范疇的貧困，即物質(zhì)生活貧困，可定義為一個人或一個家庭的生活水平達(dá)不到一種社會可以接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。貧困問題作為當(dāng)今世界的一個全球性的社會問題，無論在哪個國家都無法回避，客觀的存在著。我國在長期的二元體制下，由于國家對城市居民采取了一系列的保障措施和傾斜政策，使得貧困現(xiàn)象主要發(fā)生在中國的農(nóng)村地區(qū)。但是，隨著市場改革的進(jìn)一步深化和宏觀利益格局的重新整合，城市貧困現(xiàn)象開始出現(xiàn)并且日益嚴(yán)重。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，20世紀(jì)90年代中期以來在我國城市中開始出現(xiàn)大量下崗職工，城鎮(zhèn)的登記失業(yè)與職工下崗率逐年上升，這部分人生活困難，問題日益凸現(xiàn)，失業(yè)的深層矛盾充分暴露。到了21世紀(jì)，隨著我國高等教育逐漸平民化，大學(xué)生就業(yè)難的問題一年比一年突出，許多大學(xué)生還未就業(yè)就面臨了失業(yè)。未就業(yè)的大學(xué)生群體對城鎮(zhèn)的下崗失業(yè)群體造成了一定的沖擊，加重了失業(yè)的壓力，就業(yè)更加困難。

弱勢群體問題如若不能得到有效的解決，勢必會影響到我國的政治穩(wěn)定和社會發(fā)展。弱勢群體是由社會中的貧困人口和潛在貧困人口組成的脆弱群體，其生活壓力大、經(jīng)濟(jì)承受力低、風(fēng)險抵御力弱。一方面，弱勢群體的生活日益貧困化，甚至處于“生存危機”之中或“生存危機”的邊緣，即絕對貧困化；另一方面，現(xiàn)階段我國社會的貧富差距有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢，使他們最先也最強烈地感受到了社會改革和社會發(fā)展的成本與代價。于是，在弱勢群體之中就蘊藏了巨大的社會風(fēng)險隱患。從社會學(xué)的角度說，“少數(shù)人鬧事”屬于社會聚合行為，社會生活中的不平等、不公正現(xiàn)象是發(fā)生聚合行為的根本原因。現(xiàn)階段我國一些地方發(fā)生弱勢群體集體上訪現(xiàn)象就是一種社會聚合行為。這種現(xiàn)象的不斷出現(xiàn)，說明解決社會弱勢群體的問題不容規(guī)避。

二、現(xiàn)行弱勢群體社會支持政策的制度設(shè)計缺陷

社會政策自發(fā)端之日起，就直指以非市場的手段進(jìn)行社會資源再分配，消除社會貧困這一主題。第一個賦予社會政策以科學(xué)概念的德國經(jīng)濟(jì)學(xué)家華格納提出：“社會政策是運用立法和行政的手段，調(diào)節(jié)財產(chǎn)所得和勞動所得之間的分配不均問題”。對社會政策這個概念，西方學(xué)界傳統(tǒng)上有兩種定義。一種是英國和美國學(xué)界的定義，即政府為直接滿足人民的社會需求或福利需求而制定的政策，它一般包括社會保障、健康、公共服務(wù)、住房政策、教育政策等幾個方面；社會保障又包括工傷和疾病、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金、家庭補貼和醫(yī)療等。另一種是德國學(xué)界的定義，主要是指政府關(guān)于就業(yè)、勞動力和勞動力市場管理的政策。

社會政策對弱勢群體具有支持的作用。我們可以從社會政策的發(fā)展過程看出，弱勢群體是社會政策服務(wù)的重點。社會政策最早是針對當(dāng)時德國乃至整個資本主義世界分配不公現(xiàn)象的，國家的責(zé)任在于“保護(hù)勞動者”，“使勞動階級獲受利益”。這時候社會政策的目標(biāo)是“消除貧困”，社會政策服務(wù)的對象是社會弱勢群體。盡管后來社會政策可以作用于不同的對象和不同的領(lǐng)域，發(fā)展成了全民的福利政策。但進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，全球性的貧困、失業(yè)等問題引起的后果重新引起人們的關(guān)注，社會政策又重新把服務(wù)重點放在弱勢群體上面，并重新提出社會政策目標(biāo)是“消除貧困進(jìn)而消除社會排斥，促進(jìn)包容和社會公正，使邊緣群體進(jìn)入全球經(jīng)濟(jì)和社會的主流”。

（一）現(xiàn)行社會支持政策缺乏連貫性

從政策制定看，現(xiàn)行社會政策多為應(yīng)急性的社會政策。很多地方都會搞“送溫暖活動”及各種形式的“獻(xiàn)愛心”捐款活動，這些確實在一定程度上緩解了弱勢群體的生活，但都是一些應(yīng)急的措施。應(yīng)急性政策常常使政策缺乏聯(lián)系和延續(xù)性，它既會使政策的實施遭遇困難，又有可能導(dǎo)致一段時期政府工作千頭萬緒，缺乏重點，疲于應(yīng)付，嚴(yán)重降低行政效率，很難從制度上對這些弱勢群體進(jìn)行保障。

（二）現(xiàn)行社會支持政策缺乏社會廣泛的支持和參與

從實施方式看，現(xiàn)階段社會政策支持主要依靠政府行政推動，缺乏廣泛的社會參與和社會支持。目前官方的社會推動意識強，社會支持網(wǎng)絡(luò)也初步建立，但是社會參與的力度仍比較弱。究其原因，一是大多缺乏穩(wěn)定有效的法律制度保障，二是第三部門發(fā)展滯后，三是社會的中堅力量沒有充分調(diào)動起來參與社會事業(yè)。

（三）現(xiàn)行社會支持政策存在一定的城鄉(xiāng)差異

從政策內(nèi)容看，現(xiàn)行社會政策偏重于城市弱勢群體的幫扶，而對農(nóng)村弱勢群體的幫助則不夠。很多地方把再就業(yè)工作作為政府的一項主要內(nèi)容，把經(jīng)濟(jì)救助與再就業(yè)援助相結(jié)合，著力使困難人員從根本上擺脫困境。但是，政策扶持始終是圍繞城市的困難群眾，并未覆蓋農(nóng)村群眾，對中國最大的弱勢群體——農(nóng)民工也未覆蓋。這其中雖然有地方資金統(tǒng)籌的壓力，但也有社會排斥傾向的影響。它造成城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡加劇，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是不利的。

（四）現(xiàn)行社會支持政策制定程序的不透明、不科學(xué)

從政策制定程序看，現(xiàn)行社會政策出臺的過程不夠規(guī)范、透明、社會參與度不高，尤其是利益相關(guān)者參與決策渠道不暢。近些年，各地方政府為了提高重大決策的科學(xué)化程度，減少決策失誤，在經(jīng)濟(jì)決策方面已經(jīng)加強了社會參與力度。但是，在社會政策領(lǐng)域決策仍然采用傳統(tǒng)的部門決策方式，社會參與度不高，不符合現(xiàn)代社會民主參與的需求。無論是失地農(nóng)民社會保障政策、廉租房政策、外來人口政策，還是就業(yè)幫扶政策都存在這種情況，導(dǎo)致政策信息不暢，引發(fā)社會矛盾與沖突。

（五）現(xiàn)行社會支持政策的執(zhí)行力較弱

從政策執(zhí)行效果看，政策執(zhí)行力較低。良好的社會政策需要具有良好執(zhí)行力的保證。在自上而下層級體制的約束下，政策執(zhí)行者多是將完成工作指標(biāo)作為自己的目標(biāo)。一些社會政策執(zhí)行者對管理角色的認(rèn)同遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過對服務(wù)角色的認(rèn)同，這使得他們的對弱勢群體的管理活動有余，而服務(wù)意識相對較弱。弱勢群體的需要是多方面的，行政人員機械的、以管理為目的的服務(wù)雖然也執(zhí)行了政策，但是卻缺乏人性化的關(guān)懷，這是一種缺憾。此外，處在基層的、直接與弱勢群體打交道的執(zhí)行者的頻繁流動，使得他們的親和力和對角色的認(rèn)同度降低。

三、對于社會快速轉(zhuǎn)型期弱勢群體社會支持政策的思考

（一）弱勢群體社會支持政策流程的再造

1.完善社會政策制定機制，提高決策的透明度與參與度。從政策制定看，現(xiàn)行社會政策的程序不規(guī)范、不透明、社會參與度不高，尤其是利益相關(guān)者參與決策渠道不暢。完善社會政策必須強化社會參與，尤其使利益相關(guān)者直接參與決策過程，并使其利益要求得到充分的表達(dá)和體現(xiàn)。為此，首先在政策醞釀階段，政府部門應(yīng)充分調(diào)研，聽取弱勢群體的聲音，真正從弱勢群體的角度來考慮問題。其次，在政策的制定過程中，可以有代表性地邀請專家、學(xué)者以及弱勢群體參與政策的制定，特別是弱勢群體自身的參與，不僅可以使即將出臺的政策成為真正的“陽光政策”，而且也有利于政策的宣傳和執(zhí)行。再次，由于這些社會政策往往與弱勢群體的基本生活息息相關(guān)，為了避免政策有失全面，過于倉促，考慮欠周全，可以在政策醞釀的過程中廣納民意，通過聽證會、討論會等形式，充分發(fā)揮媒體的作用，吸收民間的智慧為決策的出臺群策群力。

2.加強對社會政策執(zhí)行情況的監(jiān)督，增強社會政策的執(zhí)行機制，促進(jìn)現(xiàn)行社會政策的有效落實與完善。制定政策是重要的，但是更重要的還是讓已經(jīng)制定的政策落到實處。從政策效果看，現(xiàn)行社會政策盡管比過去已經(jīng)有了很大改善，但是，很多都停留在紙面上，還沒有產(chǎn)生實際的政策效果。比如社會政策的保障功能難以覆蓋農(nóng)民工，這并不是沒有相關(guān)的政策，而是很多已經(jīng)制定的政策沒有得到嚴(yán)格的落實。

（二）構(gòu)建多渠道、多方位的社會支持網(wǎng)絡(luò)

社會政策反映了人們對社會急劇變遷所帶來的風(fēng)險和利益損失進(jìn)行某種程度的補償。強調(diào)社會對弱勢群體的責(zé)任，它一般通過建立和完善社會保障制度來實現(xiàn)。就我國來說，在社會保障方面，要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐步將進(jìn)城農(nóng)民納入社會保險的覆蓋范圍。

在社會政策的執(zhí)行中，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用是必要的。政府應(yīng)該在弱勢群體的社會支持體系中發(fā)揮核心的作用。這些作用集中表現(xiàn)在建立、健全相關(guān)立法，實行公共政策適度傾斜，以及完善對弱勢群體的公共服務(wù)等方面。但是由于國家現(xiàn)有財力的限制，僅靠政府單一的社會支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)難以滿足弱勢群體的需要的，也無法從根本上解決大面積的弱勢群體問題。因此，要從單一的政府使用行政手段過渡到使用多種社會資源、采取多種機制、構(gòu)建多層次、內(nèi)容豐富的社會支持網(wǎng)絡(luò)來消除貧困。這種綜合性社會支持網(wǎng)絡(luò)至少包括各種政府組織、非政府團(tuán)體、慈善機構(gòu)、群眾組織、社區(qū)組織、志愿團(tuán)體以及熱心社會公益事業(yè)的家庭和個人。

1.發(fā)揮社區(qū)的社會支持作用。“社區(qū)”一詞源于德國社會學(xué)家 F·滕尼斯1887年出版的《社區(qū)和社會》一書。滕尼斯認(rèn)為，社區(qū)是基于親族血緣關(guān)系而結(jié)成的社會聯(lián)合。在這種社會聯(lián)合中，情感的、自然的意志占優(yōu)勢，個體的或個人的意志被感情的、共同的意志所抑制。一般的，社區(qū)通常指以一定地理區(qū)域為基礎(chǔ)的社會群體，居民之間有共同的意識和利益，并有著較密切的社會交往。而社區(qū)服務(wù)是針對弱勢群體所提供的小型多樣的社會福利和社會服務(wù)體系。社區(qū)服務(wù)在注重社會效益的前提下，又可以“實現(xiàn)無償、低償與有償服務(wù)相結(jié)合，改變傳統(tǒng)福利事業(yè)單純投入、沒有產(chǎn)出的運行方式，增強自身的造血功能，為無償服務(wù)提供物質(zhì)基礎(chǔ)”。社區(qū)以福利服務(wù)為主，以非盈利為目的，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)，可以分擔(dān)政府與企業(yè)在社會保障方面的壓力，在基層解決弱勢群體的社會保障問題。

2.發(fā)揮非營利組織的社會支持作用。非營利組織是指不以營利為目的的組織，它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件。非營利組織所涉及的領(lǐng)域非常廣，從藝術(shù)、慈善、教育、政治、宗教、學(xué)術(shù)、環(huán)保等等。20世紀(jì)90年代以后，在西方國家興起了一場創(chuàng)建非營利組織的運動，在這場運動中，“民眾創(chuàng)建了各種團(tuán)體、基金會和類似組織，它們以開展人道服務(wù)、促進(jìn)基層社會發(fā)展、保障公民權(quán)利、追求關(guān)系人類福祉等長久以來似乎為政府所忽視的目標(biāo)為己任”。非營利組織可以填補政府機構(gòu)與個人需求之間的空白，我國由于政治體制等方面的原因，目前尚沒有典型的西方意義上的非營利組織，一般民眾所熟知的青聯(lián)、婦聯(lián)、殘聯(lián)、中國貿(mào)促會和對外友協(xié)等組織。實際上都是有政府背景的半官方社會組織，這些組織從雇員到資金來源都有很深的官方背景。近年來，非營利組織數(shù)量呈不斷增多之勢，發(fā)揮的作用也越來越大，非營利組織可以加強對弱勢群體的社會服務(wù)與社會保障，能夠有效地促進(jìn)社會的整合和穩(wěn)定。